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4. Consolider le secteur financier

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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Extraits d’une allocution prononcée devant la Fédération des banques d’Amérique latine, à Panama, le 18 novembre 1998

Pendant plus d’un demi-siècle, le monde a bénéficié de la libéralisation progressive des échanges et de l’essor des flux de capitaux internationaux. Le processus s’est approfondi ces vingt-cinq dernières années avec la mondialisation des flux de capitaux, qui a stimulé l’investissement, accéléré la croissance et relevé le niveau de vie de bon nombre de pays à travers le monde. L’Amérique latine a été l’un des principaux bénéficiaires de ce phénomène, surtout depuis le retour à la normale qui a suivi la crise de la dette des années 80. Avant la crise asiatique, les entrées nettes de capitaux privés dans les marchés émergents étaient en effet — à plus de 200 milliards de dollars en 1996 — quinze fois supérieures à leur niveau du milieu des années 80. L’Amérique latine, qui enregistrait des sorties nettes de capitaux au milieu des années 80, a reçu environ 30 % de l’afflux de capitaux privés dans les marchés émergents, soit près de 5 % de son PIB. Comme on pouvait s’y attendre, ces entrées se sont fortement concentrées dans les grandes économies de la région.

Le système financier international solide que nous appelons tous de nos voeux doit regrouper des systèmes financiers nationaux eux aussi solides, résistants, et également réglementés et encadrés par une série de normes ou codes de conduite transparents et cohérents au plan international. Pour que ces flux de capitaux se placent durablement sur les marchés bénéficiaires, il faut, d’autre part, que les pays qui souhaitent les attirer conservent la confiance des investisseurs en se dotant d’économies robustes et bien gérées et mènent une politique transparente.

Je voudrais évoquer deux aspects de cette solidité des systèmes financiers en rappelant tout d’abord l’expérience des économies de marché émergentes, avant de faire avec vous un tour d’horizon plus général des questions auxquelles fait face chaque pays qui entreprend de mettre sur pied un secteur financier solide.

Perspective nationale: l’expérience des économies de marché émergentes

L’expérience des économies de marché prospères le prouve: quel que soit le stade de développement où l’on se trouve, il faut articuler sa stratégie d’action autour de trois axes: une politique macroéconomique avisée, des établissements financiers robustes opérant dans un cadre réglementaire solide étayé par une surveillance prudente et efficace, et une bonne gouvernance fondée sur la transparence et une culture économique qui assure la plus grande indépendance possible entre l’État, les entreprises et le système financier. Chaque fois qu’un pays perd de vue l’un ou l’autre de ces éléments, il devient vulnérable.

On est en droit d’estimer que les pays latino-américains sont mieux placés que d’autres pour résister aux effets de contagion financière. Pendant plus d’une décennie, bon nombre d’entre eux, sortis de la crise de la dette, ont entrepris en effet de consolider leur économie, et la crise mexicaine n’a fait qu’accroître leur résolution. Les politiques macroéconomiques énergiques qu’ils ont menées ont porté leurs fruits: la région, qui affichait naguère des taux d’inflation supérieurs à 100 %, a ramené ceux-ci à moins de 10 %. Avant que n’éclate la crise actuelle, sa croissance était soutenue et ses réserves internationales s’étaient renforcées.

Comme vous le savez, le secteur bancaire latino-américain a connu des problèmes au fil des ans, mais nombreux sont ceux qui n’ont pas hésité à prendre des mesures énergiques pour consolider leur système financier. Pour des raisons diverses, des pays aussi différents que l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Jamaïque, le Mexique ou le Venezuela — et d’autres encore — ont connu, à un moment ou à un autre, une crise bancaire depuis les années 80. Le nombre de crises ne devrait surprendre personne: les secteurs financiers des trois quarts des pays du monde — et notamment de plusieurs économies industrielles — ont connu des moments difficiles au cours des vingt dernières années. Ce que je veux souligner, c’est qu’un grand nombre des pays de la région avaient commencé à s’attaquer à ces problèmes bien avant que les turbulences actuelles se développent à l’échelle mondiale — plusieurs années auparavant, parfois. Si la riposte a varié selon les pays, ces derniers ont pris le plus souvent des mesures énergiques pour consolider à nouveau les établissements de crédit et améliorer leur gestion, que ce soit en restructurant les actifs bancaires, en adoptant des normes de fonds propres plus strictes, en privatisant des banques ou en ouvrant leur capital aux participations étrangères, ou encore en améliorant les méthodes de gestion du risque, les règles de diffusion de l’information ou les normes comptables. Par ailleurs, l’institution chargée du contrôle a souvent été renforcée, et le cadre juridique des activités bancaires révisé en conséquence. Les autorités n’ont pas hésité non plus, le cas échéant, à fermer des établissements insolvables ou à injecter des fonds publics. Dans plusieurs cas, le coût budgétaire de cette consolidation a été assez lourd, puisqu’il a atteint parfois 20 à 30 % du PIB. Résultat, quelques pays de la région sont d’ores et déjà bien avancés dans le processus qui s’amorce à peine en Asie, et notamment au Japon. Les progrès n’en ont pas moins été inégaux — de nombreux pays ont encore beaucoup à faire, au niveau juridique en particulier, mais aussi en ce qui concerne les instruments mis à la disposition des organes chargés du contrôle bancaire.

Perspective mondiale: consolidation des systèmes financiers

Quelles sont les carences du système international — du secteur financier, surtout — qui ont leur part de responsabilité dans la tempête actuelle? Comme je l’ai dit, les marchés de capitaux se sont développés très vite. De nouvelles institutions sont apparues et celles qui existaient ont diversifié leurs activités. Des instruments sophistiqués ont été créés, et de nouveaux marchés se sont développés. Beaucoup de pays ont tiré profit de cet afflux de capitaux, mais dans le cadre d’une libéralisation désordonnée qui les a vus, paradoxalement, s’ouvrir davantage aux entrées de capitaux à court terme (plus risquées) qu’aux flux à long terme. À l’avenir, ces pays devront veiller à ce que leur système bancaire reste assez robuste et leur politique macroéconomique assez judicieuse pour faire face à cette volatilité. Les places financières matures, d’où provient une bonne partie de ces capitaux, appliquent quant à elles depuis fort longtemps des normes de réglementation et de contrôle prudentiel efficaces aux activités qui relèvent de leur juridiction (les transactions onshore) et à la protection des petits investisseurs. Mais les faits récents semblent indiquer qu’il faudrait aussi revoir les règles et usages du contrôle bancaire dans d’autres domaines d’activité, tels que les opérations des établissements financiers sur les marchés offshore et les opérations à fort effet de levier.

Les économies et les marchés financiers les plus performants appliquent des normes et des codes de conduite transparents, qui sont le fruit d’une longue pratique. L’observation de ces normes et codes, qu’elle soit volontaire ou imposée par le marché, est renforcée par de solides institutions de régulation et de contrôle. Ce cadre et les systèmes juridique et judiciaire cohérents dont ils se sont dotés aident ces marchés à fonctionner efficacement et favorisent, de manière plus générale, la bonne gouvernance. Aussi la réforme du système monétaire international devrait-elle consister, dans une large mesure, à étendre au plan international les principes, règles et codes de conduite qui ont fait leurs preuves dans les systèmes financiers nationaux les plus développés.

Comment se présente, à l’heure actuelle, ce système de réglementation et de contrôle des établissements financiers? Tout repose, fondamentalement, sur les efforts déployés par les autorités nationales. Au fil des ans, celles-ci ont pris conscience de la nécessité de coordonner ces normes ou activités au plan international, et l’on a assisté à une floraison d’organismes internationaux de contrôle à caractère le plus souvent régional. Le plus connu d’entre eux, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, a coordonné pendant des années les normes applicables aux dix principaux pays industrialisés. La crise mexicaine, entre autres, l’a incité à élargir très sensiblement le champ de ses travaux en 1997 en formulant ses Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace, ensemble de 25 principes assez souples pour pouvoir être appliqués au système bancaire des pays en développement ou en transition. J’ajoute que ces principes ont été élaborés en étroite colaboration avec les autorités nationales d’un groupe plus étoffé de pays, dont le Brésil, le Chili et le Mexique, et qu’ils ont été appuyés vigoureusement par l’Association des organismes de contrôle bancaire d’Amérique latine et des Caraïbes. C’est le type même de consultation et de concertation qui devrait faire partie intégrante du processus de réforme financière internationale.

Depuis la crise mexicaine, la communauté internationale est beaucoup plus consciente qu’il est indispensable de disposer de secteurs financiers solides. Comme la dimension désormais presque universelle du FMI peut faciliter grandement la diffusion de ces normes et le suivi de leur application, il nous a été demandé d’élargir notre dialogue avec les pays membres à ce domaine. Grâce à notre mécanisme de surveillance et à nos capacités d’assistance technique et de formation, nous sommes bien placés pour recenser les risques de problème et aider les autorités à s’y préparer. À cet effet, nous avons publié en début d’année une étude intitulée «Pour un cadre de stabilité financière», sorte de guide destiné à fournir, avec les Principes fondamentaux de Bâle, un solide point de repère pour la poursuite de nos travaux avec les pays membres.

Ces vertus cardinales — autonomie, responsabilité, information et transparence — devraient orner, gravées dans le marbre, les salles des conseils d’administration des banques centrales du monde entier!

Il n’est pas inutile, je crois, de rappeler les principes énoncés dans cette étude. Je souhaiterais en particulier attirer votre attention sur quatre d’entre eux:

Favoriser la création de banques foncièrement solides. Pour ce faire, il faut faciliter la création d’actifs bancaires de haute qualité en imposant à ce secteur des critères d’entrée et de sortie précis, en favorisant sa gestion par des professionnels compétents et intègres et en facilitant l’établissement de relations appropriées entre les banques et leurs propriétaires, afin d’éviter les conflits d’intérêts.

Accroître la transparence des opérations bancaires. Une évaluation réaliste des actifs bancaires s’impose. Il faut évaluer avec précision les créances douteuses et résister à la tentation de surévaluer les actifs. Par ailleurs, les banques doivent être soumises à des règles strictes de diffusion des informations aux tiers ou — dans le cadre du contrôle prudentiel — aux autorités de tutelle. Ces mesures doivent être appuyées par des systèmes de comptabilité et de vérification des comptes conformes aux normes internationales.

Limiter les distorsions dues à l’intervention des pouvoirs publics. Il est dans l’intérêt de chacun que l’on sache que les banques en difficulté ne seront pas soutenues. Même lorsque les faillites bancaires résultent de choix de politique économique — orientation du crédit, réglementation des taux d’intérêt —, il importe de chercher une solution fondée sur le marché avant de recourir aux fonds publics. Je conçois fort bien que, pendant un certain temps, le désir d’éviter que la crise ne s’étende à l’ensemble du système pousse les autorités à intervenir — parfois dans l’urgence — pour éviter de nouveaux dégâts. Mais il est impératif que, dans ces cas extrêmes, les garanties soient limitées et totalement transparentes, et qu’elles soient accordées en parfaite connaissance de leur coût budgétaire et dans le cadre de la politique monétaire en vigueur. Enfin, ces opérations ne doivent pas entraîner de pertes quasi budgétaires pour les banques centrales, et les actionnaires doivent bien sûr assumer pleinement les pertes encourues.

Contrôler les risques grâce à la réglementation et au contrôle prudentiels. La notion de risque ne peut être totalement abolie, pas plus que l’on ne peut éviter la faillite des banques mal gérées. Les autorités doivent donc s’attacher à assurer la solidité du système dans son ensemble en se dotant d’organes de régulation et de contrôle efficaces bénéficiant d’une autonomie, de pouvoirs et de moyens suffisants. La réglementation prudentielle dont elles ont besoin à cet effet doit définir clairement le champ des activités financières concernées et renforcer la gestion interne et la discipline du marché.

Il ne peut y avoir de système bancaire sain sans un cadre juridique et judiciaire solide et une infrastructure financière adaptée, c’est-à-dire en particulier un système de paiements efficace et des marchés monétaire, financier et des changes robustes. Mais il ne suffit pas de mettre en place ce cadre normatif. À terme, il est essentiel aussi de développer une «culture du crédit» — un environnement où les contrats de crédit sont systématiquement honorés et où leur exécution peut être assurée, mais aussi où les entreprises fragiles, établissements financiers compris, sont soumises à la «discipline du marché» et, le cas échéant, au risque de faillite. Bref, pour être solide, le système bancaire doit être étayé par une gestion ferme des affaires publiques et privées, y compris des établissements financiers.

Venons-nous maintenant aux autorités nationales et à leur responsabilité particulière quant à la transparence de la politique économique. La communauté internationale a déjà invité le FMI, par l’intermédiaire du Comité intérimaire, à préparer un code de bonnes pratiques en matière de transparence budgétaire: ce code a été diffusé au milieu de 1998. Elle nous a demandé ensuite de préparer un code de bonnes pratiques en matière de transparence des politiques monétaire et financière, et le FMI est en train de rédiger ce document fondamental. Les travaux se poursuivent, mais il n’est pas inutile de rappeler quelques principes qui me semblent essentiels pour tout code fonctionnel de ce type.

Les arguments en faveur de la transparence des politiques monétaire et financière — qui furent longtemps l’un des domaines où la plupart des pays toléraient ou encourageaient une opacité totale — sont doubles. Premièrement, la transparence tend à responsabiliser les autorités et leur impose des contraintes, ce qui en fait une condition sine qua non de la bonne gouvernance — en particulier si, comme on peut le souhaiter, la banque centrale et les autres organes de régulation et de contrôle jouissent d’une large autonomie. Deuxièmement, la transparence peut donner plus de crédibilité aux autorités et, partant, d’efficacité à leur action en permettant au secteur privé de mieux anticiper les intentions des responsables de la politique économique et leur réaction aux événements.

Le code ne prendra pas position sur tel ou tel type de politiques monétaires ou financières, mais il reposera sur le postulat que leur objectif est de faciliter la bonne marche et le développement des marchés monétaire et financier, et qu’il importe de recourir davantage aux instruments du marché dans la conduite de la politique monétaire. La transparence suppose donc le respect de quatre principes:

  • Les rôles, responsabilités et objectifs des principales institutions officielles du secteur financier doivent être clairement définis et leur autonomie doit être la plus grande possible; je parle ici, bien entendu, de la banque centrale et des autres organismes officiels chargés de la réglementation et du contrôle financiers.

  • Ces institutions doivent être soumises à de strictes normes de responsabilité et d’intégrité.

  • Les décisions doivent être prises de façon transparente et prévisible. Par exemple, certaines banques centrales ont commencé à rendre publics, avec un décalage minime, les procès-verbaux de leurs réunions.

  • L’information est le lubrifiant des rouages de l’économie de marché, et les organismes officiels doivent assurer la communication systématique, régulière et rapide des statistiques monétaires et financières et des autres informations nécessaires à la prise de décisions.

Ces vertus cardinales — autonomie, responsabilité, information et transparence — devraient orner, gravées dans le marbre, les salles des conseils des ministres et même, disonsle, des conseils d’administration des banques centrales du monde entier!

Qu’en est-il, alors, de la réglementation et du contrôle des établissements engagés dans ces flux de capitaux internationaux? À l’heure actuelle, le contrôle des transactions offshore ou à fort levier financier incombe aux autorités nationales, et en particulier à celles des pays qui abritent les principales places financières. Une action s’impose dans plusieurs domaines qui soulèvent, chacun pour ce qui le concerne, des difficultés spécifiques. Il faudra en effet:

  • Élargir, sans doute, le champ de la réglementation et du contrôle des établissements bancaires à un éventail plus large d’activités transfrontières, en tenant compte explicitement, bien sûr, des intérêts des investisseurs des pays concernés, mais aussi de l’objectif de stabilité internationale.

  • Coordonner et harmoniser davantage, au plan international, les normes de réglementation et de contrôle.

  • Établir des normes applicables aux activités qui débordent le secteur purement bancaire; la philosophie qui inspire les Principes fondamentaux de Bâle doit s’appliquer à une gamme plus étendue de marchés, d’institutions et de transactions. L’Organisation internationale des commissions de valeurs mobilières (OICV) a déjà préparé un document, intitulé «Objectifs et principes de la régulation financière», qui jette les bases de normes strictes d’une réglementation susceptible d’assurer l’équité, l’efficience et la solidité des marchés de valeurs mobilières.

* * *

En résumé, nous constatons que chacun des piliers du système a un rôle à jouer — et des responsabilités à assumer — dans les changements à apporter aux systèmes financiers. C’est du changement, en effet, que viendra le progrès. L’économie mondiale a tout à gagner à ce que le système international fonctionne de manière plus efficace dans un cadre juridique et réglementaire plus complet.

Les autorités nationales doivent, en priorité, continuer à mener une politique macroéconomique bien conçue qui favorise la croissance de qualité, durable et équitable nécessaire à la stabilité du système bancaire, et veiller à ce que les institutions, les lois et règlements ainsi que les normes et codes de conduite indispensables soient en place pour faciliter une réglementation et un contrôle prudentiels efficaces. Quant aux autorités nationales de régulation et de contrôle des principaux marchés et institutions, il leur faudra tenir compte de plus en plus des conséquences systémiques de certains types d’opérations.

Banques et établissements financiers doivent persévérer dans ce qu’ils font de mieux, à savoir rechercher des débouchés sur la base d’une saine gestion et d’une évaluation précise du risque. C’est ainsi qu’ils prendront conscience que, pour promouvoir l’expansion ordonnée — et en fait la libéralisation — de l’économie mondiale, il faudra peut-être bien appliquer à l’échelle internationale les pratiques de régulation et de contrôle déjà acceptées sur la plupart des marchés financiers développés.

Le FMI, en collaboration avec d’autres institutions et dans l’optique de son adaptation aux besoins de l’économie mondiale, approfondira la surveillance qu’il exerce en l’étendant, en particulier, à d’autres aspects des activités financières. Nous entendons participer à l’élaboration de nouvelles normes et contribuer à leur diffusion et au suivi de leur application.

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