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La dimension politique des réformes économiques*

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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I. Introduction

Je tiens tout d’abord à vous dire combien je suis ravi de me retrouver à Berlin invité par la Fondation pour le développement international et de participer à un nouveau colloque consacré à une question d’importance cruciale pour l’avenir de l’Afrique. En décembre dernier, notre premier colloque sur l’Afrique a donné lieu à un échange stimulant d’expériences et d’idées sur la manière dont l’Afrique peut le mieux relever les défis de la mondialisation. A en juger par les discussions que nous avons eues jusqu’ici, la présente réunion promet tout autant d’être un grand succès. J’espère que nos amis allemands continueront sur cette lancée et transformeront ces colloques en un forum régulier qui permettra des échanges de vues sur les questions importantes pour l’Afrique au seuil du XXIe siècle.

Au moment où mon mandat de Directeur général adjoint du Fonds monétaire international touche à sa fin, j’ai derrière moi plus de trente années d’expérience professionnelle dans le domaine de la politique économique. Durant cette période, j’ai eu d’innombrables entretiens avec des chefs d’État, des ministres, des collègues d’institutions internationales, des représentants de la société civile et de simples citoyens dans le monde entier. Tous ces entretiens m’amènent à la conclusion que le développement repose sur trois piliers; une bonne politique économique, un environnement juridique et politique favorable et le souci d’un développement social équitable.

Isolément, aucun de ces piliers ne peut garantir le développement. Si l’on néglige l’un ou l’autre, le progrès économique apparent sera aussi durable qu’un géant aux pieds d’argile. En effet, le succès économique peut souvent masquer des failles politiques qui peuvent dégénérer en conflit si l’économie chancelle; il peut aussi cacher des inégalités sociales et des frustrations croissantes qui éclatent au grand jour si la croissance ralentit. De fait, c’est sans doute ce que l’on observe en Asie de l’Est au lendemain de la crise financière — des problèmes sociaux et politiques qui devront être réglés, quelle que soit la rapidité avec laquelle ces pays sortiront de la crise.

Je n’évoquerai que brièvement le premier des trois piliers, à savoir la politique économique, car je crois qu’il n’y a guère de divergences entre nous à ce sujet. Je partagerai ensuite avec vous certaines idées sur le thème de ce colloque qui nous réunit aujourd’hui à Berlin — les aspects politiques de la réforme économique — et sur les différents éléments qui contribuent à bâtir le type d’environnement juridique et politique qui est si important pour le succès économique. Je ne m’attarderai pas sur le développement social, qui est l’objectif ultime de tous nos efforts, et auquel il nous faudrait consacrer tout un colloque. À ce stade, je dirai simplement qu’à mon avis, la marque d’un développement réussi, dans n’importe quel pays, réside dans le sentiment qu’ont les citoyens d’avoir un intérêt personnel dans le développement de leur pays et la responsabilité collective de contribuer activement à ce développement.

Enfin, je mentionnerai brièvement l’environnement international dans lequel l’Afrique s’efforcera d’accélérer son développement, les différentes réflexions qui sont menées sur les moyens d’améliorer l’architecture du système monétaire et financier international, en mettant en évidence leur rapport direct avec les questions que nous examinons ici à Berlin.

***

II. La politique économique — Fondement du développement

Je pense que nous sommes tous d’accord sur le fait qu’il n’y a pas de développement réussi sans bonnes politiques économiques. Depuis quelques années, un large consensus se fait jour parmi les décideurs sur les principaux éléments de ces politiques. Premièrement, la stabilité macroéconomique (politique budgétaire saine, politique monétaire prudente et taux de change approprié) axée sur la baisse de l’inflation et la promotion de la croissance. Deuxièmement, des réformes structurelles visant à éliminer les goulots d’étranglement et à rationaliser l’affectation des ressources, à libéraliser l’accès au marché, à promouvoir le commerce et l’investissement et à créer un climat propice à l’essor du secteur privé comme moteur principal de la croissance.

La plupart des pays africains ont beaucoup progressé dans l’amélioration de la qualité de leurs politiques économiques au cours des dix dernières années, après de nombreuses années de déception et de stagnation, et les résultats sont évidents. Les performances macroéconomiques se sont améliorées considérablement: accélération de la croissance, baisse de l’inflation, et réduction des déséquilibres extérieur et budgétaire. Mais, manifestement, beaucoup reste à faire. Il faut accélérer la croissance pour réduire sensiblement la pauvreté et offrir à la population africaine, qui augmente rapidement, la possibilité de rehausser son niveau de vie. Un domaine dans lequel les pays africains tardent à avancer est celui de l’intégration des économies au marché mondial. L’inaction dans ce domaine est beaucoup trop risquée pour un continent qui lutte pour réduire l’écart des revenus et rattraper les autres régions en développement. Les avantages de l’intégration sont substantiels: accès à une vaste gamme de biens et de services à des prix compétitifs; impact positif de la concurrence internationale sur l’efficience des producteurs nationaux; et possibilité d’accéder aux sources toujours plus abondantes de capitaux privés internationaux pour financer les investissements dont l’Afrique a si désespérément besoin pour accélérer sa croissance.

Mais la crise en Asie de l’Est a aussi mis en évidence deux points importants. Premièrement, aucun pays n’applique sa politique économique dans le vide. En effet, dans un monde de plus en plus intégré, la politique menée par un pays a des répercussions sur celle d’autres pays. Le degré de cette interdépendance varie, et celle-ci n’est certainement pas symétrique. Mais la coordination des politiques et la coopération économique n’en revêtent que plus d’importance. Pour l’Afrique, avec ses économies qui sont généralement de petite taille, cela renforce l’importance de la coopération régionale, que je vois comme un tremplin pour parvenir à l’intégration mondiale. Deuxièmement, dans un monde caractérisé par l’interdépendance des marchés, la libre circulation des biens, des services et des idées, ainsi que par une extrême mobilité des capitaux, de bonnes politiques économiques peuvent être beaucoup plus efficaces, mais le marché sanctionne encore plus durement les mauvaises politiques. Des politiques judicieuses, cohérentes et prévisibles sont récompensées, tandis que les dérapages de l’action des pouvoirs publics et les lacunes institutionnelles sont punis rapidement et sévèrement.

Par conséquent, chaque pays a intérêt à élaborer et mettre en oeuvre la meilleure politique économique possible. J’en tire trois conclusions. Premièrement, les gouvernements doivent reconnaître l’importance d’un bon cadre institutionnel et politique propice à la formulation de la politique économique et s’efforcer constamment de l’améliorer, afin de limiter la portée d’erreurs potentiellement néfastes. Deuxièmement, à l’instar des pays qui coopèrent de plus en plus comme partenaires égaux, travaillent ensemble et apprennent mutuellement à améliorer leurs résultats économiques, l’État doit entretenir le partenariat avec ses citoyens en collaborant avec eux pour fixer les objectifs de la politique économique et en les associant le plus directement possible à son action. Notre colloque porte sur ces deux questions.

Et, troisièmement, la politique économique n’étant pas une fin en soi, car elle n’est que l’un des piliers d’un développement réussi, les responsables de son élaboration doivent toujours se demander si leurs décisions vont dans le sens du développement social. Cette question doit guider le débat sur les objectifs de la politique économique, et les autorités ne doivent jamais perdre de vue les dimensions sociales des politiques qu’elles préconisent.

III. Les dimensions politiques de la réforme économique

Le «nouveau» débat sur la politique économique porte sur des questions telles que la transparence, la responsabilisation, la bonne gestion des affaires publiques, le consensus et la participation. Il y a cinq ou six ans, ces concepts n’étaient pas au coeur de nos réflexions, mais ils ont toujours été pertinents. En effet, les pays qui ont réussi à se développer durablement sont ceux où la transparence, la responsabilisation, la bonne gestion des affaires publiques, le consensus et la participation ont été instaurés, ou qui ont, à tout le moins, empêché que des lacunes dans ces domaines prennent le dessus. La crise asiatique a également montré que, si ces lacunes prennent effectivement le dessus, la récession économique peut survenir, même après de longues périodes de succès.

Je crois que, pour renforcer la transparence, la responsabilisation, la gouvernance, le consensus et la participation, il faut trouver les bonnes réponses aux questions suivantes:

  • Quel doit être le rôle de l’État dans le monde d’aujourd’hui?

  • Quel est le cadre institutionnel nécessaire à l’élaboration et à l’exécution adéquates de l’action publique?

  • La capacité de formuler et de mettre en oeuvre des politiques économiques existe-t-elle, et sinon, comment la créer?

  • Quel doit être le rôle d’autres groupes dans la société?

Le rôle de l’État

L’une des raisons des déceptions qui ont marqué les années 70 et 80 en Afrique (comme dans d’autres régions en développement) est que l’on attendait trop de l’État, qui devait être à la fois producteur et employeur, éducateur et guérisseur. L’État était censé protéger l’économie naissante des dures réalités du monde extérieur et aussi protéger «l’industrie essentielle» d’une concurrence déstabilisatrice à l’intérieur. Ce rôle était trop large, étant donné les ressources et capacités administratives limitées des États africains, et l’omniprésence de l’État dans tous les secteurs de l’activité économique étouffait l’initiative privée.

Quel doit donc être le rôle de l’État dans la société moderne? La réponse à cette question fait de plus en plus l’unanimité actuellement: l’État doit établir un ensemble de règles de base consensuelles équitables pour l’activité privée, et il doit les appliquer équitablement et systématiquement; il doit assurer la sécurité intérieure et extérieure de ses citoyens; et il doit consacrer ses ressources limitées au développement du capital humain (santé et éducation) et de l’infrastructure de base. La meilleure façon dont l’État puisse contribuer au développement de l’économie est de s’en tenir à ces objectifs tout en s’efforçant de créer un environnement crédible et prévisible pour l’élaboration des politiques économiques.

Cependant, quand je dis que l’État doit établir et appliquer les règles de base, cela signifie aussi qu’il doit donner le ton moral de l’activité socioéconomique. Les citoyens et les entreprises suivront l’exemple de leurs dirigeants. L’État doit donc adhérer aux normes de conduite les plus élevées; plus que toute autre composante de la société, il doit respecter l’état de droit qu’il est chargé de défendre. La corruption et l’injustice ne sauraient être tolérées dans les administrations publiques, et l’État doit être perçu comme un rempart contre toutes les formes d’abus de pouvoir. Ce n’est qu’à ce moment que les citoyens le considéreront comme le garant crédible de leur liberté et comme un véritable partenaire dans le développement.

Le cadre nécessaire à l élaboration et l’exécution des politiques économiques

Cela m’amène à ma deuxième question: quel est le cadre institutionnel nécessaire au succès de la politique économique? Tous ceux qui participent à la mise en oeuvre de la politique publique savent qu’un gouvernement doit disposer d’une certaine marge de manoeuvre pour faire face à des situations exceptionnelles ou pour relever des défis imprévus. Mais ces actions discrétionnaires doivent être exceptionnelles, et leur portée doit être rigoureusement limitée. Une approche fondée sur des règles est la meilleure garantie d’impartialité, de cohérence et de prévisibilité de l’action des pouvoirs publics.

Il est donc essentiel de mettre en place un cadre adéquat d’élaboration et d’exécution de la politique économique. Il s’agit, d’une part, des règles et des lois qui gouvernent l’activité économique et tous les autres domaines de l’interaction humaine, et, d’autre part, des institutions de gouvernement, qui doivent avoir des responsabilités et des compétences clairement définies ainsi que les ressources humaines et financières nécessaires pour les exercer. Quand les règles sont claires, et quand les institutions les appliquent de façon prévisible et impartiale, la sécurité économique règne et la justice sociale devient possible.

Quelles sont ces institutions? Un système judiciaire compétent et politiquement indépendant, surtout dans le domaine du droit commercial. Une banque centrale autonome responsable de la politique monétaire. Des organismes de réglementation indépendants chargés de la surveillance et du contrôle prudentiel de secteurs clés tels que les institutions financières, les compagnies d’assurances, les services publics et la santé. Les organismes qui combattent les pratiques anticoncurrentielles dans les secteurs privé, bancaire et commercial. Un parlement ayant accès à toutes les informations nécessaires pour surveiller et contrôler le pouvoir exécutif, et disposant de ressources adéquates pour remplir efficacement sa mission.

La création de toutes ces institutions est un défi majeur. Mais elle pourrait commencer à un niveau aussi fondamental que le budget de l’État. Celui-ci doit être programmé selon des règles établies et des procédures ouvertes et transparentes; il doit être soumis au parlement pour débat et approbation; il doit être exécuté tel qu’il a été approuvé, sans recours à des dépenses extrabudgétaires ou à des impôts non approuvés, sous une surveillance et un contrôle internes continus; et son exécution doit faire l’objet d’une vérification et d’un suivi ex post. Si ces principes sont respectés, l’action gouvernementale sera transparente et responsable, et l’exécution de la politique économique sera prévisible et cohérente. Voilà ce que nous entendons par une bonne gouvernance des affaires publiques; une fois que cet objectif sera atteint, il nous sera plus facile d’exiger une bonne gouvernance dans le secteur privé.

Renforcement des capacités nécessaires

Ces dernières années, nous avons amélioré considérablement le cadre institutionnel de l’action des pouvoirs publics en Afrique, mais nous sommes encore au début d’un long processus. Nous devons mettre en place des institutions impartiales et compétentes et en faire l’ossature de notre société, et notre recours à ces institutions et notre confiance en elles doivent devenir pour nous une seconde nature. Mais, bien entendu, la qualité des institutions dépend des gens qui en assurent le fonctionnement. La question se pose donc de savoir si les capacités nécessaires à la formulation et à la mise en oeuvre de bonnes politiques existent en Afrique. À l’évidence, nous devons déployer un effort concerté pour améliorer la situation.

Chaque fois que je me rends dans un pays africain, je suis impressionné par la qualité et la détermination de la jeune génération de fonctionnaires, de syndicalistes, de banquiers et d’entrepreneurs. L’Afrique ne manque pas de talents. Mais nous devons encourager davantage ces jeunes talents à mettre leurs efforts au service du développement de leur nation, dans la fonction publique et les institutions publiques.

La réforme de la fonction publique est essentielle à cet égard. La fonction publique est trop développée dans les pays africains. Les niveaux de rémunération sont par trop inadéquats et en conséquence les fonctionnaires sont démotivés et susceptibles de succomber à la tentation de gagner un peu d’argent sur le côté. Dans ces conditions, il demeure difficile d’attirer et de retenir les éléments les meilleurs et les plus brillants. La plupart des pays sont parvenus à une meilleure maîtrise de la masse salariale de la fonction publique — et il est maintenant temps de s’attaquer à la réforme des régimes de rémunération et d’avancement, pour que le mérite soit justement récompensé, et pour mieux faire correspondre les aptitudes et les compétences des agents aux besoins des administrations et des institutions. Je voudrais insister sur l’importance à cet égard de la jurisprudence commerciale — le respect des contrats et des droits de propriété et tous les autres aspects de la sécurité économique ont besoin d’un pouvoir judiciaire indépendant et compétent.

Les échanges sont une autre manière de renforcer les capacités. Il y a beaucoup d’Africains très compétents à l’étranger, dans des entreprises privées et des organisations internationales. Ces citoyens ne doivent pas être complètement perdus pour leur pays d’origine — ils doivent être considérés comme des ressources qui peuvent être utilisées. Les gouvernements doivent chercher à inverser la fuite des cerveaux en faisant des offres attrayantes à ces personnes qualifiées pour qu’elles reviennent au pays et fassent profiter les administrations publiques de leurs compétences, ne serait-ce que pour deux ou trois ans.

La communauté internationale peut et doit contribuer à cet effort de renforcement des capacités, avec une assistance technique et des ressources financières le cas échéant. Au FMI, nous déployons actuellement un effort concerté pour intensifier notre assistance technique aux pays africains, comme en témoigne la récente création d’un Institut multilatéral africain de formation en Côte d’Ivoire. Je juge aussi très encourageant que les dirigeants africains soient pleinement conscients que l’assistance technique doit être adaptée aux besoins spécifiques de chaque pays bénéficiaire et qu’elle doit être mieux coordonnée et mieux ciblée que dans le passé.

Le rôle de la société civile — Participation et consensus

Le dernier aspect de la dimension politique que je souhaiterais mentionner ce soir est le rôle que la société civile doit jouer. À l’évidence, les réformes ont plus de chances d’aboutir lorsque la population participe à l’établissement des priorités des réformes et est tenue pleinement informée des progrès accomplis. C’est ainsi que naissent le consensus nécessaire en faveur de la réforme et le sentiment de participer au processus de construction de la nation. Consensus et participation, de même que le libre accès à l’information sur la politique gouvernementale, sont nécessaires aussi pour renforcer la transparence et la responsabilité dans les affaires publiques, parce qu’ils mettent en place les conditions requises pour le suivi, la surveillance et le contrôle permanents de la politique gouvernementale.

Parlements, syndicats, groupes confessionnels, associations professionnelles, organisations non gouvernementales de toutes sortes — tous ont un rôle très important à jouer pour identifier les priorités du développement, aider à concevoir les politiques qui permettront de réaliser ces priorités et veiller à ce que ces politiques soient effectivement menées. Les institutions intérieures indépendantes et autonomes, les associations civiles et professionnelles et les ONG peuvent toutes faire office de «garde-fous institutionnels» pour l’action des pouvoirs publics. Et l’adhésion à des organisations régionales ou internationales et à leurs objectifs communs peut jouer le même rôle.

Cependant, le principal garde-fou réside dans l’institution d’élections libres, avec leur corollaire, le transfert harmonieux et pacifique du pouvoir politique. Ce sont les signes extérieurs d’une démocratie fermement installée — qui traduisent le consensus social en choix politiques et représentent pour la population la manière la plus efficace de sanctionner l’action du gouvernement.

À terme, ces garde-fous institutionnels et autres feront partie intégrante du tissu social en Afrique, mais nous en sommes encore au stade de la construction. Nous devons donc être conscients de leur fragilité, et nous devons les protéger et les consolider. En particulier, la plupart des pays africains ne font que commencer à engager le processus ardu que constituent rétablissement d’une tradition de démocratie et la mise en place des institutions destinées à la préserver. C’est seulement lorsque ces institutions fonctionneront bien et de manière automatique que les populations africaines auront l’assurance que leurs intérêts sont pris en compte et activement défendus par leurs dirigeants. Et c’est seulement sur cette base qu’ils auront la garantie que la politique des pouvoirs publics vise effectivement à atteindre l’objectif fondamental d’un développement social équitable et durable.

IV. Le développement social — Objectif ultime de la politique des pouvoirs publics

J’ai dit que consensus et participation sont indispensables pour assurer le succès des réformes et parvenir à un large accord sur les priorités de l’action à mener. Bien entendu, celles-ci varient d’un pays à l’autre, selon la situation particulière, l’histoire, la culture et les besoins de la population. Mais on peut identifier certains principes de base du développement social valables dans tous les pays:

  • l’état de droit et la mise en place d’un système d’équilibre des pouvoirs;

  • un système de gouvernement participatif et représentatif;

  • la suppression de la répression et le droit à la libre expression des préférences pour tous les citoyens;

  • un partage des pouvoirs institutionnalisé.

Au cours des dix dernières années, la plupart des pays africains ont reconnu l’importance de ces principes et ils sont maintenant en train d’abandonner les systèmes de gouvernement autocratique, aussi éclairés soient-ils, au profit d’institutions réglementées qui garantissent la place de chaque citoyen et où la loi accorde à chacun les mêmes droits et privilèges. Mais ne sous-estimons pas la difficulté de cette tâche. Ceux qui ont intérêt à préserver le statu quo opposeront une résistance farouche. La mise en place de ces institutions nécessitera des ressources humaines et financières qui sont rares dans bon nombre de pays africains. Et pour se concentrer sur les objectifs du développement social, il faudra être prêt à rompre avec le passé et opérer de vastes réformes économiques, politiques et sociales.

V. Le nouvel environnement international

Le développement de l’Afrique s’inscrira dans un nouveau contexte international — la mondialisation et l’intégration des marchés des biens et des services. La crise financière internationale de 1997–99 a été un défi au système financier et monétaire international, et il faudra le relever si l’on veut éviter de nouvelles crises et renforcer notre capacité à absorber les chocs.

Comme vous le savez tous, le Fonds monétaire international et un cortège d’autres institutions multilatérales et de gouvernements se sont penchés sur la question de savoir comment améliorer ce que nous appelons l’architecture du système financier international. Il ne s’agit pas de réformer radicalement le système, mais bien de l’adapter aux nouvelles réalités. Et les instruments choisis à cet effet sont la transparence, des normes de surveillance et de contrôle, le partenariat des secteurs publics et privés dans la prévention et la résolution des crises, l’instauration de la confiance avec des débats publics et le libre accès à l’information, ainsi que des règles et normes universellement acceptées pour les transactions internationales.

On peut se demander en quoi l’Afrique est concernée, elle qui n’est pas intégrée aussi étroitement à l’économie mondiale et qui a donc pu échapper au pire de la crise financière internationale. Pour répondre à cette question, je citerai le Directeur général du FMI, Michel Camdessus: «[l]es normes et les principes qui sont en train d’être élaborés au niveau international doivent se traduire par des normes plus précises dans chaque pays et être systématiquement appliquées». Comme toutes les autres régions, l’Afrique devra appliquer ces normes et principes. Par ailleurs, et ce n’est pas une surprise, ces normes et ces principes sont celles et ceux que l’Afrique devrait appliquer de toute manière pour promouvoir son propre développement.

Nous pouvons donc voir que la transparence, la responsabilisation, la bonne gouvernance, le consensus et la participation ne sont pas seulement nécessaires pour le développement social de chaque pays, mais qu’ils faciliteront aussi l’intégration de nos économies africaines au marché mondial. L’Afrique a cet avantage que dans bien des cas des normes, codes et institutions sont établis pour la première fois et qu’on peut donc dès le départ les faire correspondre aux meilleures pratiques internationales, ce qui est toujours plus facile que de réformer des institutions existantes et se défaire de pratiques bien ancrées.

Comme vous le savez, le FMI a fait du renforcement de la transparence, de la responsabilisation et de la bonne gouvernance dans les affaires économiques une partie intégrante des conseils qu’il donne à ses pays membres. Ils ont donné leur aval à cette orientation en chargeant les services du FMI d’examiner les questions de gouvernance économique. Il nous est même parfois arrivé ces dernières années d’interrompre des programmes lorsque de sérieux doutes planaient sur des questions de gouvernance. La communauté internationale est elle aussi de plus en plus attentive à ces questions. Nous constaterons de plus en plus que, dans leur politique de prêt, les bailleurs de fonds établissent une distinction entre les «bons» et les «mauvais» régimes, entre les gouvernements qui favorisent la participation active des citoyens au débat sur l’action à mener et ceux qui pratiquent une politique d’exclusion. Certains y verront peut-être une conditionnalité «politique» — mais en fait il s’agit de la prise de conscience de ce que l’aide des bailleurs de fonds sera la plus efficace lorsque les trois piliers du développement sont en place.

***

J’ai relativement peu parlé aujourd’hui de politique économique pure. Comme je vous l’ai dit d’emblée, la politique économique n’est que l’un des piliers d’un développement réussi et les grandes questions sur ce qui constitue une bonne politique économique ont pour la plupart déjà été débattues. Il nous faut maintenant parler avec la même franchise de la nécessité de réformes politiques et institutionnelles d’accompagnement, d’une part, et du besoin de stabilité macroéconomique, d’autre part. Nous devons aussi être conscients qu’il sera difficile de respecter les normes nécessaires de gouvernance, de transparence et de responsabilisation; ce sera un processus ardu, semé d’embûches. L’Afrique s’est engagée résolument sur cette voie. Il faut maintenant persévérer et redoubler d’effort. Et je pense que les dirigeants africains recevront, dans celte lutte, l’appui et les encouragements non seulement de leurs partenaires extérieurs au développement, mais aussi de leurs propres citoyens. Un succès durable ne peut avoir de meilleur fondement.

Discours-programme de M. Alassane D. Ouattara à la Fondation pour le développement international. Berlin. 9 juin 1999.

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