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Afrique: un programme d’action pour le XXIe siècle*

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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Introduction

À l’aube du XXIe siècle, l’Afrique se trouve à la croisée des chemins. Elle doit choisir très vite la voie dans laquelle elle entend s’engager, Souhaite-t-elle prendre résolument en main son propre destin, ou permettra-t-elle que son avenir se décide au gré des événements ou des intérêts de quelques-uns? Car l’Afrique a le choix. Elle peut laisser les facteurs d’implosion et les conflits ethniques décider de son sort, au profit de quelques potentats aux vues étroites ou de quelques seigneurs de la guerre et de leurs alliés éphémères. Si tel est le cas, l’Histoire se répétera, avec son cortège de souffrances, et laissera ce vieux continent à la merci de toutes tes corruptions. L’Afrique sera spoliée des richesses de son sol et des promesses de sa jeunesse. Marginalisée, elle sera tout simplement laissée-pour-compte par un monde en marche.

Mais rien n’empêche l’Afrique d’opter pour une autre voie. Rien ne l’empêche de dire «non» à la marginalisation et de devenir membre à part entière de ce «village planétaire» que forment les cinq continents à l’heure de l’Internet. Elle peut décider de ne faire qu’un avec ce monde en marche pour offrir à sa jeunesse les moyens de bâtir un avenir plein d’espoir. Pour cela, elle doit faire en sorte que chaque Africain et chaque Africaine participent pleinement au développement de son pays, instaurer la transparence dans la gestion publique et donner à tous le sentiment d’une destinée commune. C’est sur ces bases qu’elle bâtira un environnement stable et prévisible. L’Afrique doit choisir entre les modèles de développement que lui propose le reste du monde, y compris l’Asie, en mesurant bien leurs avantages et leurs inconvénients.

Je rappellerai, dans un premier temps, comment les mutations spectaculaires en cours depuis plusieurs années ont profondément modifié le panorama africain et constituent, aujourd’hui, les ferments d’un avenir meilleur. Depuis le début des années 90, en effet, de nombreux pays d’Afrique subsaharienne ont engagé des politiques macroéconomiques et des réformes structurelles judicieuses pour relever leur revenu réel par habitant, ralentir l’inflation et corriger les déséquilibres financiers. Mais, en dépit des avancées qui ont été réalisées, la pauvreté reste endémique, l’investissement privé peu élevé et la plupart des pays africains fortement tributaires de l’aide extérieure. De surcroît, les déséquilibres macroéconomiques demeurent considérables et la plupart des pays africains continuent d’être à la merci des aléas de la conjoncture extérieure1.

Il existe aujourd’hui un très large consensus — en Afrique comme parmi ses partenaires internationaux — sur la nécessité d’intensifier les efforts en cours pour accélérer la croissance en encourageant l’investissement privé, ce qui passe par une plus grande ouverture des marchés et des échanges commerciaux, et en mettant en place un environnement plus sûr. C’est à la teneur de ces réformes dites «de la deuxième génération», qui débordent le cadre purement économique pour recouvrir aussi la sphère politique et judiciaire, que sera consacrée la seconde partie de cet article. Je conclurai enfin cette réflexion en présentant les principaux défis que l’Afrique doit relever dans une économie toujours plus mondialisée.

La reprise économique en Afrique

L’Afrique subsaharienne a accompli des progrès considérables dans la stabilisation macroéconomique en l’espace de dix ans. Le plus encourageant, dans ce retournement de situation, c’est qu’il est le fruit des efforts résolus déployés par un nombre croissant de pays pour conduire une politique financière saine et mener à bien les réformes structurelles qu’appelle l’économie de marché. Leurs efforts ont souvent été appuyés par le Fonds monétaire international (FMI), qui a apporté à ces pays son assistance technique, mais aussi un appui financier dans le cadre de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR). Ce mécanisme, conçu spécialement pour répondre aux besoins des pays à faible revenu, est assorti de conditions très concessionnelles puisque le taux d’intérêt des prêts consentis est de 0,5% par an et que leur remboursement se fait en 10 versements semestriels de montant équivalent, qui commencent 5½ ans après le décaissement correspondant et se terminent 10 ans après celui-ci. Quelques chiffres clés permettront d’illustrer cette «renaissance» économique de l’Afrique:

Après des années de stagnation, la croissance économique réelle de l’Afrique subsaharienne est passée, en moyenne, d’environ 1 % en 1992 aux alentours de 5 % en 1997 (voir tableau 1), et devrait rester sur ce sentier de croissance positif. L’accélération de la croissance a, de plus, gagné un nombre de plus en plus important de pays: si 18 seulement des 47 pays de la région affichaient une croissance supérieure ou égale à 3 % en 1992, ils étaient en effet 32 dans ce cas en 1997. Après s’être contracté pendant cinq ans d’affilée, le PIB réel par habitant a commencé à se redresser et, désormais, 40 des 47 pays de la région voient leur revenu par habitant progresser. Et cette embellie s’est accompagnée d’un renversement de tendance opportun de la formation brute de capital, qui est passée de plus 16 % du PIB en moyenne en 1992 aux alentours de 19 % en 1997, tandis que l’épargne intérieure passait dans le même temps de moins de 8 % à environ 13 % du PIB.

Tableau 1.Afrique subsaharienne: principaux indicateurs économiques et financiers, 1992–97
199219931994199519961997

Est.
(Taux de croissance, en pourcentage)
PIB réel11,834,55,74,9
PIB réel par habitant−3−3,7−0,71,72,31,8
Indice des prix à la consommation45,543,560,346,743,022,3
(En pourcentage du PIB)
Formation brute de capital16,617,618,118,319,119,4
Épargne intérieure7,78,29,710,311,612,7
Solde budgétaire−9,2−8,4−7,2−5,4−5,2−3,8
Solde extérieur courant, transferts officiels inclus−8,4−8,9−8,2−7,5−7,5−6,4
Encours de la dette extérieure98,1108,7135,3123,7117,4106,1
Source: FMI, Perspectives de l’économie mondiale, octobre 1997 (Washington)Note: Compte tenu de leur poids économique, l’Afrique du Sud et le Nigeria ne sont pas pris en compte.

Des succès ont aussi été enregistrés dans la lutte contre l’inflation. Bon nombre de pays africains ont d’ores et déjà ramené celle-ci en deçà de 10 %, et l’inflation moyenne pour l’ensemble de la région — mesurée par l’indice des prix à la consommation — est passée, selon les estimations, du sommet de 60 % atteint en 1994 à 22% en 1997.

Les pays africains ont également réduit, au total, leurs déséquilibres intérieurs et extérieurs. Selon les estimations, le déficit extérieur courant de la région (dons inclus) est tombé d’une moyenne proche de 8 % du PIB en 1992 à 6 % en 1997, tandis que le déficit budgétaire global de la région était ramené d’environ 9 % du PIB aux alentours de 4 % sur la même période. D’autre part, le FMI et la Banque mondiale ont commencé récemment à mettre en oeuvre une initiative conçue pour venir en aide aux pays pauvres très endettés (PPTE) en s’efforçant, notamment, d’alléger le lourd fardeau de leur dette multilatérale. Jusqu’à présent, six pays, dont quatre africains — le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Mozambique et l’Ouganda —, ont été admis à bénéficier de cette Initiative en faveur des PPTE.

Les gouvernements africains ont aussi progressé très sensiblement dans l’ouverture de leurs économies au commerce mondial. On notera, à cet égard, que 31 pays d’Afrique subsaharienne ont accepté — pour la plupart depuis 1992 — les obligations qui découlent de l’article VIII des Statuts du FMI, et qui consistent à renoncer à l’imposition de restrictions aux paiements et transferts afférents aux transactions courantes. La plupart d’entre eux ont progressé dans la déréglementation du commerce et des changes en supprimant les pratiques de taux de change multiples et les obstacles non tarifaires aux commerce international et en abaissant leur protection tarifaire. Conséquence, le nombre de pays d’Afrique subsaharienne qui imposent encore des régimes «restrictifs» aux transactions extérieures courantes, c’est-à-dire aux échanges de biens et services, a nettement diminué et la grande majorité d’entre eux (une quarantaine environ) appliquent aujourd’hui des régimes commerciaux considérés comme «substantiellement libéraux».

Enfin, la restructuration de bon nombre d’économies africaines s’accélère. À travers le continent, l’interventionnisme économique de l’État recule: les contrôles des prix sont levés et la commercialisation des produits agricoles est de plus en plus libéralisée. La restructuration et la privatisation des entreprises d’État sont engagées depuis quelque temps maintenant dans la plupart des pays africains, quoiqu’à un rythme inégal et avec des fortunes diverses. De même, les marchés du travail sont peu à peu déréglementés. La réforme budgétaire gagne du terrain: les pays africains ont entrepris de rationaliser leur fiscalité, de réduire les exonérations auxquelles elle donnait lieu et d’assurer une administration plus efficace de l’impôt. Parallèlement, ils ont réorienté les dépenses pour mettre fin aux gaspillages et privilégier les investissements publics efficients et les dépenses consacrées aux services sociaux essentiels, c’est-à-dire d’abord à la santé et à l’éducation primaire. Dans le domaine monétaire, la plupart des pays africains ont beaucoup progressé dans la mise en place de taux d’intérêt déterminés par le marché, l’abolition du contrôle sélectif du crédit et l’adoption progressive d’instruments indirects de politique monétaire. Une attention accrue est apportée, par ailleurs, à la réorganisation des établissements de crédit en difficulté et à la création de secteurs bancaires solides et concurrentiels. Dans la plupart des pays africains, enfin, ces mesures — conjuguées à une baisse de l’inflation — ont entraîné une augmentation de la demande de monnaie et accru l’épargne financière. Il n’en reste pas moins beaucoup à faire pour améliorer l’intermédiation financière et accroître le champ de l’économie monétisée.

Nécessité de renforcer la croissance

Les récents progrès de l’Afrique sont sans nul doute encourageants, mais sont-ils suffisants pour faire reculer sensiblement la pauvreté?

La Banque mondiale a établi des estimations de l’élasticité de la pauvreté2; celle-ci varie en fonction du degré d’inégalité, qui est mesuré par le coefficient de Gini3. D’après une étude de la Banque mondiale, les pays pour lesquels le coefficient de Gini est supérieur à 0,5 (comme le Kenya, le Sénégal et la Tanzanie) font apparaître une élasticité égale à -0.5 seulement, ce qui signifie que la croissance devra dépasser 8 % pour que le nombre des pauvres soit réduit. Même avec un coefficient de Gini inférieur à 0,4 (comme en Ouganda), l’élasticité de la pauvreté n’est que de −1,5. Par conséquent, avec une croissance démographique de 3 %, la croissance économique devra atteindre 5% pour faire reculer la pauvreté. (Voir le tableau 2.)

Tableau 2.Taux de croissance économique requis pour que le nombre des pauvres diminue
Croissance démographique (pourcentage)
2,02,53,03,5
Élasticité de la pauvreté
−0,64,06,78,09,3
−0,83,45,66,87,9
−1,03,05.06,07,0
−1,22,84,65,56,4
−1,42,64,35,16,0
Source: Banque mondiale

Fait intéressant, une étude du FMI tend à démontrer la nécessité d’une augmentation du niveau de l’épargne et de l’investissement qui soit en rapport avec les tendances d’évolution de la population active4. Elle conclut que le ratio moyen investissement/PIB — qui a été d’environ 18 % en moyenne pendant la période 1986–93 — devra atteindre 25—30 % pour assurer le maintien de la croissance de l’emploi à 3,3 % par an, conformément à l’évolution de la population active. Cette augmentation de l’investissement correspond implicitement à un taux de croissance économique de l’ordre de 6—7 %. Il est intéressant de savoir ce qu’il faudrait pour que le revenu réel par habitant des pays africains atteigne en l’espace d’une génération la moitié du niveau observé aujourd’hui dans les pays industrialisés. La réponse: une croissance soutenue du PIB réel par habitant de 8 à 9 % par an en moyenne.

Ce que ces chiffres ont de remarquable, ce n’est pas tant leur niveau élevé que le fait qu’ils se situent à l’intérieur d’une fourchette qu’un nombre de plus en plus élevé de décideurs jugeraient accessible. Cela en soi montre l’ampleur des accomplissements de la décennie écoulée. Cependant, pour parvenir à des taux de cet ordre, l’Afrique doit offrir d’urgence un environnement plus propice à l’épargne et à l’investissement, pour les Africains d’abord et avant tout, mais aussi pour les étrangers.

Vers la sécurité économique

Lorsque j’ai pris mes fonctions de Premier Ministre de la Côte d’Ivoire, l’un de mes premiers soucis a été de faire remettre à neuf et rééquiper les locaux de la Cour suprême. Mon intention était par là de souligner mon attachement au maintien de l’état de droit. Si je vous en parle aujourd’hui, c’est parce que j’ai l’intime conviction qu’au stade actuel de l’histoire économique de l’Afrique, il est indispensable que cet attachement soit largement partagé. En effet, l’objectif fondamental des réformes à venir de la «deuxième génération», pour reprendre les mots du Directeur général du FMI, Michel Camdessus, est de ménager des conditions plus propices à l’investissement privé en favorisant une plus grande ouverture des échanges intérieurs et extérieurs et de créer un environnement plus sûr. En attendant, il est essentiel que l’attention demeure centrée sur la consolidation des acquis et la poursuite des progrès dans le maintien de la stabilité macroéconomique. Permettez-moi de développer ce point avant de passer aux instruments qui peuvent être utilisés à cet effet.

1. Une réglementation appropriée, appliquée de façon impartiale, est nécessaire pour favoriser le libre-échange, pierre angulaire d’une meilleure allocation des ressources et de la diffusion du savoir-faire et des innovations. Pour cela, il faut:

Redéfinir le rôle de l’État

Il est indispensable de redéfinir le rôle confié à l’État qui doit être non plus d’intervenir directement dans la production, mais de fournir les services publics essentiels. Tout en maintenant les dépenses publiques totales dans les limites des ressources disponibles, les pays doivent attacher une plus grande importance à la composition des dépenses en vue d’accroître la part des crédits affectés aux secteurs qui favorisent la croissance — comme l’éducation, notamment celle des femmes, les soins de santé et l’infrastructure de base. En outre, il leur faut de plus en plus centrer leur attention sur la qualité du régime fiscal et veiller en particulier à ce qu’il ne crée pas de distorsions, fournisse les incitations adéquates à l’épargne et à l’investissement et contribue à un cadre de finances publiques prévisible et crédible. Par ailleurs, une libéralisation substantielle du cadre réglementaire s’impose.

Accélérer la privatisation et en accroître la transparence

Un processus de privatisation plus rapide et plus transparent est nécessaire pour créer les conditions propices à l’activité du secteur privé. Dans un nombre de plus en plus grand de pays subsahariens, la privatisation des entreprises publiques est devenue le principal moyen de promouvoir le développement du secteur privé. L’expérience montre que des programmes de privatisation bien définis aident les gouvernements à alléger la charge que font peser sur le budget les subventions et les transferts au secteur parapublic, et atténuent les pressions exercées sur les banques intérieures par tes prêts non productifs aux entreprises publiques. Avec l’application des principes de marché aux opérations des entreprises publiques et la privatisation de leur gestion et de leur actionnariat, les conditions sont plus favorables à la production privée, la concurrence s’intensifie sur les marchés intérieurs et la productivité augmente.

À l’appui de ces efforts, il importe d’appliquer une vaste stratégie de privatisation comportant les éléments suivants:

  • Pour se préparer à la privatisation, les entreprises publiques doivent être gérées selon des principes de marché qui assurent la couverture des coûts par les prix et garantissent aux dirigeants un degré d’autonomie adéquat. En outre, elles doivent se soumettre à la discipline du marché sous forme de contraintes budgétaires rigoureuses et de contrats-plans bien définis.

  • La privatisation doit favoriser la concurrence en démantelant les vastes monopoles publics et en accroissant le nombre des entreprises viables sur le marché.

  • La privatisation doit porter non seulement sur la gestion, mais aussi sur l’actionnariat, et elle doit amener la participation d’investisseurs aussi bien nationaux qu’étrangers. Cela est important pour que les entreprises réalisent des gains d’efficacité et puissent avoir accès aux compétences de gestion et au savoir-faire technique nécessaires ainsi qu’aux financements dont elles ont besoin.

  • L’établissement d’un cadre juridique approprié, ainsi que d’institutions et de politiques de réglementation efficaces, est essentiel pour créer un environnement transparent et prévisible en faveur des investisseurs, réduire les craintes d’expropriation et promouvoir une saine concurrence.

Réformer le secteur financier

Il est essentiel, comme la crise asiatique l’a amplement démontré, de réformer le secteur financier de manière à renforcer la mobilisation et [’intermediation de l’épargne et à assurer la solidité du système bancaire. Dans nombre de pays d’Afrique subsaharienne, le secteur financier demeure fragile: c’est pourquoi il leur est difficile de mobiliser l’épargne, d’assurer le financement d’activités productives et d’attirer et de retenir les flux de capitaux privés étrangers. En particulier, ils ont fait peu de progrès dans la restructuration des banques publiques et le renforcement du cadre institutionnel, souvent parce qu’ils n’ont pu assurer l’application des réglementations prudentielles en vigueur. Le manque de volonté politique de la part du gouvernement n’y est pas étranger.

En conséquence, ces pays devront opérer résolument des réformes structurelles pour approfondir et élargir leurs marchés financiers, créer des organismes de contrôle bancaire indépendants et efficaces, se prévaloir, le cas échéant, de l’assistance technique disponible, ouvrir leur secteur bancaire à une saine concurrence internationale, appliquer des pratiques optimales de gestion bancaire, en particulier par la voie de la privatisation, résoudre les problèmes des banques en difficulté, intensifier le recouvrement des créances, et améliorer le cadre juridique des activités bancaires et de l’exécution des contrats. Par ailleurs, il est nécessaire de développer les institutions et instruments de mobilisation de l’épargne à long terme — marchés boursiers, fonds de pension, assurances et autres systèmes d’épargne contractuelle. Il faut en outre chercher comment permettre aux petits investisseurs, notamment aux agriculteurs, d’avoir accès aux facilités de financement intérieur. Un autre élément important est l’enchaînement des réformes — parmi lesquelles on ne saurait oublier l’institution d’un système judiciaire solide et de normes comptables appropriées. Le FMI, en étroite collaboration avec la Banque mondiale et d’autres parties intéressées, continuera d’apporter une aide dans ces domaines sous forme de conseils et d’assistance technique.

Accélérer la libéralisation des échanges

L’Afrique doit accélérer la libéralisation des échanges, car celle-ci aurait pour effet d’accroître l’efficacité et la compétitivité des producteurs intérieurs et l’aiderait à s’intégrer davantage dans l’économie mondiale de manière à mieux exploiter les chances offertes par la mondialisation. La promotion du libre-échange est un aspect important des travaux du FMI, qui complètent à cet égard ceux de la Banque mondiale et de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les pays industrialisés pourraient en outre grandement contribuer à l’intégration des pays africains dans l’économie mondiale en réduisant ou en éliminant les obstacles à l’accès des producteurs africains à leurs marchés.

En dépit des progrès réalisés depuis le milieu des années 80, le régime du commerce des pays africains subsahariens demeure complexe et restrictif par rapport à celui de la plupart des autres pays du monde, en partie parce que les taxes sur le commerce procurent à l’État une grande partie de ses ressources. En outre, la réaction de l’offre globale ne s’est pas toujours concrétisée, par suite des effets négatifs de la réduction des droits de douane sur les entreprises précédemment protégées. Les nombreuses exonérations ont compromis la neutralité attendue des effets de l’abaissement des droits sur les recettes et ont peut-être aussi créé des distorsions dans la structure des échanges.

La réforme du commerce extérieur devrait être conçue de manière à éliminer tous les gros obstacles non tarifaires puisqu’ils sont moins transparents et donnent lieu à des distorsions plus graves que les droits de douane. En ce qui concerne les obstacles tarifaires, les réformes doivent consister, en un premier temps, à éliminer les exonérations statutaires et discrétionnaires, à regrouper divers droits et taxes à l’importation en un tarif de base, et à abaisser les taux à un niveau compris entre 0 et 30 %, avec une moyenne ne dépassant pas 15%. Certains pays d’Afrique subsaharienne ont déjà atteint ce stade et d’autres sont près d’y parvenir5. Ces pays peuvent être encouragés à passer à la deuxième étape, qui devrait consister à ramener les droits à un niveau compris entre 0 et 20 %, avec une moyenne égale à environ 10 %, de préférence dans un espace de temps ne dépassant pas trois ans. Les taxes à l’exportation devraient être sensiblement réduites, voire éliminées, et remplacées par des taxes intérieures non préjudiciables aux échanges.

Les avantages de la libéralisation des échanges seraient renforcés si ce processus était étayé par une libéralisation bien orchestrée et correctement échelonnée des flux de capitaux en vue de créer les conditions propices à une augmentation des investissements directs et des investissements de portefeuille. Par ailleurs, la libéralisation des échanges et la réforme tarifaire devraient faire l’objet d’une large publicité et s’inscrire dans le cadre d’un vaste programme de réforme fiscale à moyen terme. En outre, il convient de peser soigneusement, dans le contexte africain, les avantages d’une structure tarifaire uniforme par rapport à ceux d’une dispersion modérée des taux. Sur le plan conceptuel, la structure uniforme est claire, simple et efficace, mais, si son application n’est pas bien échelonnée, il pourrait en résulter une baisse importante et soudaine de la protection effective, ainsi qu’une augmentation du chômage.

2. Il est essentiel d’assurer la sécurité économique pour obtenir la participation de tous au développement de la nation. Les mesures à prendre pour établir un environnement économique sûr sont nombreuses et visent notamment à:

Renforcer l’appareil des règlements et des lois

La transparence, la prévisibilité et l’impartialité de l’appareil des règlements et des lois doivent être garanties. A cet effet, il convient non seulement d’assurer le respect des droits de propriété privée et l’exécution des contrats commerciaux, mais aussi d’éliminer l’arbitraire, les privilèges spéciaux et les exemptions ponctuelles, même lorsque leur objectif est d’encourager l’investissement.

Bien gérer les affaires publiques

La bonne gestion des affaires publiques est très importante. On entend par là que les autorités nationales ne ménagent aucun effort pour lutter contre la corruption et l’inefficience, et pour accroître la responsabilisation. 11 s’agit aussi de réduire le champ des activités fondées sur la recherche de rente, qui introduisent des distorsions, d’éliminer les gaspillages ou les utilisations improductives de fonds publics, et d’assurer la sécurité intérieure nécessaire.

En juillet 1997, le Conseil d’administration du FMI a reconnu l’importance de la bonne gestion des affaires publiques pour la stabilité macroéconomique et la pérennité de la croissance, en adoptant des directives visant à accorder davantage d’attention à ces questions tout en limitant l’intervention du FMI aux aspects économiques. Le FMI s’attache essentiellement à améliorer la gestion des ressources publiques, en particulier grâce à une transparence et à une responsabilisation accrues, et à appuyer un cadre économique et réglementaire libéral et stable.

Dans son dialogue avec les pays africains, le FMI donne donc la haute priorité aux aspects économiques de la gestion des affaires publiques. À cet effet, il fournit une assistance technique, surtout dans les domaines de la réforme et de l’administration fiscales, des procédures budgétaires et de la gestion des finances publiques; une amélioration dans ces domaines permettra de réduire les possibilités de corruption et de fraude. Le FMI met aussi fortement l’accent sur l’amélioration de l’appareil juridique et judiciaire afin d’assurer le respect d’un système équitable et transparent des droits de propriété. Dans ce domaine, le FMI fait appel principalement aux compétences d’autres institutions, en particulier de !a Banque mondiale.

Définir les droits de propriété

Une bonne définition des droits de propriété constitue un élément fondamental de la sécurité économique pour les petits propriétaires fonciers et entrepreneurs; c’est aussi une condition indispensable au développement de l’intermediation financière. Cela suppose de faire preuve d’imagination et d’oeuvrer en étroite coordination avec les parties intéressées. Il ne s’agit pas simplement d’appliquer sans adaptation les instruments juridiques des économies avancées dans des pays où le contexte culturel et administratif est différent.

3. Divers instruments permettent d’appuyer le libre-échange et de renforcer la sécurité économique. J’en mentionnerai trois:

Réforme de la politique budgétaire et de la fonction publique

Une fonction publique compétente et efficiente constitue un élément fondamental d’une bonne administration publique. Cependant, dans nombre de pays, l’insuffisance des compétences, les sureffectifs et l’érosion des traitements en termes réels ont contribué à la démoralisation du personnel, au manque d’incitations à améliorer les résultats et à des activités illicites dans la fonction publique. Pour de nombreux pays africains, une réforme en profondeur de la fonction publique est cruciale. Après tout, une fonction publique rationnelle, économe, efficiente, hautement qualifiée et bien rémunérée constitue l’élément central d’une bonne gestion des affaires publiques. Le programme de réforme de la fonction publique est lui-même complexe: il est important de renforcer dans les meilleurs délais l’administration fiscale et les services comptables, pour des raisons tant d’équité que d’efficience.

Les progrès considérables de la réduction des déséquilibres intérieurs et extérieurs sont en partie le résultat de l’assainissement des finances publiques. Cependant, celui-ci tient essentiellement à la compression des dépenses publiques. Dans bon nombre de pays, l’assiette des recettes demeure insuffisante. A cet égard, les autorités devraient s’attacher surtout à élargir l’assiette de l’impôt et à renforcer l’administration fiscale — il n’est guère possible de relever les taux d’imposition. Il est important d’élaborer une vaste stratégie de réforme de la fiscalité à moyen terme qui optimiserait la composition des recettes et prendrait en compte l’effet de la structure des impôts sur les incitations à l’investissement et la redistribution des revenus. Les recettes étant tributaires des taxes sur le commerce extérieur, les réductions des droits de douane doivent s’accompagner de mesures destinées à réduire au minimum le risque de gonflement du déficit budgétaire. Les dépenses continueront d’être limitées par les ressources disponibles, et leur efficience demeurera donc l’élément essentiel de l’ajustement budgétaire à court terme. Comme on l’a vu plus haut, il faudra continuer d’améliorer la composition des dépenses en réduisant les dépenses improductives — notamment les dépenses militaires — et en augmentant la part des dépenses d’éducation et de santé, ainsi que celle consacrée aux infrastructures.

Partenariat avec la société civile

Il est essentiel de mettre en place un partenariat avec la société civile afin de dégager un consensus en faveur des réformes et d’installer un mécanisme de contrepoids. À cet effet, les gouvernements africains doivent encourager vivement la participation de tous les groupes de la société civile aux débats sur la politique économique. De plus en plus, on peut voir que les efforts d’ajustement donnent les meilleurs résultats lorsque les réformes recueillent un large soutien de la population, en particulier des bénéficiaires visés. Les autorités doivent donc faire un gros effort pour mieux expliquer les coûts à court terme, ainsi que les avantages à moyen et à long terme, des orientations possibles de la politique économique.

Intégration régionale

Dans le cadre d’une intégration économique plus étroite, il est dans l’intérêt de chaque pays africain de veiller à ce que ses partenaires appliquent une politique économique appropriée. La coordination régionale des politiques nationales pourrait être renforcée à cet effet. Dans tout le continent africain, les gouvernements se regroupent pour coordonner leur action, et presque tous les pays font maintenant partie d’organisations régionales. Grâce à une coopération régionale efficace, les économies africaines peuvent surmonter le handicap de leur taille relativement petite et réaliser des économies d’échelle puisqu’elles ont accès à de plus grands marchés6. Les obligations résultant de l’appartenance à certaines de ces organisations permettent aussi plus facilement à chaque pays de continuer à avancer dans la réforme de l’appareil des règlements et des lois (comme c’est le cas dans la zone du franc CFA7), de rationaliser les systèmes de paiements et d’assouplir les restrictions aux transactions en capital et aux flux d’investissement (comme dans l’Initiative d’intégration régionale), ainsi que de développer une infrastructure économique commune (comme dans la Communauté du développement de l’Afrique australe). L’intensification des relations commerciales entre les pays africains renforce naturellement aussi leur capacité à participer au commerce mondial et pourrait aboutir à de nouveaux progrès vers une libéralisation non discriminatoire du commerce multilatéral.

À l’avenir, il s’agira de veiller à ce que ces organisations régionales soient perçues comme des instruments efficaces d’intégration des pays africains dans l’économie mondiale, qui appuient mutuellement leurs pays membres dans leurs efforts de réforme. Ces organisations ne doivent pas être considérées comme des mécanismes de défense visant à protéger leurs pays membres contre les aspects «négatifs» de la mondialisation. Leurs objectifs doivent être de faire avancer les réformes de l’appareil des lois et des règlements, la restructuration du secteur financier, la réforme des codes du travail et de l’investissement, ainsi que la libéralisation des régimes de change et du commerce, afin de respecter les normes internationales au plus tôt. Les progrès doivent être accomplis à un rythme acceptable dans les conditions données, et non pas à un rythme facile à suivre par le pays le plus lent.

Conclusion

La sécurité économique, la bonne gestion des affaires publiques et l’amélioration du dialogue avec la société civile afin de recueillir un consensus social en faveur des réformes devraient être les préoccupations principales des autorités africaines à l’avenir, en dehors de politiques macroéconomiques saines et de réformes structurelles énergiques.

En analysant le programme de l’Afrique pour le XXIe, je suis frappé avant tout par son caractère encourageant. Tous les points de ce programme convergent vers le même objectif: renforcer les institutions afin de donner libre cours et de donner un appui à l’initiative de tous les Africains. Mais je sais aussi trop bien que les grands titres de l’actualité présentent souvent une image différente de l’Afrique, faite de terribles conflits ethniques, de corruption cynique, de misère et de maladies. Comment rapprocher ce programme encourageant de ces dures réalités? La réponse réside dans la créativité humaine, lorsqu’elle peut s’exprimer dans un environnement sûr.

L’Afrique renaît sous nos yeux. Depuis qu’ils ont accédé à l’indépendance, la majorité des pays africains ont été dirigés le plus souvent par des despotes; des despotes, oui, car éclairés ou non, ils se plaçaient au-dessus de la loi. Aujourd’hui, l’état de droit s’affirme, grâce aux efforts tenaces d’une multitude de fonctionnaires, journalistes et citoyens ordinaires, avec l’appui de nombreuses communautés locales, ainsi que d’organisations non gouvernementales locales et étrangères. C’est ainsi que nous assistons à une lutte ardente sur de multiples fronts entre le pouvoir despotique établi et les institutions nouvelles nées de l’état de droit.

Plus que jamais, les Africains demandent que leurs dirigeants soient responsables et honnêtes, s’abstiennent de pratiquer une gestion publique répressive et leur donnent le droit d’influencer la politique des pouvoirs publics et de participer à son élaboration. Les appels de plus en plus pressants à un système plus participatif de représentation politique sont restés trop longtemps sans réponse, et la mise en place d’un tel système permettra aux gouvernements africains de recueillir un consensus populaire à l’appui de leur politique économique et sociale. Les gouvernements peuvent tirer profit de la participation de la population à l’évaluation des causes des problèmes existants, à l’identification et à l’examen des solutions possibles, ainsi qu’à la mise en oeuvre des stratégies appropriées. Les pouvoirs publics ont plus de chances de trouver un appui vigoureux auprès de la population si celle-ci est pleinement convaincue qu’ils appliquent les mesures en vigueur de manière uniforme et équitable et s’abstiennent d’accorder des subventions déguisées, par exemple, ou un traitement préférentiel à certains groupes d’intérêts acquis.

Les conflits ethniques et la misère générale ne peuvent trouver une solution que dans un état de droit. Les régimes despotiques alimentent les conflits ethniques. Il faut un système fondé sur la primauté du droit pour que tous les citoyens soient égaux devant la loi: c’est là le fondement de la paix. C’est vrai aussi en économie: un régime despotique expose la population en permanence à une fiscalité fantasque et vorace. L’initiative, l’investissement et l’épargne ne peuvent s’épanouir que dans le cadre sécurisant d’un état de droit.

Il est nécessaire d’établir un nouveau partenariat pour appuyer une croissance et un développement durables en Afrique. Le soutien de la communauté internationale doit être ciblé — comme c’est le cas aujourd’hui — sur les pays africains qui démontrent leur volonté de faire table rase du passé et qui sont prêts à mettre en oeuvre de vastes réformes économiques et politiques. II est à la fois contre-productif et moralement intolérable de prêter son appui à des gouvernements corrompus, à des dictateurs ou à des seigneurs de la guerre. Il est dans l’intérêt de la communauté internationale de voir les démocraties et les économies de marché se propager en Afrique.

Il ne fait aucun doute que la lutte pour la sécurité économique est de nature politique. C’est une lutte pour l’essence du pouvoir. Tous les hommes et toutes les femmes qui se battent aujourd’hui en Afrique pour établir un nouvel ordre constituent les nouveaux fondements du pouvoir. C’est dans leurs espoirs que réside mon propre espoir d’une Afrique plus humaine.

Article de M. Alassane D. Ouattara paru dans le Brown Journal of World Affairs, volume V, n° 1 (1998). Reproduit avec l’autorisation du Brown Journal of World Affairs. Cet article s’inspirait en partie d’interventions récentes de M. Ouattara sur les problèmes spécifiques de l’Afrique.

Il est important de noter que ces moyennes masquent en fait de profondes disparités entre les résultats des différents pays.

L’élasticité de la pauvreté, qui sert à calculer le niveau de croissance requis, exprime le pourcentage de variation de la pauvreté pour une augmentation de 1 point de la croissance. Plus l’élasticité de la pauvreté est élevée, plus le taux de croissance effectif nécessaire pour réduire le nombre des pauvres est faible.

Voir Banque mondiale, World Development Indicators 1997 (Washington).

Pierre Dhonte, «Three Propositions on African Economie Growths», document d’analyse et d’évaluation des politiques économiques nº 95/9 (Washington, FMI, 1995).

Le premier groupe comprend le Kenya. l’Ouganda et la Zambie; le second, les Comores, Madagascar, le Malawi et la Tanzanie.

Environ vingt pays africains comptent moins de dix millions d’habitants et quatorze d’entre eux n’ont pas de littoral.

Les 14 pays africains de la zone du franc CFA se répartissent actuellement en deux groupes de pays subsahariens. Le premier comprend les huit membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) — Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger. Sénégal et Togo. L’UEMOA a été créée le 10 janvier 1994 pour remplacer l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA), qui existait depuis le 14 novembre 1973. Le traité portant création de l’UEMOA a été ratifié le 1er août 1994 et est entré en vigueur à la même date. Le second groupe comprend les six membres de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) — Cameroun. Congo, Gabon, Guinée équatoriale, République Centrafricaine et Tchad. La CEMAC a été mise sur pied le 16 mars 1994, avec deux conventions (ponant sur l’Union monétaire de l’Afrique centrale — UMAC — et l’Union économique de l’Afrique centrale — UEAC — et sur l’Union économique et douanière de l’Afrique centrale — UEDAC). La CEMAC n’a pas encore été ratifiée.

Les deux groupes utilisent la même monnaie: le franc CFA. CFA signifiant Communauté financière africaine dans l’UEMOA et Coopération financière en Afrique centrale dans la CEMAC.

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