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1. Objetivos de la reforma financiera internacional

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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Fragmentos de “Más allá de la actual crisis financiera: Cómo llevar adelante la reforma internacional”, discurso pronunciado ante la Foreign Policy Association, Nueva York, el 24 de febrero de 1999.

¿Estamos todavía en crisis? A primera vista se diría que la afirmación de que nos vemos confrontados con una crisis mundial es una paradoja,

  • porque la situación de las economías que generan la mayor parte del producto mundial sigue siendo, al parecer, muy sólida;

  • porque es evidente que los problemas de Asia se están corrigiendo;

  • porque Brasil está reforzando el marco de su política económica tras haber establecido un sistema de flotación, y

  • porque los agentes del mercado al parecer distinguen con más claridad que en el pasado entre los países que aún están en crisis y otros países, como Argentina y México, que ya han llevado a cabo importantes reformas económicas.

Algunas economías comienzan, en efecto, a resurgir con más vigor que antes, pero no se han erradicado todos los factores de la crisis y tendremos que convivir con las secuelas de la misma durante algún tiempo. Baste mencionar una de esas secuelas: el nivel de la afluencia de capital a los mercados emergentes sigue siendo muy inferior a los niveles anteriores a la crisis, y esa situación se mantendrá durante cierto tiempo. Esto nos lleva a algunas preguntas de largo alcance. ¿Cómo lograr que el mundo siga recogiendo los beneficios de la globalización sin sufrir tropiezos y crisis nacionales periódicas? ¿Qué se puede hacer para promover la reanudación de la afluencia de capital a los mercados emergentes? ¿Cómo reforzar los sistemas económicos y financieros de las economías de mercados emergentes para reducir el riesgo de futuras crisis? Y si de todos modos se produce una crisis, ¿cómo controlarla? Estas preguntas resumen los problemas que los gobiernos y las principales instituciones financieras están tratando denodadamente de resolver, a la vez que procuran, como decimos en forma un tanto pomposa, rediseñar la arquitectura financiera mundial.

* * *

La crisis de las economías de mercados emergentes obedeció a una compleja interacción de fallas vinculadas a tres tendencias mundiales sumamente positivas:

  • La expansión de los mercados de capital, facilitada por la alta tecnología y la utilización de complicados instrumentos financieros, provocó el aumento de la afluencia de capitales —en algunos casos sumamente móviles— a los mercados emergentes. Pero las decisiones de los inversionistas se basaron, con demasiada frecuencia, en una inadecuada evaluación de los riesgos.

  • Muchos mercados emergentes trataron de liberalizar su cuenta de capital para beneficiarse de la competencia y el financiamiento internacional. Pero, con demasiada frecuencia, la liberalización no se llevó a cabo en la secuencia adecuada y las medidas de respaldo fueron demasiado débiles. El proceso de establecimiento de condiciones favorables a una afluencia de capitales más estables y de largo plazo fue a la zaga de la rápida liberación de facto que registraron las corrientes de corto plazo debido a que, en los mercados emergentes, los bancos y las sociedades buscaron la manera de aprovechar el abundante financiamiento existente.

  • En la mayoría de los países, la política económica se ha inclinado hacia la liberalización de los mercados, la reducción del papel del Estado y la utilización de instrumentos indirectos de gestión macroeconómica. Pero, en muchos casos los países fallaron en alguno de los dos ámbitos vitales siguientes, o en ambos: no reforzaron la gestión de sus instituciones económicas, especialmente los mecanismos de gestión prudencial y de riesgos, y su gestión macroeconómica no fue suficientemente firme.

Si se reflexiona un momento sobre todas las crisis recientes se detecta la presencia, en diversas proporciones, de elementos de cada uno de esos factores. En Asia, los factores preponderantes fueron la inadecuada gestión y la insuficiente solidez del sector financiero. En Brasil, los problemas de los últimos años guardan relación con la sostenibilidad de la política fiscal. En Rusia, por su parte, sólo pocos años después de iniciado el desparejo proceso de reforma que siguió a los setenta años de gobierno soviético, se ha hecho evidente que las deficiencias eran demasiado generalizadas como para que la economía pudiera resistir perturbaciones externas y fallas de política económica de gran envergadura.

* * *

Estas crisis son, en gran medida, el resultado de un sistema financiero mundial cuya evolución ha sido más acelerada que el proceso de adaptación de las instituciones y los mecanismos de regulación. En el sistema financiero de Estados Unidos y otros sistemas financieros nacionales exitosos —que constituyen una combinación compleja y en constante evolución de leyes, normas reglamentarias, códigos voluntarios de comportamiento y normas éticas— la interrelación de los agentes del mercado y las funciones que corresponden al sector público y a los organismos reguladores están definidas. Ese elemento es el gran ausente a escala internacional, y por ello la reforma mundial se orienta en gran medida hacia el establecimiento en el escenario internacional de un marco semejante al referido. Se trata, sin lugar a dudas, de una tarea de enormes proporciones.

Un crecimiento económico de alta calidad constituye el antídoto más eficaz para la pobreza.

¿Hacia dónde nos encaminamos ahora? En líneas generales, se ha logrado un consenso con respecto a la naturaleza del problema y al plan de acción, plan que el Comité Provisional del FMI definió en octubre del año pasado y que actualmente se refleja en la labor de muchos otros foros y organismos internacionales. Si tuviera que resumir en una sola oración la orientación básica de toda esa labor, diría: ningún nuevo instrumento ni ningún nuevo y complejo mecanismo de intervención pública sino, para todos los protagonistas, públicos y privados, un mejor comportamiento y mejores prácticas, basados en la transparencia, la responsabilidad y la cooperación. ¿Bastaría con eso? Para examinar la forma en que podrían materializarse esos principios analicemos las características fundamentales que parecen estar surgiendo de toda esta labor.

Primero, aunque la crisis ha convertido a unos pocos comentaristas —y a un grupo afortunadamente más reducido aún de autoridades de política económica— en nostálgicos de un sistema basado en controles de cambios, a mi juicio el sistema financiero que se creará estará basado en mercados de capital integrados y abiertos. La historia nos enseña que es una necedad oponerse al progreso o a las nuevas invencioncs. La globalización es una tendencia que no nos abandonará, y para nosotros el desafío consiste en aprovechar todas sus posibilidades al tiempo que procuramos que el proceso se desarrolle ordenadamente. La comunidad internacional sigue respaldando los principios y el enfoque de liberalización ordenada de los mercados de capital adoptado en nuestras Reuniones Anuales de Hong Kong de 1997. Las perturbaciones de los dos últimos años deberían reforzar, en lugar de debilitar, nuestra determinación de integrar los mercados financieros por medio de una liberalización, en adecuada secuencia, de los movimientos de capital, respaldada por una amplia gama de medidas estructurales —especialmente en el sector financiero y bancario— y por una política macroeconómica y cambiaría bien concebida.

No obstante, será necesario vigilar el proceso de liberalización y, repito, llevarlo a cabo en la secuencia adecuada. Esa será la tarea del FMI. La adaptación, a esos efectos, del Convenio Constitutivo de nuestra institución es uno de los importantes asuntos en los que estamos centrando la atención.

Segundo, en la vida internacional, ocupará un lugar cada vez más destacado el buen gobierno, apoyado en los pilares de la transparencia y la responsabilidad, en el dominio público y privado. ¿Qué significa esto en la práctica?:

  • Gobiernos que lleven a cabo la política macroeconómica y la regulación del sector financiero en un marco transparente, y que proporcionen información oportuna y de alta calidad;

  • agentes del sector privado que observen normas internacionalmente reconocidas en materia de contabilidad, declaración de información y auditoría, y que actúen conforme a normas aceptadas de adecuada gestión de las empresas, e

  • instituciones internacionales más transparentes y responsables frente a rodos sus miembros.

Con respecto a este último punto se están logrando avances. El FMI está instando a los países miembros de la institución a que adopten un nuevo código de transparencia en la política fiscal, y colabora con otros países a los efectos de diseñar un código similar en la esfera de las políticas monetarias y financieras. También estamos próximos al consenso con respecto a una importante mejora del sistema de normas de declaración de datos establecidas por el FMI, que reforzará el sistema de declaración de datos sobre la posición de las reservas internacionales de los países y los pasivos conexos, elemento crucial para que los mercados y las instituciones puedan evaluar en forma más precisa la situación económica de los países. Otros organismos han elaborado o están tratando de establecer normas sobre mercados de valores, contabilidad, auditoría y quiebras. Por su parte, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial procuran definir normas claras sobre el gobierno de las empresas.

No obstante, el mayor desafío no reside en la mera definición de normas sino en el proceso de aplicación. Para adoptar y aplicar las nuevas normas, los países necesitan nuevas leyes, nuevas instituciones y profesionales idóneos. La comunidad internacional, por su parte, necesita mecanismos queden carácter operativo a esas normas y que permitan verificar el progreso logrado. El FMI, que ha recibido el mandato universal de cumplir una función de supervisión, asumirá a ese respecto un papel clave —se hará cargo de una tarea en verdad imponente— que le exigirá acudir al respaldo de la gama de organismos poseedores de mayor experiencia práctica en cada uno de esos ámbitos específicos.

Tercero, sería imposible insistir demasiado en que la solidez del sistema financiero mundial dependerá en forma directa de la presencia de sólidas instituciones financieras nacionales basadas en normas internacionalmente reconocidas de regulación y supervisión de las instituciones financieras. Los principios generales pertinentes ya han sido firmemente establecidos: en el marco de un esfuerzo global dirigido por el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria se dio forma definitiva a un conjunto de principios básicos. Nosotros, en el FMI, ya estamos participando en forma activa en el proceso encaminado a dar carácter plenamente operativo a esos principios, asignando a estos especial importancia en nuestro diálogo de política económica con los países, sobre todo con los que procuran obtener un pronto acceso a los mercados internacionales de capital.

Pero también a este respecto subsisten considerables dificultades. Primero, nos vemos confrontados lisa y llanamente con una escasez de recursos mundiales: sencillamente no existen suficientes personas con las aptitudes necesarias para que esas normas puedan llevarse a la práctica en todo el mundo en un plazo breve. Segundo, ya son muchos los que creen que el Acuerdo de Basilea sobre capital debe ser actualizado a la luz de la continua evolución del entorno mundial, y esa actualización ya está en marcha. Tercero, las autoridades nacionales reguladoras, sobre todo en los países industriales, tienen ante sí el problema, arduo pero ineludible, de establecer un régimen más adecuado de regulación y supervisión de los fondos especulativos de cobertura (hedge funds) y de otras operaciones con un alto grado de apalancamiento. En la senda que recorramos será para nosotros una valiosa ayuda la creación del Foro sobre Estabilidad Financiera —el aspecto cardinal del Informe de Hans Tietmeyer—, respaldada el sábado pasado en Bonn. Pero habrá de transcurrir cierto tiempo antes que todos esos componentes se pongan cabalmente en acción.

Cuarto, ¿qué medidas se necesitan para alentar al sector privado a buscar cada vez más oportunidades en los mercados mundiales y a asumir una justa proporción de los riesgos y responsabilidades que puedan suscitarse? Se trata de problemas complicados, que sin lugar a dudas exigen ideas más innovadoras que las expuestas hasta ahora. El meollo de la cuestión es ayudar a canalizar los flujos de capital privado hacia los lugares en que mejor puedan usarse, y poner a los inversionistas en condiciones de evaluar en forma realista los riesgos y, al mismo tiempo, aceptar las consecuencias de las decisiones desacertadas. De hecho, ése es el objetivo que persigue la mayor parte de los componentes de las reformas que ya he mencionado. Pero cuando las cosas van mal y estalla la crisis, ¿qué función cabe esperar que cumpla el sector privado?

Aunque a veces se exagera la gravedad del riesgo moral, se trata de un tema que impregna el debate sobre esta cuestión. Evidentemente debemos atenuar la sensación —y la realidad— de que a los países o a sus acreedores les es fácil lograr operaciones de rescate financiero. De hecho, como ustedes bien saben —en algunos casos como resultado de un penoso proceso— tanto los inversionistas como los países en crisis han sufrido grandes pérdidas. Una de las dificultades, vital ante todo para prevenir las crisis, es asegurarnos de no estar protegiendo un comportamiento injustificadamente arriesgado por parte de los inversionistas ni la aplicación de medidas poco estrictas por parte de los gobiernos de los países deudores. Otra dificultad referente al diseño de mecanismos para controlar las crisis es lograr financiamiento suficiente para los planes de rescate respaldados oficialmente —inclusive acudiendo a fuentes voluntarias del sector privado— y lograr que la carga del ajuste no recaiga desproporcionadamente sobre los países deudores. La gama de problemas a los que hay que hacer frente es aterradora. Pero redunda en interés de todos encontrar soluciones, ya que la participación activa y bien concebida del sector privado —incluso como fuente de financiamiento posterior a la crisis— en definitiva previsiblemente mejorará las perspectivas de los países y de los propios inversionistas.

Prevenir las crisis es la mejor manera de evitar la disminución de los ingresos de los pobres.

Quinto, el concepto de buen gobierno deberá completarse con una firme determinación de aplicar políticas acertadas de desarrollo social y humano, ya que debemos esforzarnos en lograr que los beneficios de la globalización se distribuyan con criterio amplio entre los distintos países y dentro de cada país. Éste es un requisito clave para que nuestros programas sean viables. Una política económica bien concebida y una política social equitativa se refuerzan mutuamente. Un crecimiento económico de alta calidad constituye el antídoto más eficaz para la pobreza. Prevenir las crisis es la mejor manera de evitar la disminución de los ingresos de los pobres. Sistemas financieros más sólidos, una mejor gestión de gobierno y todas las demás mejoras que procuramos a través de la nueva arquitectura financiera, son elementos que deben estar presentes en todo plan de prevención de crisis. Y si, pese a todo, sobrevienen crisis, una protección social vigorosa y adecuadamente articulada será crucial para que el necesario programa de ajuste cuente con un respaldo social de amplia base Es, a mi juicio, muy alentador que en su comunicado de febrero de 1999 sobre la reforma financiera internacional los ministros de Hacienda y los gobernadores de bancos centrales de los países del Grupo de los Siete hayan instado una vez más a establecer un conjunto de principios generales de buenas prácticas en materia de política social para proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad.

El hecho de ser una institución de carácter monetario no ha disuadido al FMI, sobre todo a partir de la década de los ochenta, de adoptar una orientación cada vez más firme en cuestiones de política, gasto y redes de protección en el ámbito social. Sin embargo, a otras instituciones —especialmente el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo (OIT)— se les ha encomendado en forma más precisa el mandato de asesorar a los gobiernos en materia de política social. La tarea que tenemos ante nosotros consiste en lograr que los gobiernos, al mismo tiempo que aplican una política fiscal bien concebida, reserven recursos presupuestarios suficientes para financiar el gasto social y entablen un diálogo con sus interlocutores naturales: los empleadores y los sindicatos de trabajadores. Admito que no es tarea fácil, pero como la promoción del bienestar humano constituye nuestro objetivo supremo, ese pilar social, aunado a la gran importancia que se da al alivio de la pobreza en el plan de Jim Wolfensohn encaminado al establecimiento de un marco integral de desarrollo en el Banco Mundial, será un componente central de la nueva arquitectura.

Sexto, aun cuando para ello no se requiera una creación arquitectónica muy espectacular, es a todas luces claro que un renovado compromiso de intensificar la colaboración entre los principales países industriales —y, si es necesario, adoptar acuerdos más firmes a esos efectos— constituye un factor esencial en la búsqueda de un crecimiento económico más equilibrado y una mayor estabilidad en el sistema monetario internacional.

En una economía mundializada, cada uno de los países depende de los resultados satisfactorios que obtengan los demás, y a esta altura comprendemos cabalmente las consecuencias sistémicas de los errores que puedan cometerse, incluso en economías nacionales de pequeña o mediana escala. Es mucho lo que esto nos enseña con respecto a las formidables responsabilidades que recaen sobre los “Siete” en la búsqueda del objetivo común, todavía demasiado esquivo, de un crecimiento económico más rápido y de base interna. Nuestra labor consiste en alentar a esos países a contrarrestar la excesiva inestabilidad de los mercados de cambio y a esforzarse por lograr la excelencia al articular sus políticas y sus programas estructurales. Esto es, básicamente, lo que significaría para ellos el concepto de“internacionalismo responsable”.

Por último, es necesario adaptar y reforzar las instituciones financieras internacionales, incluido el FMI. En lo que respecta al conjunto de las instituciones internacionales, esa adaptación comprende, a mi juicio, tres aspectos: primero, su reforma interna, para que sean más eficientes; segundo, una mayor precisión del mandato conferido por la comunidad internacional para que cumplan sus respectivas funciones en un sistema reformado, y tercero, la coordinación de sus actividades, no sólo entre cada institución sino también en relación con los objetivos de la reforma global del sistema internacional.

Permítanme expresarles brevemente lo que ello podría significar para el FMI.

Primero, estamos buscando la manera de avanzar a partir de los grandes pasos que hemos dado en los últimos años para que nuestras operaciones sean más transparentes, salvo, naturalmente, en los casos en que ello podría ir en detrimento del principio de confidencialidad, que es la clave de un diálogo de política económica eficaz con los países miembros de nuestra institución.

Segundo —y esto puede ser desalentador para nuestros críticos más acérrimos— ¡el FMI no será abolido! Tampoco se transformará en un banco central mundial ni asumirá en todos sus términos la función de prestamista de última instancia. No obstante, por difícil que sea, algunos aspectos de esta última función ya pueden programarse en forma útil. Específicamente, el mecanismo de financiamiento para contingencias propuesto permitiría otorgar crédito con rapidez y en gran escala a países previamente habilitados, con tasas de cargos más altas que las que se aplican a nuestros servicios financieros ordinarios. Estamos trabajando activamente en la primera generación de esas líneas de crédito contingente. Naturalmente, ustedes podrían señalar que un instrumento de ese tipo no representaría una respuesta adecuada a lo que podrían denominar“la madre de todas las crisis”: la resultante de una prolongada interrupción del crédito del sector privado a una amplia gama de países en desarrollo o países de mercados emergentes. ¡Ciertamente! Pero cuando la comunidad internacional comience a centrar la atención en ese riesgo, que no está totalmente apartado de la realidad, tendremos que preguntarnos si el derecho especial de giro del FMI, el DEG, creado en un contexto muy diferente, acaso no constituye un instrumento valioso para hacer frente a ese grave peligro. Me inclino a responder en forma afirmativa, pues ese instrumento posee muchos de los atributos necesarios. Podría activarse sin largos preparativos, para lo cual habría que reasignarlo en parte a un fondo administrado en el FMI; permitiría asignar los recursos con precisión, sólo cuando se necesitaran y en condiciones apropiadas, y la liquidez así creada podría retirarse no bien fuera pertinente. Sería prudente establecer el mecanismo concreto de activación de ese mecanismo antes de que en el horizonte asome una nueva crisis.

Finalmente, la comunidad internacional está estudiando la manera de reformar o transformar el Comité Provisional, el órgano de nivel ministerial que refleja el carácter mundial que confieren al FMI sus países miembros, y que actualmente cumple tan sólo una función de asesoramiento en la formulación de las políticas de la institución. A mi juicio es cada vez más justificado ampliar las atribuciones de ese órgano y su capacidad decisoria. Como cúpula de la nueva arquitectura financiera, el mundo necesita un mecanismo que garantice la legítima y activa representación de todos los países en el ámbito en que se determina la orientación de las políticas monetarias y financieras fundamentales. Ésa fue, precisamente, la intención de quienes dieron cabida en el Convenio Constitutivo de nuestra institución a la posibilidad de sustituir el Comité Provisional por un consejo de composición similar, pero genuinamente facultado para adoptar decisiones. Frente a esa posibilidad, sólo cabe dar respuesta a una pregunta: “¿cuándo?”. Personalmente creo que cuanto antes mejor, pero bien puede suceder que el debate en torno a esa sencilla pregunta lleve cierto tiempo.

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