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Modificaciones a la Iniciativa para los PPME

Author(s):
Anthony Boote, and Kamau Thugge
Published Date:
March 2000
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La creación y la puesta en marcha de la versión inicial de la Iniciativa para los PPME suscitó amplio interés en el tema del alivio de la deuda y se recibieron sugerencias para fortalecer la Iniciativa por parte de grupos religiosos, organizaciones no gubernamentales, medios de comunicación, organismos internacionales y gobiernos8. En respuesta, el Banco Mundial y el FMI iniciaron en forma conjunta un examen integral de la Iniciativa para los PPME a principios de 1999 mediante un proceso de consulta pública.

Evaluación de la Iniciativa para los PPME

Las consultas se realizaron en dos etapas. Además de solicitar opiniones generales sobre la Iniciativa para los PPME, en la primera etapa se trataron las posibles modificaciones al marco general. Se solicitaron puntos de vista del público sobre distintos aspectos vinculados con el diseño de la Iniciativa, los requisitos que deben reunirse, la definición de sostenibilidad de la deuda, el historial que deben establecer los países y el momento en que se concede el alivio de la deuda, así como los vínculos con las reformas macroeconómicas y el ajuste estructural. Se solicitaron asimismo opiniones sobre la manera de asegurar que la combinación de recursos suministrados —que incluye respaldo a la balanza de pagos y al presupuesto más alivio de la deuda— promuevan lo mejor posible el crecimiento y el desarrollo sobre bases amplias. Se recibieron sugerencias sobre el financiamiento del costo adicional que se incurre al modificar el marco de la Iniciativa. En la segunda etapa se destacó el fortalecimiento del vínculo entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza; se solicitaron opiniones sobre la forma más eficiente de utilizar el alivio de la deuda para fomentar el desarrollo social y se cuestionó si debería asignarse más peso a la reducción de la carga de servicio de la deuda en el corto plazo que al sobreendeudamiento. Otro tema que se trató fue el mejoramiento de la gestión de la deuda en los PPME.

Se desprenden de la evaluación tres mensajes claros: el reconocimiento general, a juzgar por los comentarios, de que la Iniciativa para los PPME es un paso positivo hacia una solución de la deuda insostenible porque aporta un marco integral para el alivio de la deuda por parte de todos los acreedores y su objetivo es reducir la deuda a niveles sostenibles; la recomendación general de acelerar su puesta en marcha, y el deseo de que se establezca un vínculo más directo entre el alivio de la deuda y la lucha contra la pobreza.

Las sugerencias que se señalan a continuación incluían propuestas de:

  • profundizar el alivio de la deuda mediante rangos de metas más bajas de la razón entre el VNA de la deuda y las exportaciones, un tratamiento más pleno de las dimensiones fiscales del problema de la deuda externa con rangos y umbrales más bajos para determinar el esfuerzo fiscal y la apertura, mayor énfasis en la reducción de la carga del servicio de la deuda y pagos más bajos después de acogerse a la Iniciativa para que los gobiernos puedan orientar el gasto hacia cuestiones prioritarias para el desarrollo;

  • ampliar el alivio de la deuda a fin de abarcar más países reduciendo las metas y acortando el período en el que deben demostrar resultados satisfactorios;

  • acelerar el alivio de la deuda acortando el historial satisfactorio que deben demostrar, haciendo más hincapié en los resultados obtenidos en el pasado y, en relación con el Jubileo 2000, atender el llamado a la condonación de deudas antes de iniciar el nuevo milenio;

  • fomentar una mayor identificación por parte de los gobiernos deudores con las metas de política y un proceso de más participación y transparencia en el diseño de estrategias de desarrollo, haciendo más énfasis en la pobreza en los programas económicos y sociales y tomando medidas para que el ahorro que se obtenga del alivio de la deuda se utilice exclusivamente para mitigar la pobreza, y

  • fortalecer la transparencia y la responsabilización en la gestión de la deuda haciendo del conocimiento público la información sobre los nuevos acuerdos de obtención de préstamos y de reestructuración de deudas, efectuando auditorías periódicas sobre el uso adecuado de los fondos obtenidos en préstamo y alentando una mayor participación de la sociedad civil en la Iniciativa para los PPME.

Como resultado del proceso de evaluación y consulta y de conformidad con las propuestas endosadas por la cumbre del Grupo de los Siete celebrada en junio de 1999 en Colonia, los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial y del FMI consideraron en agosto y septiembre de 1999 una serie de modificaciones específicas para reforzar la Iniciativa y afianzar los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las políticas sociales9. Estas modificaciones fueron respaldadas por el Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo en las Reuniones Anuales del FMI y del Banco Mundial de septiembre de 1999.

Modificaciones a la Iniciativa para los PPME

El marco reforzado de la Iniciativa incorpora una reducción de las metas y de los umbrales, la modificación de los requisitos que deben reunir los países y un vínculo más firme entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza (véase el recuadro 1). Además, se simplifican considerablemente el diseño y la implementación de la Iniciativa y se reduce la incertidumbre en torno al monto de alivio de la deuda que se concederá a los países pobres muy endeudados. Al mismo tiempo, la Iniciativa reforzada se apoya en los elementos básicos que la han conformado desde sus inicios, sobre todo la participación plena y equitativa de todos los acreedores y el énfasis en el desarrollo sostenible. Estas modificaciones —en particular una mayor contribución de la Iniciativa al logro de la meta de la reducción de la pobreza— guardan estrecha relación con la reforma del SRAE, el principal vehículo del FMI para prestar asistencia a los países de bajo ingreso. En septiembre de 1999 el Comité Provisional aprobó la sustitución del SRAE por el nuevo servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) que tiene por objeto hacer de los esfuerzos de reducción de la pobreza un elemento clave y más explícito de una estrategia económica que promueva el crecimiento10.

Recuadro 1.Puesta en marcha de la Iniciativa para los PPME: Modificaciones principales

Simplificación

  • Para el punto de culminación se calcula la asistencia en el punto de decisión con base en datos reales, no en proyecciones.

  • Se aplica un sólo valor meta de la razón entre el VNA de la deuda y las exportaciones a todos los países en lugar de decidir una meta para cada país dentro de un rango de valores.

  • Se elimina la opción para los casos ambiguos.

Modificaciones

  • Valores más bajos de las metas de la razón entre el VNA de la deuda y las exportaciones (150%) y de la razón entre la deuda y los ingresos fiscales (250%), con umbrales inferiores para estos últimos (razón entre las exportaciones y el PIB de 30% y razón entre los ingresos fiscales y el PIB de 15%).

  • Puntos de culminación flotantes, cuya fecha se vincula a la implementación de reformas estructurales clave y a la estrategia de reducción de la pobreza.

  • Asistencia anticipada en los puntos de decisión y de culminación.

Cambios principales

Se eliminan:

  • Las proyecciones de la posición en el punto de culminación como base para la asistencia.

  • El análisis de vulnerabilidad como base para determinar metas específicas en cada país.

  • Rangos de valores meta para el punto de culminación.

Esto permitirá elaborar un documento preliminar muy simplificado para la Iniciativa que podría centrarse en el historial registrado y en la fecha propuesta del punto de decisión, en la aplicación de medidas estructurales clave y en el marco reforzado de reducción de la pobreza.

Nueva perspectiva del documento sobre el punto de decisión:

  • Identificará las medidas estructurales clave a las que se vincularán los puntos de culminación flotantes.

  • Se apoyará en un marco reforzado de lucha contra la pobreza.

  • Se evaluarán para cada país los niveles apropiados de alivio provisional y el suministro de asistencia a principios del período en función de la capacidad de absorción y de las proyecciones de los principales indicadores de deuda.

  • Incluirá medidas para mejorar la gestión de la deuda.

En el punto de culminación: Se efectuará una reevaluación discrecional de la situación de la deuda con la opción de suministrar más asistencia si, como resultado de factores externos, hubo un acusado incremento en las cifras de la deuda. Esto se decidirá atendiendo a las particularidades de cada caso y tras consultar con los acreedores.

Se sintetizan a continuación las principales modificaciones de la Iniciativa para los PPME:

Alivio más profundo de la deuda, mediante:

  • la reducción de la meta de la razón entre el VNA de la deuda y las exportaciones de 200%-250% a 150%, con lo que se sustituye el rango actual por un valor concreto. Ya no será necesario realizar un análisis de vulnerabilidad específico del país;

  • la reducción de la meta de la razón entre el VNA de la deuda y los ingresos fiscales de 280% a 250% y el establecimiento de umbrales más bajos para medir la apertura de la economía (razón entre las exportaciones y el PIB) de 40% a 30% y el esfuerzo fiscal (razón entre los ingresos fiscales y el PIB) de 20% a 15%, y

  • la modificación de la base para determinar si el país reúne los requisitos para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa. El cálculo del alivio de la deuda se basará en los datos efectivos del año que precede al punto de decisión y no en proyecciones para el punto de culminación. En la mayoría de los casos es probable que esta modificación del cálculo dé como resultado una mayor asistencia, dado que los coeficientes de deuda que se fijan como meta para la Iniciativa típicamente descienden a medida que van surtiendo efecto las reformas económicas. Por otra parte, como resultado de esta modificación, ya no será necesario reevaluar automáticamente en el punto de culminación el monto de asistencia que se va a proporcionar.

Alivio más rápido de la deuda, mediante:

  • el alivio provisional por parte de las instituciones financieras internacionales entre los puntos de decisión y de culminación;

  • la concentración del alivio de la deuda restante por parte de las instituciones financieras internacionales inmediatamente después del punto de culminación. Cabe señalar que la aceleración de la asistencia mediante el alivio provisional y concentrado a principios del período no deberá exceder la capacidad de absorción del país y el perfil cronológico resultante del alivio de la deuda no deberá poner en peligro el logro de la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo, y

  • la introducción de puntos de culminación flotantes, conforme a los cuales la evaluación del desempeño del país en la segunda etapa se basa en resultados específicos de la reforma de políticas y en el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica más que en la longitud del período en el cual debe demostrar un historial satisfactorio. El uso de puntos de culminación flotantes es un incentivo para poner en práctica reformas con rapidez, lo que permite a los países con mejores resultados llegar antes al punto de culminación. También facilita a los PPME la aceptación del calendario de reforma.

Alivio más amplio de la deuda, mediante:

  • un mayor margen de seguridad para lograr la sostenibilidad de la deuda, lo que proporciona una solución clara y permanente de la situación de endeudamiento insostenible en el punto de culminación. Esto elevará de 29 a 36 —y posiblemente más— el número de países que podrían recibir asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME (véase el recuadro 2)11.

Vínculos más firmes entre el alivio de la deuda y la lucha contra la pobreza

El avance en las medidas de política del sector social y en la lucha contra la pobreza ha sido, desde un principio, parte integral del diseño de la Iniciativa para los PPME. Es más, como ocurre con las condiciones sobre las reformas macroeconómica y estructural, los países deben satisfacer los requisitos de desempeño en los sectores sociales para poder recibir asistencia en el marco de la Iniciativa. En los primeros casos en que los países llegaron a sus puntos de culminación, hicieron notables avances en la implementación de reformas sociales, con la ayuda de asignaciones presupuestarias más elevadas para el gasto social. En términos más generales, en la mayoría de los PPME, el gasto presupuestario en salud y educación ha sido más alto que el monto de los pagos efectivos de servicio de la deuda y, en los casos típicos, los países recibieron como asistencia el doble de lo que pagaron por concepto de servicio de la deuda (véase el recuadro 3). No obstante, el avance en la lucha contra la pobreza en los primeros países que se acogieron a la Iniciativa no ha sido uniforme. Por ejemplo, no todos los países han elaborado estrategias integrales de reducción de la pobreza y, aquellos que lo han hecho, no han incorporado, en general, mejoras específicas en los indicadores sociales prioritarios.

Recuadro 2.Países que se prevé reunirán los requisitos para recibir asistencia de la iniciativa para los PPME

Puntos de decisión previstos para 1999 y 2000Puntos de decisión previstos para 2001 o años posteriores
Benin1Burundi
Bolivia2Congo, República Democrática del
Burkina Faso3Liberia
CamerúnMyanmar
ChadRepública Centroafricana5
Congo, República delSanto Tomé y Príncipe
Côte d’Ivoire3Somalia
EtiopíaSudán
Ghana4
Guyana2
Honduras5
Madagascar
Malawi
Malí3
Mauritania
Mozambique2
Nicaragua
Níger
Rep. Dem. Pop. Lao5
Rwanda
Senegal1
Sierra Leona
Tanzanía
Togo5
Uganda2
Zambia

Países que no requerían asistencia en el marco original de la Iniciativa para los PPME pero que actualmente reúnen los requisitos para ser reconsiderados en la Iniciativa reforzada para los PPME.

Países que ya han recibido asistencia en el marco original de la Iniciativa para los PPME (es decir, alcanzaron el punto de culminación).

Países para los cuales se había comprometido asistencia en el marco original de la Iniciativa para los PPME (es decir, habían llegado al punto de decisión).

Este país ha indicado que no desea ser considerado para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME.

Países que se beneficiarían de la asistencia en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME pera que, según se consideró, difícilmente podrían beneficiarse de la versión original de la Iniciativa.

Países que no requerían asistencia en el marco original de la Iniciativa para los PPME pero que actualmente reúnen los requisitos para ser reconsiderados en la Iniciativa reforzada para los PPME.

Países que ya han recibido asistencia en el marco original de la Iniciativa para los PPME (es decir, alcanzaron el punto de culminación).

Países para los cuales se había comprometido asistencia en el marco original de la Iniciativa para los PPME (es decir, habían llegado al punto de decisión).

Este país ha indicado que no desea ser considerado para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME.

Países que se beneficiarían de la asistencia en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME pera que, según se consideró, difícilmente podrían beneficiarse de la versión original de la Iniciativa.

Con base en el avance realizado hasta la fecha, el marco reforzado de reducción de la pobreza se basa en la premisa de que la mejor manera de asegurar un vínculo estrecho entre el alivio de la deuda y la lucha contra la pobreza es insertar el alivio de la deuda que permite la Iniciativa en los esfuerzos de más amplio alcance para implementar estrategias de reducción de la pobreza con fines específicos y utilizando todos los recursos que se tienen a disposición. Para ello es necesario que el país adopte su propia estrategia integral de reducción de la pobreza que reconozca lo siguiente:

  • la reducción sostenida de la pobreza exige un crecimiento económico rápido, y para mantener un crecimiento sostenido a un ritmo más acelerado son esenciales la estabilidad macroeconómica y las reformas estructurales;

  • la pobreza tiene múltiples dimensiones, y para reducirla no es suficiente con mejorar los servicios sociales;

  • es esencial la amplia participación de la sociedad civil y el buen gobierno para la implementación sostenida de una estrategia de lucha contra la pobreza;

  • en el diseño y la implementación de una estrategia de lucha contra la pobreza es fundamental centrarse en metas concretas y transparentes (en el contexto de los objetivos internacionales de desarrollo para el año 201512, por ejemplo, el de reducir la pobreza a la mitad) y establecer mecanismos para la amplia vigilancia de los indicadores pertinentes.

Recuadro 3.PPME: servicio de la deuda en comparación con pagos efectuados, gasto social y afluencia de recursos del exterior

¿Qué monto de reducción de los pagos anuales de servicio de la deuda podría resultar de la puesta en marcha de la Iniciativa reforzada para los PPME? Es imposible determinarlo a ciencia cierta, pero es importante calcular el posible impacto en la liquidez del alivio de la deuda en una muestra de PPME en relación con los niveles actuales del PIB. de las exportaciones, de afluencia bruta de asistencia extranjera y del gasto social.

Antes de pasar a este tema, es necesario ubicar en un contexto similar los datos recientes sobre los pagos de servicio de la deuda de los PPME. Algunos observadores sostienen que a menudo exceden en un margen considerable el gasto social. Es importante que estas comparaciones se basen en los pagos efectivos de servicio de la deuda —es decir, después del alivio de la deuda— y no en el servicio programado de la deuda, que es el concepto que se utiliza en la metodología de la balanza de pagos. La mayoría de los PPME se han beneficiado de una significativa reducción de la carga del servicio de la deuda antes de recibir asistencia en el marco de la Iniciativa, pero dicho alivio no se reflejó en una disminución correspondiente del servicio programado de la deuda tal como se registra en la balanza de pagos. Por ejemplo, en 1998, el servicio programado de la deuda pública extema de Mozambique ascendía a US$396 millones, en tanto que se efectuaron pagos de servicio de la deuda por US$109 millones, es decir, poco más de un cuarto del monto programado1. El gasto de Mozambique en salud y educación en 1998 —excluidos algunos gastos financiados con flujos de asistencia extema— fue de unos US$120 millones.

Al comparar únicamente el servicio de la deuda pagado y el gasto social se obtiene una idea parcial de la relación entre los flujos de recursos oficiales internacionales y el gasto social. Siguiendo con el ejemplo de Mozambique, en 1998, el financiamiento externo bruto (en nuevos préstamos y donaciones) alcanzó casi US$713 millones. Después de descontar los pagos de servicio de la deuda, el flujo neto de recursos oficiales en ese año fue de casi US$604 millones, más del cuádruple del gasto total registrado en educación y salud.

En muchos otros PPME la situación es similar. El gráfico ilustra la relación entre el servicio de la deuda pagado en 1993-97, el financiamiento externo bruto y el gasto social para los siete primeros casos y para los 28 PPME de los que se dispone de datos. La afluencia de financiamiento externo bruto excede significativamente el gasto social y los pagos efectuados por concepto de servicio de la deuda de los siete países que han llegado al punto de decisión. En promedio, la afluencia bruta de asistencia externa representó alrededor del 14% del PIB de este grupo, en tanto que el gasto en salud y educación fue de aproximadamente el 6% del PIB y el servicio pagado de la deuda de alrededor del 7%. Los datos agregados revelan una situación similar para el grupo más amplio de 28 PPME de los cuales se dispone de datos. Si bien en promedio el servicio pagado fue de alrededor del 6% del PIB y el gasto social del 5% del PIB, en la mayoría de esos países el monto dedicado al gasto social fue superior al servicio de la deuda pagado.

Una vez que los siete países que llegaron al punto de decisión se hayan acogido a la Iniciativa reforzada para los PPME, registrarían una reducción de los pagos de servicio de la deuda de aproximadamente un tercio, es decir, en tomo al 2% del PIB, en los cinco años que transcurran después del punto de culminación, en comparación con los cinco años que concluyeron en 1997. Pese a que estos cálculos sólo tienen carácter ilustrativo y difieren para cada PPME, indican magnitudes relativas. A estos niveles, el ahorro que se obtiene gracias al alivio de la deuda podría representar una significativa contribución al gasto social en los PPME aun cuando las fuentes principales de recursos externos para ese fin probablemente sigan siendo otras corrientes de asistencia oficial para el desarrollo (véase el gráfico).

Pagos efectuados de servicio de la deuda externa, Financiamiento externo bruto y gasto SOCIAL

(Porcentaje del PIB, promedio para 1993-97)

Fuente: Estimaciones del FMI.

Nota: No se dispone de datos completos sobre el gasto social de todos los PPME, sino únicamente de 28. El gasto social se refiere a las erogaciones oficiales en salud pública y educación. No se incluyen los países cuyos datos no desglosan el gasto ni aquellos sobre los cuales sólo se dispone de datos parciales (gasto corriente o de capital).

1El vencimiento de una reprogramación de pagos eleva, en realidad, el servicio programado de la deuda registrado en la balanza de pagos debido a que deben efectuarse pagos adicionales. En la sección de la balanza de pagos correspondiente a financiamiento figura una partida equilibradora que refleja el alivio de la deuda obtenido. La diferencia entre estas dos partidas es el servicio efectivo de la deuda que deberá pagar el país.

La estrategia propia de lucha contra la pobreza que adopte cada país se reflejará en un nuevo instrumento —el documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP)— el cual, en la medida de lo posible, deberá estar en vigor cuando un país llegue a su punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME. No obstante, durante el período de transición, podría acordarse el punto de decisión a la vez que se formula una estrategia de reducción de la pobreza. En todos los casos, antes de llegar al punto de culminación es necesario que el país avance en la puesta en marcha de la estrategia de lucha contra la pobreza. Si bien en un principio los documentos se emplearán en los países que reúnan los requisitos para recibir asistencia, posteriormente se extenderán a todos los países que puedan recibir financiamiento en el marco del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza y recursos de la AIF y servirán de base para todos los préstamos que el Banco y el FMI concedan a los países de bajo ingreso.

A continuación se enumeran las características del DELP:

  • describirá sucintamente la estrategia de lucha contra la pobreza y será elaborado por las autoridades en colaboración directa con el Banco Mundial, el FMI y otras instituciones y donantes multilaterales, de tal manera que se asegure la transparencia y la amplia participación en la selección de metas, la formulación de medidas de política y el seguimiento de la implementación, y que el gobierno se identifique con los objetivos indicados;

  • asegurará la congruencia entre las políticas macroeconómica, estructural y social del país (y la secuencia de aplicación de las mismas) y las metas de reducción de la pobreza y desarrollo social, estableciendo las prioridades en ambas esferas. Indicará además los recursos que necesita el país para lograr los objetivos internacionales de desarrollo para el año 2015;

  • señalará los obstáculos que impiden un rápido crecimiento y la difusión de los beneficios de la participación en el crecimiento entre los pobres, y propondrá acciones para derribar esos obstáculos, y

  • deberá recibir el respaldo de los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial y del FMI como marco para las operaciones de financiamiento de ambas instituciones, y será publicado. Será, además, la base para recibir apoyo de los donantes, los bancos regionales de desarrollo y otras instituciones multilaterales.

Estas mejoras a la Iniciativa son parte de una estrategia coherente para ayudar a los países pobres a transitar una trayectoria de crecimiento sostenible más rápido y para que el FMI y el Banco Mundial se centren en la reducción de la pobreza como objetivo fundamental de sus operaciones en esos países. Conforme con ello, el elemento básico de la transformación del SRAE en el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza es basar todo préstamo futuro a un país de bajo ingreso en la estrategia integral y concreta de lucha contra la pobreza elaborada por el país, el cual hace suyos los objetivos indicados. Se hará más hincapié en la relación complementaria entre las políticas macroeconómica, estructural y social y el documento que se elaborará será un nuevo vehículo para integrar dichas políticas —y sus costos— de tal manera que se fortalezcan mutuamente. Por otra parte, se pondrá más énfasis en el buen gobierno, sobre todo en la plena transparencia y en el seguimiento efectivo del presupuesto público y en la eficiencia del gasto social. El documento de estrategia de lucha contra la pobreza también constituirá el marco para una colaboración más directa entre el Banco Mundial y el FMI.

Costos y financiamiento

El costo total de la Iniciativa reforzada se estima en US$27.400 millones en términos de VNA en 1998 (US$50.000 millones en términos nominales) para los 33 PPME que se espera reunirán los requisitos para acogerse a ella (con exclusión de Liberia, Somalia y Sudán)13, es decir, más del doble del costo total (US$12.500 millones) calculado para el marco original. En vista de estas cantidades, las decisiones sobre las modificaciones para reforzar la Iniciativa se han efectuado en paralelo con acuerdos sobre la obtención de recursos adicionales para financiar el aporte que le corresponde al FMI y a otros acreedores multilaterales, en particular el Banco Mundial. Se calcula que, en el marco de la Iniciativa reforzada, permanecerá prácticamente sin cambios la proporción de costos relativos para los acreedores bilaterales y multilaterales. Según las proyecciones, el costo global para los acreedores multilaterales se incrementará de US$6.200 millones en el marco original a US$13.300 millones en la nueva versión (con exclusión de Liberia, Somalia y Sudán).

Los acreedores bilaterales del Club de París convinieron en elevar la reducción de la deuda en términos de VNA hasta 90% o más, si fuera necesario, con respecto a los préstamos comerciales, tras analizar las particularidades de cada caso, y en suministrar alivio adicional —hasta la condonación total— con respecto a la asistencia oficial para el desarrollo de carácter bilateral.

Se espera que los acreedores que no forman parte del Club de París y los acreedores comerciales concedan alivio de la deuda en condiciones similares a las del Club de París. Varios PPME tuvieron dificultades para obtener alivio en esas condiciones por parte de acreedores bilaterales que no participan en el Club de París. Algunos países en desarrollo manifestaron especial inquietud sobre el impacto que tendría en sus economías la concesión de condiciones similares a las del Club de París respecto a los préstamos que otorgaron a los PPME. Será menester redoblar esfuerzos en todos los frentes para lograr resultados más satisfactorios y para que todos los acreedores pongan lo que esté de su parte a fin de que la Iniciativa realmente permita a los PPME una solución duradera a sus problemas de endeudamiento externo.

Es probable que algunos acreedores multilaterales regionales confronten dificultades para financiar con sus propios recursos las modificaciones que refuerzan la Iniciativa y tengan que recurrir a contribuciones bilaterales para sufragar totalmente la parte que les corresponde del alivio adicional de la deuda que se ha previsto. Se estima que la contribución del FMI a la Iniciativa reforzada se elevará de US$1.200 millones en la versión original a US$2.300 millones. Esto será financiado con contribuciones bilaterales adicionales y con la venta de oro al margen del mercado. Con respecto al financiamiento que le corresponde al Banco Mundial, se prevé que aumente de US$2.400 millones en la versión original a US$5.100 millones, y la diferencia será financiada mediante contribuciones bilaterales al Fondo Fiduciario para los PPME y con los recursos propios del Banco. Continúan las actividades de captación de fondos para ayudar a cubrir los costos del Banco y las de otras instituciones multilaterales.

Las estimaciones preliminares de los funcionarios del FMI indican que, a finales de 1997, el valor actualizado del saldo de la deuda de los países que posiblemente reciban asistencia en el marco de la Iniciativa era de alrededor de US$100.000 millones (o alrededor de US$137.000 millones en términos nominales); tras agotar los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda, esto se reduciría a unos US$72.000 millones en términos de valor neto actualizado. La Iniciativa reforzada reduciría aún más este saldo a casi US$27.000 millones. En resumen, la deuda externa de estos países descendería en aproximadamente 60% con respecto a su valor a final de 1997 como resultado de la plena aplicación de los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda y de la Iniciativa reforzada para los PPME14.

Puesta en marcha de la Iniciativa

La Iniciativa reforzada para los PPME se pondrá en marcha de conformidad con los principios que han dado forma al concepto original, destacándose que el alivio de la deuda será adicional y que su financiamiento no deberá comprometer otras transferencias de recursos a los países pobres; que se mantendrá la integridad financiera de las instituciones financieras multilaterales, y que los costos se distribuirían amplia y equitativamente. Se apoya en los mecanismos existentes para proporcionar alivio de la deuda por parte del Club de París y de otros acreedores bilaterales oficiales y comerciales, así como de acreedores multilaterales.

Todos los países que reúnan los requisitos podrán recibir asistencia resultante de las modificaciones a la Iniciativa para los PPME, inclusive los países que ya llegaron a sus puntos de decisión y de culminación conforme al marco original de la Iniciativa. El enfoque que se describe a continuación para el tratamiento retroactivo impide que se perjudique a los primeros países que cumplieron con los requisitos para acogerse a la Iniciativa, permite la aplicación de las nuevas metas a la fecha en que se proporcione asistencia reforzada y asegura que los resultados de las políticas que pone en práctica el país sigan siendo satisfactorios en el momento en que se otorgue asistencia adicional. Es particularmente importante determinar en qué momento se dará el alivio adicional propuesto evaluando, entre otras cosas, el avance en el diseño y la implementación de una estrategia integral de lucha contra la pobreza.

  • Los compromisos contraídos en el marco de la versión original de la Iniciativa (por ejemplo, con Malí, Burkina Faso y Côte d’Ivoire) se harán efectivos al llegar a los puntos de culminación existentes, siempre que el país continúe aplicando firmemente las medidas de política acertadas.

  • La evaluación del alivio reforzado de la deuda se basará en la situación actual de los países, a efectos de asegurar que el país se encuentre en el nuevo umbral de sostenibilidad de la deuda o por debajo de él. Para ello será necesario actualizar el análisis de sostenibilidad de la deuda utilizando los datos sobre la macroeconomía y la deuda externa más recientes y las tasas de redescuento para poder calcular el complemento de concesionalidad necesario en la Iniciativa.

  • Las propuestas sobre asistencia reforzada serán enviadas a los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial y del FMI para su aprobación preliminar. Esto permitirá a los funcionarios de ambas instituciones procurar llegar a acuerdos con los acreedores del Club de París y otros acreedores multilaterales basándose en una distribución proporcional de la carga. Una vez que se haya confirmado la participación de todos los acreedores en la Iniciativa reforzada y se haya asegurado su financiamiento, los Directorios del Banco Mundial y del FMI comprometerán la asistencia adicional, la que podría hacerse efectiva durante el período de transición, es decir, el período que transcurre entre los puntos de decisión y de culminación.

Medidas de respaldo

Como se señaló, la Iniciativa para los PPME no es una panacea para todos los problemas económicos que padecen los países pobres muy endeudados. Incluso si, en teoría, fuese posible condonar toda la deuda externa de esos países, la mayoría de ellos seguiría necesitando durante muchos años altos niveles de asistencia financiera externa en condiciones concesionarias. Tal como se implica en el horizonte cronológico de los objetivos internacionales de desarrollo para el año 2015, sólo puede lograrse una reducción significativa de la pobreza mediante un crecimiento económico sostenido, lo que exigirá muchos años de esfuerzos. La eficacia de la Iniciativa depende de que logre promover la continua implementación de las medidas necesarias para luchar contra la pobreza y asegurar el desarrollo sostenible. Esto supone la aplicación ininterrumpida de políticas macroeconómicas y de reformas estructurales, que incluyen la solución de los problemas de gestión pública, la aceleración de la reforma del sector público y una mayor liberalización de los regímenes comerciales, cambiarios y financieros. Esas políticas deben estar sustentadas por flujos más elevados de asistencia —los cuales han descendido a niveles sin precedentes— y adecuadamente focalizados. La experiencia recogida por la comunidad de donantes y las investigaciones realizadas sobre la eficacia de la ayuda demuestran que la asistencia financiera puede tener un efecto significativo sobre el crecimiento y la lucha contra la pobreza cuando está acompañada de una política económica bien concebida y un esfuerzo sostenido de ajuste. Cabe señalar que sería posible mejorar la asignación de la asistencia financiera, destinando recursos a los países con altos índices de pobreza pero con una política económica acertada15.

Es asimismo crucial para un crecimiento más alto y para integrar a los PPME en la economía mundial garantizarles el acceso irrestricto a los mercados industriales a todas las exportaciones de los países de bajo ingreso. Por último, para asegurar la liberación duradera del peso de una deuda externa insostenible, sigue ocupando un lugar central la gestión prudente de la deuda en los PPME, fortalecida por la actitud de los países industriales en lo que respecta al carácter concesionario de los préstamos que conceden. Los países industriales deberán abstenerse de otorgar financiamiento para fines no productivos, como los créditos a la exportación con garantía oficial.

La adopción de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, con cuyos objetivos se identifica el país, representa un nuevo paradigma para integrar los esfuerzos tendientes a la reducción de la pobreza mediante una política macroeconómica coherente, reformas estructurales y una política social que permita lograr esa meta de amplia cobertura. La comunidad internacional, por su parte, deberá actuar con celeridad y dar su apoyo a la implementación de los documentos de cada país. Esto constituye un desafío de enorme envergadura e importancia para todos los que participan en la labor de mejorar la calidad de vida de los pobres del mundo al acercarnos al nuevo milenio.

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