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Por una vida mejor: Reducción de la pobreza y alivio de la deuda

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Desde la segunda guerra mundial, la economía internacional ha registrado una expansión continua, generando prosperidad y sacando de la pobreza a millones de personas, sobre todo en Asia. Sin embargo, persisten enormes retos. En África, en particular, el avance en la lucha contra la pobreza ha sido limitado en las últimas décadas, y en algunos países incluso se han producido retrocesos. Se proyecta que en los próximos 25 años la población mundial crecerá en torno a los 2.000 millones de personas, principalmente en las economías en desarrollo. Muchas de estas personas están condenadas a vivir en la pobreza a menos que los propios países de bajo ingreso y la comunidad internacional realicen un esfuerzo concertado.

Coordinación de la asistencia para el desarrollo

El FMI desempeña una función crucial en los países de bajo ingreso, donde su labor tiene como objetivo central ayudar a promover la estabilidad y el crecimiento económicos, y por ende reducir la pobreza de manera radical y duradera. En esa tarea, el FMI colabora estrechamente con el Banco Mundial, el principal organismo internacional que se ocupa de la pobreza. Juntas, estas instituciones están ayudando a los países de bajo ingreso a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para 2015 (véase recuadro) mediante asesoramiento en política económica, asistencia técnica, concesión de crédito, alivio de la deuda y respaldo para la liberalización comercial.

El FMI ha centrado sus esfuerzos en ayudar a los países a mejorar sus propias políticas y el apoyo financiero externo en un marco de estabilidad macroeconómica. En este contexto, los insta a formular y analizar otros marcos que sirvan como base para sus estrategias de reducción de la pobreza. El FMI también ofrece a los países de bajo ingreso asesoramiento sobre la gestión del impacto económico de las entradas de ayuda, un aspecto esencial dado que, en 2005, los principales países donantes ofrecieron un considerable aumento de la asistencia externa a los países en desarrollo para la próxima década. Por el lado de los donantes, el FMI integra asociaciones multilaterales para el desarrollo con miras a hacer más previsibles los flujos de ayuda y lograr una mayor coherencia administrativa y de políticas de los socios en el desarrollo.

Desde 1999, tres iniciativas han sido vitales para impulsar el respaldo financiero del FMI y del Banco Mundial a los países de bajo ingreso:

• El Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP), redactado por el país prestatario, establece la estrategia de política preparada por el propio país y constituye la base para el crédito concesionario del FMI y del Banco Mundial.

• La Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME), creada en 1996 y reforzada en 1999, en virtud de la cual los acreedores ofrecen un alivio de la deuda en forma coordinada con miras a restablecer la sostenibilidad de la misma.

• La Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), en virtud de la cual el FMI, la Asociación Internacional de Fomento del Banco Mundial (AIF) y el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD) cancelarán el 100% de sus títulos de deuda de ciertos países para ayudarles a alcanzar los ODM.

El enfoque de los DELP es una estrategia integral de los países para reducir la pobreza. Tiene por objeto establecer los vínculos esenciales entre países de bajo ingreso, sus socios donantes, y las políticas de desarrollo necesarias para alcanzar los ODM. Los DELP constituyen la base operativa del crédito concesionario del FMI y el Banco Mundial y del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME. En el caso del FMI, el crédito se concede a través del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP).

Los países de bajo ingreso preparan sus estrategias mediante un proceso en el que participan las partes interesadas nacionales y los socios externos en el desarrollo. Los DELP, que se actualizan como mínimo cada cinco años y se someten a evaluaciones anuales, describen las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales que los países prevén aplicar, así como su financiamiento. Una vez formulado y aprobado el DELP, el país puede recibir préstamos de la Cuenta Fiduciaria del SCLP y alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

En septiembre de 2000, los jefes de Estado de 189 países firmaron la Declaración del Milenio, mediante la cual se adoptaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), un conjunto de ocho metas concretas para reducir la pobreza medida según los ingresos, refrenar otras penurias y promover el desarrollo sostenible. Los ocho ODM procuran para 2015:

  • 1) Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre en comparación con 1990.

  • 2) Alcanzar la educación primaria universal.

  • 3) Eliminar las desigualdades de género.

  • 4) Reducir la mortalidad infantil.

  • 5) Mejorar la salud materna.

  • 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.

  • 7) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

  • 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Posteriormente, en una reunión de líderes mundiales celebrada en Monterrey, México, en marzo de 2002, se llegó a un entendimiento sobre la estrategia general necesaria para alcanzar los ODM. El Consenso de Monterrey fue el primer paso de un nuevo acuerdo entre los países desarrollados y en desarrollo que subraya sus obligaciones mutuas en la consecución de estos objetivos. Se instó a los países en desarrollo a mejorar sus políticas y gestión de gobierno y a los países desarrollados, a incrementar su respaldo, sobre todo proporcionando más asistencia de mejor calidad y ofreciendo un mayor acceso a sus mercados.

La Iniciativa para los PPME se reforzó en 1999 a fin de ofrecer un alivio más rápido, profundo y amplio de la deuda para los países de bajo ingreso, y fortalecer los nexos entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza, sobre todo por medio de políticas sociales. Como elemento central de la Iniciativa reforzada, los países deben realizar esfuerzos continuos por lograr la estabilidad macroeconómica e introducir reformas estructurales y sociales, incluido un aumento del gasto en programas sociales, como educación y salud. Hasta la fecha, 29 países han alcanzado el punto de decisión de la Iniciativa PPME reforzada y la comunidad internacional se ha comprometido a otorgarles un alivio del servicio de la deuda por un valor nominal de US$59.000 millones. Se prevé que la asistencia PPME reducirá en dos tercios el valor presente neto de la deuda de estos países. Además, 19 PPME alcanzaron el punto de culminación, en el que el alivio de la deuda se vuelve irrevocable. Recientemente se identificaron otros 11 países que cumplen los criterios de ingresos y endeudamiento de la Iniciativa PPME, según los datos del final de 2004, y podrían solicitar asistencia en virtud de dicha Iniciativa.

La IADM complementa la asistencia brindada en el marco de la Iniciativa para los PPME. Entró en pleno vigor en el FMI el 5 de enero de 2006. Entre los países habilitados para recibir este alivio figuran los PPME que han alcanzado el punto de culminación de esa Iniciativa (es decir, el punto en que pueden recibir la totalidad del alivio PPME), y los que, sin ser PPME, tienen un ingreso per cápita igual o inferior a US$380.

Hasta la fecha se ha otorgado un alivio por US$3.700 millones a 21 países: 19 PPME que ya alcanzaron el punto de culminación (Benin, Bolivia, Burkina Faso, Camerún, Etiopía, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Níger, Rwanda, Senegal, Tanzanía, Uganda y Zambia) y dos que no son PPME (Camboya y Tayikistán). En 2006, otros países podrían reunir los requisitos para el alivio en el marco de la IADM. Malawi, Santo Tomé y Príncipe, y Sierra Leona deberán alcanzar su punto de culminación de PPME en 2006, y por ende reunir los requisitos para el alivio IADM.

Mientras que el objetivo de la Iniciativa PPME era restablecer la sostenibilidad de la deuda de los países pobres más endeudados, la IADM va más allá y permite cancelar la totalidad de la deuda elegible (la desembolsada hasta el final de 2004 y pendiente de pago en el momento en que el país reúne sus requisitos) a fin de liberar recursos adicionales que les permitan alcanzar los ODM. Al contrario de la Iniciativa PPME, que suponía una actuación concertada de los acreedores, la IADM no exige ningún alivio de los acreedores oficiales o privados o de instituciones multilaterales distintas del FMI, la AIF y el FAfD.

Para que los países obtengan los beneficios potenciales del alivio de la deuda, será crucial ayudarlos a evitar un endeudamiento excesivo en el futuro. Deben equilibrar la necesidad de incrementar el gasto para alcanzar los ODM con el riesgo de un nuevo sobreendeudamiento. El marco de sostenibilidad de la deuda de países de bajo ingreso, formulado conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial en 2004, puede ayudar a acreedores y deudores a evaluar el riesgo de una acumulación insostenible de la deuda. El marco compara unos indicadores clave de la deuda con ciertos umbrales (relacionados con la calidad de las políticas e instituciones de los países deudores) y con su comportamiento en casos de shocks; ya se ha convertido en una herramienta importante para guiar el asesoramiento del FMI en materia de políticas a los países de bajo ingreso.

Próximos pasos

Si bien los países que tienen, o han suscrito, acuerdos en el marco del SCLP presentan mejoras acusadas en los resultados macroeconómicos, la mayoría de los países de bajo ingreso están lejos de lograr el crecimiento sostenido que se requiere para alcanzar los ODM en 2015. En el tercer Global Monitoring Report, un informe anual de seguimiento del FMI y del Banco Mundial sobre la evolución de los países, se indica que los avances han sido desiguales. Una buena noticia son los indicios de reducción de la mortalidad infantil en 9 de los 10 países en desarrollo examinados, y la disminución, por primera vez, de las tasas de infección de VIH/SIDA en países de alta prevalencia como Haití, Uganda y Zimbabwe. Además, se observa un gran aumento de las tasas de matrícula en la escuela primaria. Sin embargo, muchos países, especialmente de África y América Latina, aún no han alcanzado una reducción significativa de la pobreza y en el sur de Asia la mejora de los indicadores del desarrollo humano ha sido insuficiente. El informe, publicado en 2006, destaca que el crecimiento económico, más y mejor ayuda, las reformas del comercio y la optimización de la gestión de gobierno son esenciales para alcanzar los ODM.

Por su parte, el FMI sigue examinando la eficacia de sus instrumentos de ayuda a los países de bajo ingreso. Si bien el SCLP sigue siendo el principal instrumento, para aquellos que han avanzado en la estabilización de su economía y ya no requieren asistencia financiera, el FMI creó, en octubre de 2005, el Instrumento de Apoyo a la Política Económica (IAPE), que permitirá ayudarles a diseñar programas económicos eficaces. La aprobación de estos programas por parte del Directorio Ejecutivo del FMI servirá como señal—para los donantes, bancos multilaterales de desarrollo y mercados—del apoyo de la institución a las políticas del país. Ese apoyo y señales sobre los resultados y perspectivas de los países pueden servir como base para las decisiones de terceros que afectan, por ejemplo, el flujo de asistencia externa, incluido el alivio de la deuda.

En diciembre de 2005, el FMI creó el Servicio para Shocks Exógenos (SSE) para brindar apoyo a las políticas y asistencia financiera concesionaria a los países de bajo ingreso afectados por shocks que escapan a su control (véase la pág. 23). En el caso de los países de bajo ingreso con dificultades de balanza de pagos originadas por desastres naturales, reformas del comercio multilateral o en situación de posconflicto, el FMI ha activado mecanismos de apoyo—el Servicio Financiero de Emergencia para Catástrofes Naturales, que es subsidiado, el Mecanismo de Integración Comercial (MIC) y la Asistencia de Emergencia a Países en Etapa de Posguerra—en condiciones concesionarias.

En virtud de la estrategia a mediano plazo (véase la pág. 7), que los países miembros apoyaron en las reuniones de abril de 2006, el FMI perfeccionará sus funciones en los países de bajo ingreso. Primero, se centrará en aspectos cruciales para la estabilidad macroeconómica de cada país, racionalizará la división de funciones con el Banco Mundial y ofrecerá condiciones más flexibles en sus servicios de crédito. Segundo, estudiará la congruencia de los flujos de ayuda proyectados con la estabilidad macroeconómica y los costos estimados de alcanzar las metas de desarrollo de los países, y será más claro con los donantes. Tercero, ayudará a velar por que los beneficiarios del alivio de la deuda no vuelvan a acumular una deuda excesiva.

La Ronda de Doha y otras cuestiones comerciales

El comercio puede ser mucho más vital que la asistencia para la prosperidad de los países en desarrollo, y el FMI sigue destacando la importancia mundial de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales (iniciada en 2001). Si no se alcanza un acuerdo en Doha, el crecimiento mundial será menor y la economía mundial, menos resistente a los shocks. En el marco de los ODM, el FMI tiene mucho interés en ver un resultado auspicioso a partir de la Ronda de Doha. Los programas de reducción de la pobreza se beneficiarían con un acuerdo que haga realidad la promesa de Doha, sobre todo una importante reforma de las políticas agrícolas de los países de alto ingreso. En sus reuniones de abril de 2006 el FMI pidió a los países que procuren llegar a un acuerdo de liberalización comercial de gran alcance que permita a los países pobres aprovechar plenamente las oportunidades que brinda la integración mundial y abogó por que la Ronda concluya a fines de 2006.

Por su parte, el FMI ha tomado medidas para favorecer la apertura del sistema de comercio internacional. En el ejercicio 2005 el Directorio activó el MIC para ayudar a los países a superar déficits de balanza de pagos derivados de la aplicación de la Ronda de Doha o, en general, medidas de liberalización comercial no discriminatorias adoptadas por otros países. El MIC permite a los miembros del FMI solicitar asistencia financiera en el marco de los servicios actuales de la institución para hacer frente a necesidades temporales de la balanza de pagos relacionadas con el comercio.

Por ejemplo, al expirar el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la Organización Mundial de Comercio a fines de 2004, la República Dominicana obtuvo apoyo en el marco del MIC, convirtiéndose en el segundo país que lo hizo después de Bangladesh. En la actualidad se están llevando a cabo conversaciones con otros países. La disponibilidad de asistencia en el marco del MIC ayudará a calmar los temores de algunos países en desarrollo con respecto a un resultado de gran alcance en la Ronda de Doha que ejerza una presión indebida sobre ellos.

Para contribuir a asegurar que los países aprovechen plenamente las oportunidades que ofrece la liberalización multilateral del comercio, el FMI:

• Ha suministrado asistencia técnica en ámbitos como la reforma aduanera, la reforma tributaria y arancelaria, y el mejoramiento de los datos.

• Ha contribuido al diagnóstico de los obstáculos para la integración comercial en los países menos desarrollados como parte de un programa encabezado por el Banco Mundial.

• Ha identificado los posibles riesgos y ayudado a los países a comprender los beneficios de la integración internacional.

• Ha evaluado el impacto de las reformas comerciales (por ejemplo, el efecto de la reducción de las subvenciones agrícolas, la erosión de preferencias y la gradual eliminación de las cuotas textiles).

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