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2. La transparencia y las normas internacionales

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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Fragmentos de “Sistemas financieros estables y eficientes para el siglo XXI: Hacia la transparencia y las normas”, discurso pronunciado ante la 24a conferencia anual de la Organización Internacional de Comisiones de Valores (OICV), celebrada en Lisboa, Portugal, el 25 de mayo de 1999.

En el último decenio del siglo XX se han registrado notables avances en la evolución de la intermediación financiera. Los hábitos de ahorro e inversión están cambiando en todo el mundo, como lo testimonian la proliferación de mercados de valores, los diversos instrumentos financieros y los cuantiosos flujos de inversión extranjera directa y de cartera. Éstos han sido —y tienen todo el potencial de serlo con más intensidad— instrumentos esenciales del aumento explosivo de las transacciones internacionales en los últimos 15 años, que es un importante componente de la globalización, con todas sus oportunidades y riesgos. En los dos últimos años hemos visto una clara muestra de estos riesgos y de la virulencia de la crisis, que es la otra cara de la rutilante promesa de la globalización.

La crisis de los mercados emergentes puso de manifiesto las deficiencias del sistema financiero internacional, tanto en lo que respecta a los deudores —deficiencias en las políticas e instituciones nacionales— como a los acreedores, sobre todo en cuanto a la capacidad de los inversionistas para evaluar adecuadamente los riesgos y de las autoridades de supervisión para controlar correctamente las actividades de los inversionistas. El costo fue alto: la crisis mundial más grave de los últimos 50 años. ¿Fue ésta una razón para abandonar la globalización y su promesa de un mundo más próspero y volver a los antiguos modelos de proteccionismo e intervención estatal? Por el contrario, hubo amplísimo consenso para emprender de inmediato un gran esfuerzo cooperativo encaminado a contener la crisis —tarea que está en una etapa avanzada— y reformar la“arquitectura” del sistema. Para ello se requiere en la práctica un profundo cambio de la relación que han mantenido los gobiernos, los bancos y las empresas en los últimos 30 ó 40 años en la tarea de fomentar el desarrollo económico.

Esta crisis nos está obligando a todos a imaginar nuevas formas de conciliar en el futuro el dinamismo económico y la estabilidad financiera. Esto es justamente lo que se pretende con la llamada“nueva arquitectura”.

Hay firme consenso en que la transparencia debe ser la“regla de oro” del nuevo sistema financiero internacional. Al respecto, sólo quisiera subrayar que es absolutamente central para la tarea de civilizar la globalización. En realidad, el aumento de la transparencia es un aspecto esencial de muchos elementos del debate. Se ha llegado a la conclusión de que la falta de transparencia ha sido una de las causas que provocaron cada una de las reiteradas crisis de los mercados emergentes y una característica perniciosa del “capitalismo amiguista” imperante en la mayoría de los países en crisis y en muchos otros. Los mercados no pueden funcionar eficientemente, y seguirán siendo vulnerables a la inestabilidad, si no se dispone de información adecuada, fiable y oportuna de todos los sectores. En este tema, la OICV ha estado a la vanguardia, no sólo en la formulación de principios para los mercados de valores sino también, en colaboración con otros organismos como el Comité Internacional de Normas Contables, en el establecimiento de normas adecuadas sobre contabilidad y divulgación de información. ¡Pero la realidad estaba muy distante de todo esto! Puede parecer una enorme tarea cambiar la cultura y las actitudes de muchas décadas pero, de hecho, se están logrando considerables avances en la definición de nuevas normas y el establecimiento de nuevas prácticas. Estamos ahora en un punto en que —permítanme ser un poco impertinente— los bancos centrales ya no pueden competir basando su reputación en el secreto sino en la transparencia, y pronto se invitará al FMI a elaborar informes de transparencia sobre sus países miembros.

El logro de este objetivo se facilitará mucho gracias al consenso que se está cristalizando en torno a la necesidad de establecer a escala internacional la disciplina que se ha ido imponiendo en los mercados internos. Era hora de reconocer que los gobiernos no han dedicado la suficiente atención a crear un entorno civilizado de esas características. En los mercados internacionales ya estábamos viviendo en el siglo XXI, pero sin normas aceptadas umversalmente, lo cual recuerda la situación de finales del siglo XIX en los países industriales. Bill Gates, George Soros y otros estaban operando internacionalmente en un marco que no estaba muy distante del descrito por Balzac y Zola en mi propio país al final del siglo pasado. No puede sorprendernos entonces que una serie de países hayan vacilado antes de exponerse a un entorno tan arriesgado. Era una situación que debía corregirse.

En consecuencia, se encuentran en marcha esfuerzos extraordinarios para establecer, con alcance internacional, normas y códigos de buenas prácticas basados en las normas ya aplicables en las naciones más avanzadas. Se están definiendo nuevas normas y perfeccionando las ya vigentes. En el ámbito de sus funciones esenciales, el FMI está formulando normas o códigos de buenas prácticas que ya se encuentran en una etapa avanzada o que ya se están aplicando. Muchos organismos, varios de los cuales están representados hoy aquí, han estado trabajando para formular normas en sus respectivos ámbitos de competencia: contabilidad, auditoría, gobierno de las empresas, sistemas de pago y liquidación, seguros y quiebras1. La OICV ha estado a la vanguardia ya que fue uno de los primeros organismos que propuso una respuesta concertada frente a la crisis, al concluir rápidamente en Nairobi, en septiembre del año pasado, una serie de objetivos y principios para la regulación de los mercados de valores, como base para que los organismos nacionales establezcan códigos adaptados a las necesidades de cada país. Aún más, los objetivos en que se basan los mencionados principios —proteger a los inversionistas, velar por que los mercados sean justos, eficientes y transparentes, y reducir el riesgo sistémico— pueden servir de guía para todos los que estamos trabajando en la formulación de normas y códigos de buenas prácticas.

En la esfera crucial del fortalecimiento del sector financiero, el FMI y el Banco Mundial están cooperando estrechamente para ayudar a promover sistemas financieros más sólidos, basados en los principios básicos de Basilea aceptados internacionalmente. Con todo, aún es posible intensificar la cooperación internacional, y a ese respecto el Foro sobre Estabilidad Financiera, recientemente creado para alentar el diálogo entre los diversos organismos nacionales e internacionales interesados, desempeñará una invalorable función. Es en este ámbito donde las perspectivas de expansión de nuestra cooperación en el futuro próximo son más promisorias. Quisiera exponer ante ustedes algunas reflexiones preliminares al respecto.

La falta de transparencia ha sido una de las causas que provocaron cada una de las reiteradas crisis de los mercados emergentes

¿Cuáles son las consecuencias para el FMI? Nuestras actividades se ven afectadas de manera muy profunda. Por un lado, se nos ha solicitado que tomemos la iniciativa de definir normas en tres campos:

  • 1) El FMI comenzó a formular normas sobre divulgación de datos poco después de desencadenarse la crisis de México. Estas normas se encuentran en pleno funcionamiento. Alrededor del 25% de los países miembros, la gran mayoría de los cuales participa en los mercados de capital, han adoptado las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD), que son más estrictas.

  • 2) En abril de 1998, el Comité Provisional adoptó un Código de buenas prácticas de transparencia fiscal. Desde entonces, hemos puesto en funcionamiento este código mediante la preparación de un manual práctico y un cuestionario que una serie de países están utilizando para evaluar la transparencia de su sistema fiscal.

  • 3) El FMI —junto con el Banco de Pagos Internacionales (BPI), un grupo representativo de bancos centrales, el Banco Mundial, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y otros organismos ha preparado un proyecto de Código de buenas prácticas de transparencia en las políticas monetarias y financieras. En este caso se ha adoptado un enfoque extraordinario de amplia participación que se mantendrá mediante consultas con el público y otros organismos, con miras a concluir el código antes de nuestras Reuniones Anuales de septiembre. Estamos muy agradecidos a la OICV por su colaboración durante la preparación de este código y esperamos poder recurrir nuevamente a su experiencia para elaborar un documento complementario.

De cara al futuro, están surgiendo nuevas prioridades para el FMI. Dado que muchas instituciones están preparando o actualizando sus normas, principios y códigos de buenas prácticas, la atención se está desplazando hacia el gran desafío de aplicarlos. No se presentan dificultades especiales en el ámbito tradicionalmente comprendido en la supervisión que ejerce el FMI, pero en otros ámbitos surgen dudas debido a que muchos organismos no tienen la capacidad requerida para realizar con cada país las consultas que serán necesarias. Aunque el FMI aún no tiene la experiencia que se requiere para prestar asistencia en la aplicación de muchas de las nuevas normas, sí se encuentra en una situación única que le permite facilitar su divulgación y, con la ayuda de las instituciones normativas, su aplicación. El cometido del FMI le permite mantener contactos regulares, normalmente anuales, con todos los países miembros para analizar la política económica. Por este motivo se ha recurrido en varias oportunidades al FMI para que, en el contexto de la supervisión, aliente y evalúe la aplicación de las normas. Pero para ello necesitaremos la cooperación de ustedes.

Aún no se ha establecido la mecánica precisa a tal efecto pero, sin duda, irá desarrollándose a medida que se adquiera experiencia en la aplicación de las normas que son responsabilidad directa del FMI (divulgación de datos y transparencia de las políticas fiscal, monetaria y financiera). También se cimentará en la colaboración con el Banco Mundial en el marco del programa de evaluación del sector financiero, que acabamos de formalizar. Otra propuesta es que los países preparen“informes de transparencia”. En una primera experiencia piloto, tres países —Argentina, Australia y el Reino Unido— se han ofrecido a preparar informes de transparencia, cada uno de carácter muy diferente. Seguiremos trabajando con nuestros países miembros en este campo tan promisorio.

Otra razón por la cual el FMI debe alentar y evaluar la aplicación de las normas se deriva de la importante adaptación que tendrán nuestras funciones con la reciente creación de las líneas de crédito contingente (LCC). Uno de los cinco criterios para poder utilizar este servicio es el avance logrado por el país en la adopción de las normas pertinentes aceptadas internacionalmente, aspecto sobre el cual no cabe duda de que el FMI deberá realizar evaluaciones.

Es a todas luces evidente que, al llevar a cabo estas nuevas tareas, el FMI tendrá que reforzar y complementar su propia experiencia recurriendo en gran medida a las aptitudes, los recursos y el asesoramiento de las numerosas instituciones que intervienen en la formulación de normas. Más aún, habremos de recurrir a estas instituciones normativas para que establezcan la metodología necesaria a fin de evaluar la observancia de sus normas. Tendremos que establecer un alto grado de colaboración con la OICV y con otras organizaciones similares. En este proceso, las necesidades más apremiantes serán proveer asistencia técnica a los países que adopten las nuevas normas y, en este aspecto, posiblemente la limitación de recursos humanos sea nuestro principal problema ya que en muchas esferas sencillamente no hay suficiente gente adecuadamente capacitada. Para hacer frente a esta limitación será esencial un grado extraordinario de cooperación entre los numerosos organismos internacionales y las entidades nacionales.

¿Bastará con esto? Habrá quien diga que estas propuestas no son suficientemente audaces, que las normas y los códigos de buenas prácticas dependen demasiado del consenso, de la confianza mutua y de un sentido de responsabilidad extraordinariamente elevado de parte de todos los interlocutores. Podrán abogar por la imposición de normas o impuestos de alcance mundial pero no veo que se esté materializando un consenso al respecto. En cambio, propongo que se sienten las bases de un acuerdo de amplio alcance basado en un espíritu de subsidiariedad; actuar a escala mundial es apropiado sólo cuando no basta con actuar a escala nacional o regional. A la luz de los sucesos recientes, esto significa necesariamente que los organismos reguladores nacionales deben adoptar todas las medidas adecuadas para reforzar sus sistemas financieros, y en especial atacar con decisión el grave problema creado por la falta de transparencia y el deficiente control de los fondos especulativos de cobertura y de las transacciones de muchos centros extraterritoriales. Por último, debemos estar preparados a hacer frente a problemas para los que no bastará el enfoque voluntario adoptado y que exigirán reglamentaciones con mayor fuerza vinculante, especialmente en ciertos aspectos relativos a las exigencias de divulgación de información, la solidez de las instituciones financieras y, por supuesto, la lucha contra el blanqueo de dinero y el tráfico internacional de armas. Esto subraya una vez más la importancia de ayudar a los centros extraterritoriales a unirse con prontitud a los demás países en la observancia de todas las normas financieras convenidas internacionalmente. Debe considerarse la propuesta de que, tras un período adecuado para que se adopten dichas normas, a todo país que las ignore pueda negársele el reconocimiento jurídico internacional de las operaciones negociadas y los derechos adquiridos dentro de su jurisdicción. Este principio podría establecerse en una convención de las Naciones Unidas.

* * *

Creo que estamos en el comienzo de uno de los aspectos más difíciles de la reforma de la arquitectura financiera internacional. Las normas y principios que se están formulando a nivel internacional deben plasmarse en normas más precisas en cada uno de los países y aplicarse sistemáticamente. Se trata de una tarea técnicamente compleja, que demanda mucho tiempo y que, en determinados momentos, incluso será delicada desde el punto de vista político. El desafío para la comunidad internacional es asegurar que los beneficios para todos los países sean evidentes y sustanciales. El primer paso se ha dado con firmeza pero sin duda nuestro viaje será largo. Tenemos que lograr que sea un éxito.

Además de la labor en marcha en la OICV relativa a las normas para los mercados de valores se están preparando o actualizando normas sobre: actividad bancaria en el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria; seguros en la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros; contabilidad y auditoría en el Comité Internacional de Normas de Contabilidad y la Federación Internacional de Contadores; quiebras en la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), el Banco Mundial, el FMI y la Asociación Internacional de Abogados; gobierno de las empresas en la OCDE, el Banco Mundial y el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, y sistemas de pagos en el Comité de Sistemas de Pago y Liquidación. Esta labor se resume en la publicación del FMI titulada Experimental Case Studies on Transparency Practices: Developing International Standards-Progress Report.

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