Chapter

7. Le développement humain, priorité des priorités

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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Ce chapitre est composé d’extraits de deux allocutions, l’une à la Conférence sur la dimension éthique de la dette internationale, à Seton Hall University, South Orange, New Jersey, le 22 octobre 1998, et l’autre au cours du débat de haut niveau de la session de fond du Conseil économique et social des Nations Unies, a Genève, le 5 juillet 1999. Une brève introduction a été rédigée pour cette brochure.

Dans presque tous les chapitres de cet ouvrage, il est fait référence à un «pilier social» dont la présence est nécessaire pour garantir la robustesse de la nouvelle architecture financière internationale. C’est à mes yeux une nécessité cruciale. Au bout du compte, la solidité de l’architecture globale dépend de la qualité des politiques économiques et financières des pays membres. Pour assurer cette qualité, il faut des efforts de réforme permanents. Pour que ces politiques soient acceptées et viables à long terme, il faut qu’elles suscitent un vaste consensus national, qui ne peut naître, en démocratie, que du sentiment largement partagé que leur objectif premier est le développement humain. Cela signifie qu’au coeur de toute stratégie de développement se trouve un double objectif: l’équité sociale et l’amélioration de la qualité de la vie, des plus pauvres en particulier. Mais cet objectif central s’impose également à tous dans une économie de marché moderne: aux gouvernements et aux institutions internationales aussi. Le fait que le FMI est une institution monétaire — et non un organisme de développement — ne diminue en rien la force de cet impératif, alors qu’il s’attache à guider et à soutenir l’ajustement et les réformes partout dans le monde. C’est pourquoi on comprend mieux désormais que notre but ultime est d’assurer une croissance de haute qualité.

Vers une croissance de haute qualité

Que recouvre ce concept? Une croissance de haute qualité, c’est:

  • une croissance qui peut être soutenue et durable sans provoquer de déséquilibres financiers intérieurs ou extérieurs;

  • une croissance qui s’accompagne des investissements nécessaires, en particulier dans les secteurs de l’éducation et de la santé, pour tirer le meilleur parti de l’atout majeur que représente le capital humain pour entretenir cette croissance;

  • une croissance qui, pour être soutenable, se fonde sur un effort permanent de justice sociale et de réduction de la pauvreté et permet aux plus démunis de prendre en main leur destin;

  • une croissance, enfin, respectueuse de l’environnement et, n’hésitons pas à le dire, des valeurs culturelles de chaque pays.

Une croissance de haute qualité, toute la question est là! Sans elle, nos efforts d’allégement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) risquent fort de rester stériles comme le bon grain dans l’ivraie. Je puis vous assurer que nous ne perdons jamais de vue l’objectif que constitue cette croissance de haute qualité. Toute l’activité que nous déployons dans le domaine de l’aide — conseils de politique économique, soutien financier, assistance technique, formation — va dans ce sens.

Mais, pour élaborer des programmes adaptés aux pays pauvres, il nous faut d’abord comprendre les raisons de leur dénuement et de leur endettement. Pourquoi leur revenu est-il si bas? Pourquoi leur dette extérieure est-elle si importante? Diverses causes peuvent être invoquées, qui relèvent à mon sens de trois catégories:

  • les causes sur lesquelles les gouvernements de ces pays n’ont aucune prise: conjoncture internationale difficile, détérioration des termes de l’échange, guerres civiles, mauvaises conditions climatiques;

  • les causes qui résultent directement des politiques menées par le pays: erreurs dans la politique macroéconomique, distorsions structurelles graves, mauvaise gestion des affaires publiques et privées;

  • les causes, enfin, qui résultent des conditions imposées par les pays créditeurs: la réduction de l’APD et les pressions pour imposer des emprunts aux conditions du marché relèvent de cette dernière catégorie.

Ces différents facteurs signifient que les ressources empruntées ont été employées de façon peu productive: la croissance des revenus a été retardée et la dette extérieure a atteint des niveaux très élevés. En d’autres termes, la faiblesse des revenus et le poids de la dette pourraient avoir de nombreuses origines en commun.

Je suis convaincu que les trois thèmes sur lesquels vous souhaitez centrer notre réflexion aujourd’hui — création d’emplois, recul de la pauvreté, promotion de la femme — nécessitent tous un environnement de stabilité économique et financière, de croissance, d’équité, de transparence, de «bonne gouvernance», et d’attachement absolu du gouvernement au respect des droits de l’homme et des droits politiques et à la justice sociale. Le FMI appuie ces objectifs par son action, tout en prenant dûment en considération la diversité des situations locales. Dans les domaines qui débordent notre mandat ou qui ne relèvent pas de nos compétences, nous nous tournons vers nos collègues des Nations Unies, des organisations non gouvernementales et d’autres agences pour assurer la synergie de notre action et pour qu’ils travaillent avec nous à favoriser la diffusion du progrès économique et social.

La lutte contre la pauvreté passe par un effort national

Notre combat contre la pauvreté a une double dimension, nationale et internationale. Commençons par la dimension nationale puisqu’en dernière analyse, la prospérité de la population d’un pays est de la responsabilité de ce dernier. La création d’emplois, le recul de la pauvreté et la réduction des différences de traitement entre hommes et femmes dépendent en définitive de la croissance, et plus précisément de l’existence d’une croissance de qualité. Pour qu’une telle croissance existe, un ingrédient est indispensable: l’investissement — d’abord l’investissement dans les ressources humaines du pays, c’est-à-dire dans l’éducation, la santé ou les infrastructures et les divers autres éléments qui composent les stratégies destinées à accroître les chances qu’offre l’économie et à favoriser la participation; ensuite l’investissement — en particulier privé — dans les activités productives. Un pays qui n’investit pas dans ses capacités de production ne connaîtra pas la croissance.

Que peut-on faire pour augmenter l’investissement, et notamment sa composante privée? Bien sûr, les leçons des cinquante dernières années d’efforts consentis — avec des fortunes diverses — pour favoriser le développement doivent être retenues. Il est nécessaire, en particulier, de s’appuyer sur les fondations macroéconomiques stables. Comme l’ont démontré de nombreux pays d’Afrique, qui, au milieu des années 90, après une quinzaine d’années de repli de la croissance par habitant, de forte inflation et de déséquilibres externes, sont parvenus à inverser ces tendances, enregistrant une croissance du revenu réel, un recul de la pauvreté, et maîtrisant l’inflation, qui est sans doute la forme la plus cynique d’imposition des plus pauvres. Mais il faut aussi un environnement propre à donner confiance à tous les investisseurs, résidents ou étrangers, petits ou grands. Des mesures pratiques ou institutionnelles peuvent être prises pour donner aux ménages — et surtout aux femmes — de plus grandes chances de promouvoir leurs investissements. Le meilleur exemple est peut-être celui des microcrédits et microfinancements, dont l’importance décisive pour la promotion de la femme et la création d’emplois est désormais reconnue comme il se doit.

Les pays les plus pauvres ne pourront pas faire face à une économie mondialisée tant qu’ils n’auront pas été délestés du fardeau insupportable de leur dette. L’initiative de Cologne est un grand pas en avant à cet égard.

Outre ces questions, qui figurent d’ores et déjà parmi les priorités de beaucoup des pays les plus pauvres, d’autres impératifs doivent aussi être pris en compte lorsqu’on veut instaurer un climat favorable à l’investissement. Je pense notamment à l’instauration d’un véritable état de droit et à la mise en place d’un système judiciaire capable d’assurer le respect de la propriété et l’exécution des contrats. Il faut aussi prêter une attention spéciale à la correction de certaines distorsions — telles que ces mesures inadaptées maintenant les revenus agricoles à des niveaux trop faibles ou portant les prix à des niveaux trop élevés — qui subsistent dans des secteurs productifs clés, en particulier dans l’agriculture, et qui s’inscrivent souvent dans le cadre d’efforts bien intentionnés, mais mal inspirés, destinés à permettre à certains segments de la population d’avoir accès à une alimentation bon marché. Quel meilleur moyen de faire reculer la pauvreté ou d’accroître le revenu des femmes — qui accomplissent souvent l’essentiel des travaux agricoles — que d’assurer aux exploitants agricoles un régime de propriété stable et des prix suffisants, fixés par le marché, pour leurs produits?

La libéralisation des échanges internationaux devrait aussi apporter une contribution majeure. Chaque pays peut tirer des enseignements de l’expérience des nombreuses économies asiatiques et latino-américaines qui ont réussi à accélérer leur expansion en ouvrant leur économie sur l’extérieur, et notamment en libéralisant progressivement leurs échanges commerciaux. Mais la communauté internationale peut elle aussi apporter sa pierre à l’édifice. Les pays industrialisés pourraient ouvrir leur économie à l’ensemble des exportations des pays les plus pauvres, en les encourageant non seulement à continuer d’exporter leurs produits de base, mais aussi — et c’est plus important pour leur croissance à long terme — à diversifier leurs secteurs d’exportation. Cette avancée, qui serait des plus significatives pour les pays pauvres, n’aurait qu’un coût minime pour les économies les plus avancées. Il n’y a donc pas lieu d’attendre le prochain cycle de négociations commerciales multilatérales «du millénaire» qui devrait s’ouvrir plus tard cette année. Je ne puis ici que réitérer mon soutien total aux propositions fort intéressantes formulées par Renato Ruggiero.

La lutte contre la pauvreté a aussi une dimension internationale

J’en viens maintenant à la dimension internationale de la lutte contre la pauvreté. Elle requiert d’abord, c’est évident, un effort pour optimiser les politiques macroéconomiques des pays industrialisés afin qu’ils réalisent tout leur potentiel de croissance et donnent naissance à la demande externe indispensable pour les pays en développement. Et, au-delà de cet impératif, le retour récent et bienvenu des questions sociales au premier plan des préoccupations des instances internationales nous offre l’occasion rêvée de lancer une grande offensive contre la pauvreté.

Cet environnement international propice au recul de la pauvreté et à l’investissement dans les ressources humaines s’ordonne, semble-t-il, autour de trois initiatives concrètes. L’allégement de la dette, tout d’abord. Les pays les plus pauvres ne pourront pas faire face à une économie mondialisée tant qu’ils n’auront pas été délestés du fardeau insupportable de leur dette. Nous tirons une immense satisfaction, au FMI, du fait que la majeure partie des propositions que nous avions avancées en 1996, avec nos amis de la Banque mondiale, lorsque nous avons lancé l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), ont maintenant reçu l’aval du G-8. L’initiative de Cologne est un grand pas en avant à cet égard, et j’espère que tous les créanciers prendront bien avant la fin de cette année les mesures requises pour concrétiser cette proposition, notamment sur le plan financier.

L’importance de cette initiative est attestée par son coût estimé, qui, selon les projections, devrait plus que doubler (en valeur actuelle nette) pour avoisiner 28 milliards de dollars. Nous devrons donc utiliser au mieux les ressources à notre disposition et nous sommes prêts, si l’accord se fait entre nos États membres, à prendre la part qui nous revient dans cet effort, y compris en utilisant l’or que nous détenons, comme nous l’avions proposé il y a trois ans déjà. Ceci étant, nous sommes parfaitement conscients de l’impact que ces ventes pourraient avoir sur le marché de l’or et, comme vous pouvez l’imaginer, elles seront soigneusement organisées et échelonnées. Mais il faut savoir que les ressources susceptibles d’être mobilisées par ce biais ne suffiront pas et devront être complétées par des contributions bilatérales officielles.

Le deuxième élément fait aussi partie intégrante de l’initiative de Cologne. C’en est même l’aspect le plus prometteur: des liens plus étroits ont été établis entre l’allégement de la dette et les dépenses sociales, et en particulier les dépenses d’éducation et de santé. Je ne peux que me féliciter de la détermination affichée par les gouvernements à veiller à ce que les ressources libérées par la réduction de la dette soient directement affectées à la lutte contre la pauvreté. Grâce à ce lien, les programmes d’ajustement structurel seront un cadre beaucoup plus efficace pour définir les priorités de l’investissement et du développement humain. Je suis très heureux de réaffirmer ici notre engagement à atteindre ces objectifs et je puis vous assurer que, dans les semaines et les mois qui viennent, nous réfléchirons aux améliorations qui pourraient être apportées à cet effet au processus d’élaboration de nos conseils et programmes, afin de permettre aux pays les plus pauvres d’en tirer parti le plus tôt possible.

Le troisième élément devrait être le plus simple. Nous savons qu’il ne suffira pas, pour les pays les plus pauvres, d’avoir une bonne politique économique nationale, de pouvoir compter sur des débouchés à l’exportation pour leurs produits et d’obtenir un allégement de leur dette. Pour accélérer le recul de la pauvreté, il faut davantage d’aide publique au développement. Mais cessons de pleurer ici le fait que l’engagement de consacrer 0,7 % du PNB des pays industrialisés à l’APD en l’an 2000 ne sera pas tenu. Certes, il faut inverser cette tendance déplorable, mais souvenons-nous aussi des sept engagements pris solennellement par les pays industriels et en développement à l’occasion de ces conférences mémorables de la décennie qui s’achève. Les buts proclamés: réduire de moitié le nombre des habitants de la planète vivant dans la misère, mais aussi assurer l’instruction primaire universelle, réduire des deux tiers la mortalité à la naissance et infantile, et des trois quarts la mortalité maternelle; assurer l’accès universel aux services d’hygiène reproductive, et veiller à inverser la tendance actuelle à la destruction de l’environnement — le tout à l’horizon 2015. Et il ne faut pas oublier cette condition essentielle pour que la promotion de la femme ne soit pas un vain mot: supprimer, d’ici 2005, la disparité entre garçons et filles au regard de l’enseignement primaire et secondaire. Si nous nous attachons avec persévérance à accomplir l’ensemble de ces tâches, le sort de tous les habitants les plus pauvres du monde en serait considérablement amélioré.

Au lieu de pleurer nos échecs, au lieu de proclamer de nouveaux engagements, tenons ceux qui ont déjà été pris et appliquons-nous à définir de manière précise, au sein d’un partenariat Nord-Sud, la marche à suivre qui convient, quelles qu’en soient les exigences, et à vérifier, année après année, que nous progressons bien dans la voie tracée. C’est là une des suggestions que j’avais faites aux chefs d’État et de gouvernement du G-8, avant leur sommet, et j’ai découvert avec plaisir qu’elle a été retenue, ainsi qu’en témoigne le paragraphe 28 de leur communiqué:

Nous réaffirmons notre volonté de contribuer au développement économique et social en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Nous examinerons chaque année leur situation à cet égard en nous fondant sur les rapports qu’établiront les institutions financières internationales et les banques régionales de développement concernées au sujet des progrès accomplis dans la lutte contre la pauvreté.

Monsieur le Président, je propose que nous fassions de la prochaine décennie la décennie des promesses tenues.

Pour le développement humain, la paix est une nécessité

Enfin, en tant qu’êtres humains, nous qui sommes à la tête d’institutions qui s’acharnent à améliorer la situation économique au niveau mondial, nous ne pouvons accepter le fait que les efforts de tant de pays, les efforts de la communauté mondiale pour promouvoir le progrès économique, sont si souvent réduits à néant par de nouveaux conflits armés, avec leur cortège de souffrances, de destruction de biens et d’emplois, et de chances d’exister, en particulier pour les femmes et leurs enfants. Si l’Afrique, par exemple, marque quelque peu le pas l’an passé après une période de progrès prometteuse — malheureusement trop brève —, elle le doit essentiellement à cette résurgence des conflits que je viens d’évoquer, et qui affecte directement ou indirectement un bon tiers des économies subsahariennes. Monsieur le Président, j’ai la conviction que les guerres et les dépenses militaires sont les pires calamités qui existent, en Afrique et ailleurs. Qu’il me suffise à ce propos de rappeler le rapport saisissant que le Comité international de la Croix-Rouge vient de publier.

La communauté mondiale a le devoir sacré de s’attaquer à ce problème. Je n’hésite pas à soulever cette question sensible, qui est sans doute plus du ressort des diplomates que du dirigeant d’une institution financière que je suis, car elle n’est pas seulement politique, mais aussi économique et sociale. Les dépenses militaires excessives détournent des ressources qui pourraient être employées à valoriser le capital humain. Il est tragique que les conflits armés qui affligent bon nombre des régions les plus pauvres du monde créent de nouvelles pressions en faveur des dépenses militaires. C’est pourquoi, puisque chacun sera certainement prêt à reconnaître que les ventes de matériel militaire, au-delà de ce qui peut raisonnablement se justifier, mettent gravement en péril la paix et le développement, je propose que nous nous penchions sur quatre propositions, qui ne sont certes pas nouvelles:

  • Conclure des accords visant à restreindre la vente de matériel militaire dans les régions sensibles, bien avant qu’un conflit ouvert n’éclate; la liste qu’en tiennent les Nations Unies compte maintenant une centaine de pays. Il serait important de prendre des mesures pour impliquer beaucoup plus de pays et d’étendre le dispositif aux armes légères et aux munitions. Après tout, en Afrique, les combattants n’utilisent que des armes légères et des armements conventionnels. Ce sont aussi des armes légères qui équipent tant d’enfants enrôlés comme soldats dans de fréquentes opérations violentes. Nous devons nous opposer à cet état de choses. Les efforts que nous déployons dans d’autres domaines pour favoriser la transparence et l’état de droit peuvent jouer un rôle utile, mais il faut des mesures plus vastes pour assujettir les transactions des places financières offshore à des règles internationalement acceptées et pour soumettre à une surveillance plus stricte les activités des intermédiaires criminels.

  • S’engager à ne plus consentir aucun crédit à l’exportation à des fins militaires, puisque nous nous efforçons de réduire la dette, souvent accumulée à des fins non productives.

  • Exhorter les pays africains, et en fait l’ensemble des pays pauvres, à accepter les deux recommandations importantes formulées par le Secrétaire général l’an dernier, qui visent à ramener les dépenses militaires à 1,5 % du PIB et à imposer aux budgets militaires une croissance zéro tout au long de la prochaine décennie.

  • Coopérer aux efforts déployés pour interdire la contrebande de matières premières et de ressources naturelles qui finance les insurrections armées que connaissent de nombreux pays africains.

* * *

Ambitieux programme, me direz-vous. Chacun de nous va exposer aujourd’hui son propre message, qui exprime en quelque sorte la quintessence d’années et d’années d’expérience pour des institutions qui s’attachent, comme elles en ont vocation de par leurs statuts, à apporter leur pierre à l’édifice du bien universel. La tâche qui incombe au FMI est astreignante, mais simple à définir. Elle a trait aux fondements même du développement et de la morale universelle.

Du développement, parce que, pour donner ses chances au développement, il faut assurer la stabilité monétaire et financière, la discipline budgétaire, la liberté des échanges et des mouvements de capitaux et une bonne gouvernance démocratique.

De la morale universelle, parce que les engagements pris doivent être tenus. Au cours de la dernière décennie, à Rio, à Copenhague, au Caire et à Pékin, nous avons pris sept grands engagements, pour 2005 et 2015. Attachons-nous à les remplir. C’est alors seulement que nous aurons une réponse acceptable à la question éternelle: «Qu’as-tu fait pour ton frère…?».

Ma conviction, Monsieur le Président, forgée par mon expérience personnelle limitée, c’est qu’il y a une condition sine qua non pour la croissance de haute qualité, pour l’emploi et le travail, pour l’annihilation de la pauvreté, pour la promotion de la femme, pour l’instruction et l’amélioration du sort de tous les enfants du monde; il faut le rappeler: la paix est une nécessité absolue.

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