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2. Transparence et normes internationales

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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Extraits de l’allocution intitulée «Des systèmes financiers internationaux stables pour le XXIe siècle: transparence et normes internationales», prononcée devant la 24e Conférence annuelle de l’Organisation internationale des commissions de valeurs mobilières (OICV), à Lisbonne, le 25 mai 1999

La dernière décennie du XXe siècle aura été marquée par l’essor spectaculaire de l’intermédiation financière. Les habitudes d’investissement et d’épargne changent partout dans le monde, ainsi qu’en témoignent la prolifération des marchés de titres, la diversité des instruments financiers et l’ampleur des flux d’investissement direct ou de portefeuille. Ces facteurs ont joué un rôle majeur — qui pourrait du reste prendre encore beaucoup d’ampleur — dans cette véritable explosion des transactions internationales qui caractérise, depuis quinze ans, la mondialisation, ses chances et ses risques. Les deux dernières années nous ont donné une idée très nette de ces risques et de la virulence des crises, qui sont le revers d’une mondialisation par ailleurs riche de promesses.

La crise des marchés émergents a révélé les déficiences du système financier international, tant du côté des débiteurs — au niveau des politiques et des institutions nationales — que du côté des créanciers, où elle a mis en lumière l’incapacité des investisseurs à mesurer les risques et l’impossibilité, pour les autorités de contrôle, de suivre correctement leurs activités. D’où son coût élevé: le monde vient de traverser l’épreuve la plus grave des cinquante dernières années. Fautil pour autant renoncer à la mondialisation et à ses promesses de prospérité au profit des anciens modèles de protectionnisme et d’interventionnisme de l’État? Certes non, comme l’a montré le très large consensus qui s’est dégagé en faveur du lancement immédiat d’un vaste effort de coopération visant à endiguer la crise — tâche maintenant bien avancée — tout en réformant l’«architecture» du système. Mais cela n’ira pas sans un changement radical des relations qui, depuis une trentaine ou une quarantaine d’années, existent entre l’État, les banques et les entreprises en matière de développement économique.

Cette crise nous oblige en effet à imaginer de nouvelles façons de réconcilier, à l’avenir, dynamisme économique et stabilité financière. C’est même tout l’enjeu de cette nouvelle architecture.

Chacun s’accorde à faire de la transparence la «règle d’or» du nouveau système financier international. Je ne m’étendrai guère sur ce point, sinon pour souligner que c’est une dimension essentielle de l’effort entrepris pour «civiliser» la mondialisation. Car l’amélioration de la transparence est au coeur même de ce débat. C’est ce manque de transparence qui, à chaque fois, a causé le retour des turbulences sur les marchés émergents. Il s’agit là d’un aspect pernicieux du «capitalisme de copinage» dont souffrent la plupart des pays en crise, et bien d’autres avec eux. Les marchés ne pourront pas fonctionner correctement et resteront soumis à des accès d’instabilité s’ils ne disposent pas en temps utile de suffisamment d’informations fiables. L’OICV joue un rôle de premier plan dans ce domaine, non seulement en élaborant des principes applicables aux marchés boursiers, mais aussi en collaborant avec d’autres organismes, tels que le Comité international des normes comptables; à l’établissement de règles de comptabilité et de diffusion des informations. Cela dit, le reste du monde est encore loin de suivre! Modifier une culture et des comportements enracinés par des décennies de pratique, la tâche peut sembler formidable! Pourtant, on observe des progrès considérables dans la définition de nouvelles normes et l’adoption de nouvelles pratiques. Nous sommes parvenus à un stade où, si vous me permettez cette impertinence, les banques centrales ne doivent plus faire assaut de secret — ce secret sur lequel se bâtissait naguère leur réputation —, mais, au contraire, de transparence. Le FMI sera d’ailleurs invité, très bientôt, à préparer des rapports sur la transparence de politiques de ses États membres.

Le consensus qui se fait jour sur la nécessité d’assurer, au plan international, la discipline qui s’est instaurée peu à peu sur les marchés intérieurs devrait nous aider à atteindre cet objectif. Il était temps que nos gouvernements admettent qu’ils n’ont pas accordé assez d’attention à la mise en place d’un environnement «civilisé». Si les marchés internationaux sont déjà entrés de plain-pied dans le XXIe siècle, l’absence de règles et de normes universellement acceptées n’est pas sans rappeler la situation qui prévalait dans les pays industrialisés à la fin du XIXe siècle. Bill Gates, George Soros et consorts opèrent aujourd’hui dans un cadre international qui n’est guère éloigné du monde que décrivaient Balzac et Zola, dans mon propre pays, à la fin du siècle dernier. Faut-il s’étonner, dans ces conditions, que certains pays aient hésité à s’exposer à de tels risques? Il fallait que cela change.

C’est pourquoi des efforts considérables ont été engagés pour formuler, à l’échelle internationale, des normes et codes de bonnes pratiques qui reposent sur les normes en vigueur dans la plupart des économies avancées et qui permettent de leur donner une dimension universelle. De nouvelles normes sont en cours d’élaboration et celles qui existent sont affinées. Le FMI s’emploie à établir, à l’intention des gouvernements, des normes ou codes de bonnes pratiques dans ses principaux domaines de compétence; beaucoup de ces normes en sont déjà bien avancées dans leur élaboration, ou en cours d’application. Par ailleurs, divers organismes ont entrepris de mettre au point des normes applicables à leur domaine de compétence: comptabilité, vérification des comptes, gouvernement d’entreprise, systèmes de paiement et de règlement, assurances, faillite1. L’OICV a été parmi les premiers à opposer ainsi une riposte concertée à la crise en achevant rapidement à Nairobi, en septembre dernier, de définir une série d’objectifs et principes de réglementation des marchés de titres, qui offre une plate-forme pragmatique à partir de laquelle les autorités de contrôle pourront rédiger des codes adaptés à leur propre pays. Les objectifs poursuivis — protéger les investisseurs, assurer un fonctionnement équitable, efficace et transparent des marchés et réduire le risque systémique — peuvent du reste nous servir de guide dans l’établissement de normes et codes de bonnes pratiques.

Dans le domaine clé du renforcement du secteur financier, le FMI et la Banque mondiale travaillent en étroite collaboration pour promouvoir des systèmes financiers plus solides, obéissant aux Principes fondamentaux du Comité de Bâle. Mais on peut faire davantage pour resserrer encore la coopération internationale. Nous attendons beaucoup, à cet égard, de la contribution qu’apportera le Forum sur la stabilité financière, qui vient d’être créé pour encourager le dialogue entre les diverses institutions nationales et internationales intéressées. C’est d’ailleurs le domaine dans lequel les perspectives immédiates de développement de cette coopération sont les plus prometteuses.

C’est ce manque de transparence qui, à chaque fois, a causé le retour des turbulences sur les marchés émergents.

Laissez-moi vous donner brièvement quelques exemples des conséquences de ces travaux pour le FMI. Nos activités sont profondément affectées par cette coopération, puisque nous avons été invités à prendre l’initiative pour définir des normes dans trois domaines. Je les rappelle:

  • 1) Le FMI a commencé à élaborer des normes de diffusion des données peu après le début de la crise mexicaine. Elles sont désormais opérationnelles, et la plus rigoureuse — la Norme spéciale de diffusion des données — a été adoptée par environ un quart de nos États membres, dont la plupart participent aux marchés des capitaux.

  • 2) En avril 1998, le Comité intérimaire a adopté le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques. Depuis, nous nous sommes efforcés d’en faciliter l’application en préparant un manuel et en mettant au point un questionnaire que certains pays utilisent désormais pour évaluer la transparence de leurs systèmes budgétaires.

  • 3) En collaboration avec la Banque des règlements internationaux, un groupe représentif des banques centrales, la Banque mondiale et l’OCDE, le FMI a établi un projet de Code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaire et financière. Nous avons opté, en l’occurrence, pour une participation exceptionnellement large à ces travaux, laquelle va se poursuivre puisque nous consulterons le public et d’autres organismes pour mettre au point ce code avant la tenue de l’Assemblée annuelle en septembre. L’OICV a apporté une contribution très utile à sa rédaction, et nous lui en savons gré. Nous espérons du reste profiter à nouveau de son expertise lors de la rédaction du manuel d’utilisation qui accompagnera ce code.

Quant à l’avenir des travaux du FMI, de nouvelles priorités se dessinent. Vu le grand nombre d’institutions qui élaborent ou révisent leurs normes, principes ou codes de conduite, l’attention va se porter maintenant sur leur application. S’il n’y a pas de problème spécial pour les domaines couverts traditionnellement par la surveillance du FMI, les difficultés surgissent dès que l’on touche aux domaines de compétence de nombreux organismes qui ne disposent pas les moyens de procéder aux consultations nécessaires avec chaque pays. Nous n’avons pas encore les connaissances nécessaires pour aider à l’application de plusieurs de ces nouvelles normes, mais nous n’en sommes pas moins les mieux placés pour faciliter leur diffusion et — avec le concours des institutions qui les ont créées — leur observation. Le mandat du FMI lui permet d’avoir des contacts réguliers — le plus souvent annuels — avec tous ses États membres, puisqu’il lui enjoint de suivre leur politique économique. À ce titre, nous avons été appelés à plusieurs reprises, dans le cadre de notre mission de surveillance, à encourager l’adoption de ces normes et à suivre leur application. Encore une fois, cependant, nous aurons besoin de votre coopération pour mener à bien cette tâche.

Les rouages de cette coopération restent à préciser, mais celle-ci reposera sûrement sur l’expérience que nous aurons acquise de l’application des normes qui relèvent directement de la compétence du FMI (diffusion des données et transparence des politiques budgétaires, monétaires et financières). Elle fera fond aussi sur l’approche concertée adoptée avec la Banque mondiale dans le cadre du Programme d’évaluation du secteur financier que nous venons de mettre au point. Nous avons proposé, par ailleurs, que chaque pays établisse un «rapport sur la transparence», et trois volontaires — l’Argentine, l’Australie et le Royaume-Uni — ont accepté de le faire à titre expérimental. Nous continuerons, avec nos États membres, à explorer cette voie riche de promesses.

Ceci étant, une autre raison pousse le FMI à encourager l’adoption et à suivre l’application de ces normes: c’est la création de notre nouvelle ligne de crédit préventive (LCP), qui entraînera une adaptation profonde de nos fonctions. L’évaluation des «progrès réalisés par le pays membre en vue de se conformer aux normes pertinentes acceptées au plan international» est en effet l’un des critères d’accès à la LCP, et notre institution sera donc appelée à se prononcer sur ce point.

Pour s’acquitter de ces nouvelles tâches, le FMI devra approfondir et étoffer ses propres connaissances en faisant largement appel à l’expertise, aux ressources et aux conseils des nombreux organismes qui travaillent à définir ces normes. Mais nous attendons, plus encore, que ces derniers participent activement à l’établissement des méthodes qui permettront de suivre le respect de ces normes. Il est essentiel qu’une collaboration étroite s’instaure entre le FMI et des organisations comme l’OICV. Compte tenu de l’assistance technique qu’il faudra apporter aux pays qui adopteront ces nouvelles normes, les problèmes d’effectifs pourraient bien être la principale des contraintes qui s’imposeront à notre action. Seule une coopération d’une ampleur sans précédent avec les organismes internationaux et nationaux intéressés nous permettra de la surmonter.

* * *

Cela suffira-t-il? Certains estimeront que ces propositions ne vont pas assez loin, que les normes et codes de bonne pratique font la part trop belle au consensus et à la confiance mutuelle, et qu’ils postulent que tous les acteurs ont en commun un sens des responsabilités exceptionnel. À ces normes et codes, ils préféreront peut-être l’imposition de règles ou de taxes à l’échelle mondiale. Je ne pense pas, pour ma part, qu’un consensus puisse se forger sur de telles prémisses, et j’inviterais plutôt nos contradicteurs à s’efforcer de jeter les bases d’un accord général qui s’inspire du principe de subsidiarité — qui reconnaisse, en d’autres termes, qu’il n’y a lieu d’agir à l’échelle mondiale que lorsque les actions susceptibles d’être entreprises au niveau national ou régional seraient insuffisantes. Compte tenu des événements récents, cela signifie bien sûr qu’il incomberait aux autorités réglementaires nationales de prendre les mesures nécessaires pour consolider les systèmes financiers, en prenant à bras-le-corps, notamment, le problème majeur que constituent l’opacité des fonds spéculatifs et le suivi très insuffisant de leur activité, de même que des transactions qui ont pour cadre les marchés offshore. Enfin, nous devons être prêts à faire face aux problèmes pour lesquels l’approche volontariste adoptée ne suffira pas, et qui exigeront des règles plus astreignantes. C’est vrai, en particulier, de domaines tels que la diffusion des informations, la solidité des établissements financiers et, bien sûr, la lutte contre le blanchiment de l’argent et le trafic d’armes international. Là encore, il importe d’inciter les places offshore à respecter, comme les autres pays, l’ensemble des normes acceptées au plan international — et à le faire sans tarder. On pourrait envisager, comme certains l’ont suggéré, qu’au terme d’un délai fixé pour l’adoption de ces normes, les pays qui continueront à les ignorer voient l’ensemble des transactions et des droits acquis sous leur juridiction privés de reconnaissance légale au plan international. Une convention des Nations Unies pourrait offrir un tel cadre.

* * *

Nous nous trouvons, je crois, au seuil d’une des réformes les plus délicates de l’architecture financière internationale. Les normes et principes qui sont formulés aujourd’hui au plan international doivent encore être traduits en obligations plus précises appliquées de façon systématique dans chaque pays. C’est une question techniquement complexe, qui demandera du temps et qui pourrait même, dans certains cas, se révéler politiquement sensible. Il appartient à la communauté internationale de convaincre tous ses membres que les avantages qu’ils retireront du respect de ces normes sont indiscutables et substantiels. Nous avons pris un bon départ, mais l’entreprise promet d’être encore longue. À nous de faire en sorte qu’elle soit couronnée de succès.

Outre les travaux en cours de l’OICV sur les normes applicables aux marchés boursiers, on notera également les préparations ou mises à jour engagées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire pour le système bancaire; l’Association internationale des contrôleurs d’assurances pour les assurances; le Comité international des normes comptables et la Fédération internationale des comptables pour la comptabilité et les audits; la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI), la Banque mondiale, le FMI et l’Association internationale du barreau pour la législation de la faillite; l’OCDE, la Banque mondiale et le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire pour le gouvernement d’entreprise; le Comité sur les systèmes de paiement et de règlement, enfin, pour les systèmes de paiement. Ces travaux sont récapitulés dans une publication du FMI intitulée Experimental Case Studies on Transparency Practices: Developing International Standards Progress Report.

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