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Mieux s’intégrer dans une économie toujours plus globalisée*

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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C’est un honneur pour moi de présenter devant un si eminent public les réflexions du FMI sur les bouleversements de ces deux dernières années et sur les défis qui nous attendent. Maintenant que, d’après de multiples indices, le pire de la crise financière est passé, il est temps de réfléchir aux faiblesses qu’elle a révélées et aux remèdes à adopter. Mais nous ne pouvons nous permettre aucune complaisance. L’occasion nous est donnée de corriger ces insuffisances; ne pas la saisir, c’est semer le germe de la prochaine crise.

Notre monde globalisé offre de nombreux avantages, notamment la possibilité d’accélérer le rythme de l’investissement, de la création d’emplois et de la croissance, avantages que de nombreux pays en développement, en particulier en Asie orientale, connaissent bien. Ils ont en effet grandement bénéficié de leur ouverture au cours des dernières décennies, et affiché une croissance économique impressionnante ainsi que des progrès enviables dans la lutte contre la pauvreté. Les derniers événements, bien qu’ils représentent un revers — au coût social très élevé — ne diminuent en rien cette réussite.

Mais d’autres pays, en particulier les plus pauvres, n’ont pas encore pu tirer profit de la mondialisation, et ceci est inacceptable! La communauté internationale et les pays concernés doivent redoubler d’efforts, de toute urgence, pour assurer une participation plus universelle à l’économie mondialisée. Cela implique de créer un environnement économique propice, tant au niveau mondial que national, et de mettre en place les garde-fous voulus pour réduire les risques d’instabilité des flux de capitaux et de contagion financière. Mais, avant d’entrer dans les détails, laissez-moi dire quelques mots au sujet de l’environnement économique dans lequel nous allons agir.

Un tour d’horizon de l’environnement économique mondial

Dans quel état est l’économie mondiale, à l’aube du nouveau millénaire? La coupe est-elle à moitié pleine ou à moitié vide? Au FMI nous pensons qu’elle est à moitié pleine, mais que ce n’est guère le moment de ranger la soucoupe. Après le ralentissement de l’année dernière, la croissance mondiale devrait toucher le point bas cette année, autour de 2¼%, puis connaître une reprise partielle et atteindre environ 3½% I’an prochain, selon nos prévisions. Cela représenterait un ralentissement plus modéré et de plus courte durée que lors des trois précédents épisodes de faiblesse économique mondiale survenus depuis 1970. C’est aussi un accomplissement significatif, compte tenu des craintes d’une récession mondiale qui régnaient il y a seulement quelques mois. Nous le devons en grande partie aux mesures prises promptement dans les pays en crise et ceux menacés par la contagion, ainsi que dans les principaux pays industrialisés, qui ont opportunément détendu leur politique monétaire. Les conseils de politique économique et l’appui financier ciblés et diligents apportés par le FMI et d’autres institutions internationales ont en outre joué un rôle important.

Qu’en est-il des pays en développement? Ils ont quelque raison d’espérer renouer bientôt avec des taux de croissance économique relativement élevés. De nombreuses économies d’Asie présentent des signes clairs d’une reprise naissante. Les répercussions de la crise financière brésilienne sur les autres marchés d’Amérique latine ont été dans l’ensemble modérées, et le Brésil lui-même semble se rétablir plus vite qu’on ne s’y était généralement attendu. L’opinion des investisseurs sur les marchés émergents s’améliore. L’Afrique est prête à bâtir sur les nets progrès qu’elle enregistre depuis quelques années. Et l’inflation mondiale demeure atone.

De plus, en dépit d’un ralentissement marqué de la croissance du commerce mondial en 1998 et de la chute des cours des produits de base, on ne perçoit quasiment aucun signe d’un recours généralisé au protectionnisme. Il est également frappant de constater qu’à de rares exceptions près, les pays ont réagi à la crise en poursuivant plus résolument des politiques d’ouverture et de réformes favorables au marché.

Mais cette perspective comporte plusieurs risques. Pour ce qui est des moteurs de l’économie mondiale, les États-Unis parviendront-ils, après presque une décennie de croissance rapide, à réaliser un «atterrissage en douceur»? L’Europe parviendra-t-elle à redonner du souffle à son expansion économique chancelante? Le Japon verra-t-il enfin la reprise si longtemps attendue? Autant d’incertitudes. En outre, la croissance inégale des grandes zones monétaires depuis le début des années 90 a creusé les déséquilibres extérieurs courants, ce qui accroît le risque d’une intensification des pressions protectionnistes ou de fluctuations déstabilisantes des taux de change.

Par ailleurs, les économies de marché émergentes ne sont pas encore complètement sorties d’affaire. Le Brésil doit poursuivre ses réformes économiques. La Russie doit dissiper les nuages d’incertitudes qui pèsent de nouveau sur elle. Et des difficultés considérables subsistent en Asie, où les réformes structurelles devront progresser davantage pour assurer une reprise durable. On ne peut exclure l’éventualité que des revers sur un ou deux marchés émergents déterminants déclenchent une nouvelle vague d’instabilité sur les marchés financiers.

Si cela devait se produire, cependant, les pays sont-ils sans défense? Peuvent-ils prendre des mesures pour se protéger de la contagion? Je le crois. Une étude récente du FMI (Perspectives de l’économie mondiale, avril 1999) montre que la situation des pays qui ont subi la pression des marchés des changes au cours des grandes crises des années 90 était différente de celle des pays qui ont été épargnés. Les pays touchés avaient en général des fondamentaux économiques médiocres — en particulier la position extérieure — et un système bancaire vulnérable. Des effets de contagion transmis par le canal des relations commerciales ont également joué dans certains cas.

En d’autres termes, les politiques économiques intérieures sont d’une importance cruciale, non seulement pour prévenir les crises, mais aussi pour réduire la vulnérabilité à la contagion. Ceci souligne la valeur des vieux principes: maintenir la discipline monétaire et budgétaire, éviter les déséquilibres extérieurs majeurs et la surévaluation de la monnaie, corriger les faiblesses du secteur financier et stopper les emprunts extérieurs à court terme excessifs. Il s’agit donc de faire de la stabilité macroéconomique la priorité suprême; sans cela, le reste n’importe guère.

Soit dit en passant, nous mesurons de mieux en mieux à quel point il importe que des politiques macroéconomiques bien conçues puissent s’appuyer sur la transparence et la responsabilité financières. Les pays en développement doivent persévérer dans leurs efforts pour promouvoir une bonne gestion publique et assurer le respect des droits de l’homme. Je constate avec plaisir que, dans toute l’Afrique, les systèmes politiques se libéralisent peu à peu, et qu’un consensus populaire grandit en faveur de l’établissement de systèmes plus démocratiques. Cela signifie que l’équilibre et le contrôle des pouvoirs se renforcent, créant un environnement plus sûr pour l’épanouissement des activités du secteur privé.

Synergie des politiques

Un autre enseignement des dernières crises est qu’il importe de poursuivre des politiques se renforçant mutuellement au niveau national et mondial. Si la main droite ignore ce que fait la main gauche, il y a peu de chances après tout d’atteindre le résultat voulu. Malheureusement, c’est beaucoup trop souvent le cas — en matière de politique commerciale, de politique d’aide et de politique envers les pays sortant d’un conflit — et cela doit cesser si nous voulons intégrer tous les pays en développement, en particulier les pays les moins avancés (PMA), dans le système économique mondial.

Au stade actuel, tes perspectives de croissance d’un nombre grandissant de PMA s’améliorent, grâce aux progrès réalisés dans l’application des politiques. Mais nombre d’entre eux courent encore le risque d’une marginalisation accrue, ce qui est préoccupant étant donné le lien, dont l’existence est bien établie, entre un régime de commerce ouvert, l’efficience économique et la croissance. Nous devons donc nous garder d’un retour aux politiques autarciques des années 60 qui ont si mal servi ces pays.

Les PMA devraient faire du commerce le moteur de la croissance. Il devraient également faire les plus grands efforts pour attirer les flux de capitaux privés — en.particulier les fructueux flux à long terme — qui pour le monde en développement tendent à se concentrer dans une gamme limitée de secteurs des pays relativement plus avancés. Il est essentiel de renouveler les efforts en ce sens, afin d’éviter une dépendance excessive envers l’aide publique au développement, qui est tombée à son niveau historiquement le plus bas pour tous les pays en développement — une tendance qu’il faudra renverser!

Pour toutes ces raisons, la marginalisation des PMA exige un traitement exceptionnel. C’est ici qu’il convient de travailler des deux mains! Si nous désirons sérieusement favoriser le développement, les politiques plus tournées vers l’extérieur de ces pays doivent trouver un monde plus ouvert. Les pays industrialisés, en particulier, pourraient apporter une contribution considérable en ouvrant leurs marchés aux produits pour lesquels les pays en développement jouissent du plus grand avantage comparatif, comme les produits agricoles, les textiles et l’habillement. Et ils devraient accorder un accès généralisé en franchise de droits d’entrée à toutes les exportations des PMA, ainsi que l’a proposé l’ex-Directeur général de l’Organisation mondiale du commerce, M. Ruggiero.

Que peut faire le FMI pour aider les pays en développement? D’abord assurer l’autosuffisance de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), notre guichet de prêts concessionnels, et continuer à fournir assistance technique, conseils, et formation; mais aussi, promouvoir deux initiatives spéciales récemment lancées, l’une en faveur des pays pauvres les plus endettés et l’autre destinée aux pays qui tentent de se remettre sur pied à la suite de perturbations politiques, de troubles civils ou d’un conflit armé.

Premièrement, le FMI travaille en étroite coopération avec la Banque mondiale afin d’offrir des allégements de dette supplémentaires à une gamme plus étendue de pays pauvres très endettés — en élargissant ce qu’on a appelé l’Initiative PPTE. Nous avons entendu les appels à un allégement plus rapide, plus important et plus large de la dette, et nous nous efforçons, de concert avec la Banque mondiale, de renforcer l’Initiative. Nous visons à obtenir un accord sur un élargissement de l’Initiative cette année, dont les étapes seront le sommet du G-7 à Cologne ce mois-ci, et l’Assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale cet automne.

Mais quelles que soient les modalités du renforcement de l’Initiative, un allégement de dette plus généreux doit s’accompagner d’incitations pour les pays à adopter des programmes d’ajustement et de réforme énergiques; procurer des ressources additionnelles pour des investissements accrus dans l’enseignement et la santé, qui peuvent contribuer à alléger la pauvreté; et offrir une perspective claire de sortie des situations d’endettement insoutenables.

C’est là exactement ce que le FMI s’efforce d’accomplir dans le cadre de la FASR — à savoir une croissance de haute qualité, capable de soutenir les politiques de développement durable nécessaires pour réduire la pauvreté et améliorer les niveaux de vie. Pour y parvenir, nous sommes conscients qu’il est indispensable que les autorités et la société civile s’investissent et fassent leurs les programmes appuyés par la FASR. Et, à cette fin, nous comprenons également qu’il faut intégrer davantage le social à ces programmes. C’est pourquoi nous coopérons plus étroitement avec nos partenaires dans le développement à évaluer l’impact de ces programmes sur la pauvreté et la société.

Mais permettez-moi de revenir un instant sur la coordination main droite-main gauche. Il est absurde d’offrir un allégement de dette aux pays les plus pauvres de la communauté internationale tout en leur refusant dans le même temps les possibilités de croissance qui leur permettraient de sortir de la pauvreté. L’allégement de la dette doit aller de pair avec une réforme du commerce favorisant les exportations des pays à faible revenu.

Deuxièmement, les efforts des institutions financières internationales pour améliorer l’aide aux pays sortant d’un conflit doivent prendre place dans le contexte plus vaste d’un accroissement des efforts de la communauté internationale tout entière. Le Conseil d’administration du FMI a récemment approuvé des mesures destinées à améliorer, pour les pays les plus pauvres, les conditions de l’aide d’urgence aux pays sortant d’un conflit, et à permettre, si nécessaire, un accès plus large aux ressources du FMI sur une période de temps plus longue. De nombreux pays pauvres sortant d’un conflit devraient pouvoir à terme se prévaloir de l’Initiative PPTE, notamment ceux qui ont des arriérés importants et prolongés envers le FMI. Nous sommes également soucieux des fardeaux économiques et des demandes supplémentaires qui pèsent sur les pays dits «de la ligne de front» en Europe centrale et orientale. Et à l’heure où nous offrons notre assistance aux réfugiés des Balkans, n’oublions pas le grand nombre de réfugiés d’Afrique. Un effort coordonné est indispensable pour aider ces pays à passer de manière ordonnée d’une situation de conflit à un mode d’existence propice à la sécurité économique, à la stabilité et à la croissance.

Créer un environnement mondial plus sain

À mesure que les PMA et les autres pays en développement s’intégreront davantage dans le système financier international, il deviendra encore plus impératif pour la communauté internationale de créer un système économique mondial plus sain — ce que nous appelons souvent renforcer l’architecture financière internationale. Dans cet esprit, nous débattons dans de nombreuses enceintes de nouvelles «règles de conduite» destinées à aider les États et les entreprises à évoluer sur le marché mondial, ainsi que des mesures propres à contenir la contagion et limiter les coûts sociaux. Ces initiatives vont modifier la façon même dont les administrations, les banques et les entreprises encouragent le développement économique. Elles vont également aider les pays en développement à bénéficier de la mondialisation en réduisant le risque de crises et en permettant aux pays de mieux s’ajuster lorsqu’elles surviennent, ce qui ne manquera pas d’arriver.

Quel est donc le rôle de la communauté internationale dans ces efforts? Des progrès significatifs ont été accomplis dans quatre des six domaines d’action: les pratiques évoluent, des politiques sont mises en œuvre ou bien un large consensus existe sur la manière dont il convient d’aller de l’avant. Permettez-moi de les mentionner brièvement.

  • Premièrement, l’amélioration de la transparence et des normes. Ces questions sont au cœur du changement. Et c’est dans ce domaine que nous avons accompli les plus grands progrès. Le FMI a renforcé ses normes de diffusion de données, en particulier en ce qui concerne les réserves internationales et la dette extérieure; il encourage ses membres à adhérer au code de bonnes pratiques en matière de transparence budgétaire qui a été adopté l’an dernier; il travaille, en coopération avec d’autres organismes, à finaliser un code similaire pour la transparence des politiques monétaire et financière; et nous avons rapidement pris des mesures pour accroître la transparence du fonctionnement du FMI lui-même.

Nous attendons à présent des pays développés et en développement qu’ils adoptent ces normes, et dans la mesure du possible qu’ils les dépassent. Car le manque de transparence a figuré dans toutes les crises récentes, et c’est un des traits pernicieux du «capitalisme de copinage» dont souffraient la plupart des pays en crise, et bien d’autres.

  • Deuxièmement, dans le secteur financier, le FMI et la Banque mondiale coopèrent étroitement pour promouvoir des systèmes financiers plus solides, en s’inspirant en partie des Principes fondamentaux de Bâle pour un contrôle bancaire efficace, reconnus internationalement. Nous appelons tous les pays à aligner leurs pratiques nationales sur ces principes, et nous redoublons d’efforts pour les y aider. En outre, le Forum pour la stabilité financière, récemment mis sur pied, sera un instrument important pour le renforcement de la coopération entre institutions et groupes d’experts responsables de la réglementation et de la surveillance financières. Nous appuyons les efforts du Forum pour y associer les autorités nationales des pays non membres du G-7.

  • Troisièmement, sur le plan de la politique sociale, le FMI a pris des positions de plus en plus volontaristes au cours de la dernière décennie sur les dispositifs de protection sociale, la composition des dépenses publiques et les aspects des politiques économiques relatifs à l’équité. Nous continuerons à cet égard de coopérer étroitement avec la Banque mondiale et les autres organismes des Nations Unies. Nous attendons d’eux qu’ils prennent la tête des efforts pour aider les pays en développement à adapter les mécanismes du secteur social en vue de mieux absorber l’impact de l’évolution du marché des facteurs qu’engendrent les économies de marché dynamiques et les marchés mondialisés.

  • Quatrièmement, dans le domaine de l’assistance financière duFMI, la facilité de lignes de crédit préventives, récemment instituée, est le signe d’une évolution fondamentale du mode d’action du FMI, qui ne se contente plus désormais de réagir à l’événement, mais engage un effort de prévention. Ce mécanisme permettra aux pays dont l’économie est fondamentalement saine et bien gérée de mettre en place un financement de précaution au cas où leur accès aux marchés financiers serait menacé par la contagion.

Dans deux autres grands domaines d’action, le débat a visiblement avancé, mais un certain nombre de questions importantes restent à résoudre.

  • Premièrement, en ce qui concerne la libéralisation des mouvements de capitaux, nous ne recommandons pas une levée précipitée et indiscriminée des contrôles. Ainsi que l’ont démontré les crises d’Asie, il convient que les pays procèdent d’une manière ordonnée et selon une suite d’étapes appropriée. Nous engageons les pays à faire en sorte que la libéralisation du compte de capital puisse s’appuyer sur un cadre macroéconomique compatible et des systèmes financiers renforcés; ce n’est qu’à ces conditions que les intermédiaires financiers et les autres participants au marché seront en mesure de gérer le risque.

  • Deuxièmement, pour ce qui est d’associer le secteur privé. la prévention et à la résolution des crises, problème des plus complexes, nous avons accompli des progrès considérables, mais il subsiste de nombreux obstacles ardus et épineux. Il nous faut trouver le moyen d’éviter une débandade des investisseurs lorsqu’une crise éclate; et, chose plus difficile encore, de les encourager à agir d’une manière qui permette au pays concerné de procéder à l’ajustement de façon plus ordonnée. Afin de faciliter cette recherche, nous appelons tous les pays à entretenir une communication efficace avec les marchés de capitaux privés, à établir des systèmes de surveillance fréquente ou à les renforcer, et à adhérer aux principes d’une saine gestion de la dette.

***

Pour conclure, j’aimerais simplement souligner que nous avons la chance à présent de disposer d’une configuration économique plus paisible qui va nous permettre de pousser plus avant nos efforts en vue d’intégrer tous les pays au sein du système économique mondial. Il nous faut saisir cette occasion de réaliser l’environnement économique sain dans lequel tous les pays pourront prospérer et croître au cours du nouveau millénaire.

Remarques de M. Alassane D. Ouatiara à l’adresse du Comité préparatoire du Groupe des 77 pour la Xe CNUCED, Genève. 7 juin 1999.

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