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Diez acontecimientos que modelaron el FMI: Un panorama histórico

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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James Boughton

El Fondo Monetario Internacional (FMI) se creó casi al final de la segunda guerra mundial, con el fin de establecer un sistema económico internacional más estable y evitar los costosos errores de las décadas anteriores. Durante sus 60 años de vida, ha evolucionado y se ha adaptado de forma continua; pero desde su fundación se ha visto modelado por la historia y las ideas económicas y políticas de la época.

Cuando en julio de 1944 las delegaciones de 44 países se reunieron en Bretton Woods, New Hampshire, para establecer las instituciones que regirían las relaciones económicas internacionales tras la segunda guerra mundial, todas tenían la idea de evitar que se repitieran las fallas de la Conferencia de Paz de París, que marcó el final de la primera guerra mundial. La creación del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento ayudaría a restablecer la actividad económica, y la de un Fondo Monetario Internacional contribuiría a restituir la convertibilidad monetaria y el comercio multilateral. Tanto para John Maynard Keynes, el economista que encabezaba la delegación británica, como para Harry Dexter White, el principal redactor de la carta orgánica del FMI en nombre de Estados Unidos, el propósito principal era generar crecimiento económico en la posguerra por medio de una institución capaz de impedir no solo que se repitiera la Gran Depresión, sino también que se volviera a caer en la autarquía y el proteccionismo.

En este artículo se examinan algunos de los acontecimientos clave del siglo XX que más influyeron en el FMI y se extraen conclusiones generales sobre la repercusión de los acontecimientos históricos en el sistema monetario internacional actualmente vigente.

1. La Conferencia de Paz de París

En la Conferencia de París, celebrada en 1918, se planteó la elaboración de un plan para restablecer la prosperidad y la paz en el mundo, que se materializó en los 14 puntos presentados por Woodrow Wilson, Presidente de Estados Unidos. No obstante, cuando seis meses después los delegados llegaron a un acuerdo sobre los términos de lo que posteriormente sería el Tratado de Versalles, algunos elementos clave del proyecto habían quedado descartados. En menos de 10 años la prosperidad se había desvanecido, y en otros 10 la paz correría la misma suerte. El fracaso más notorio fue la incapacidad del Presidente Wilson de convencer al Senado estadounidense de que ratificara el ingreso de su país en la Sociedad de Naciones. Sin embargo, quizás el error más lamentable fuera la imposibilidad para sentar las bases de la cooperación económica entre las grandes potencias comerciales del mundo.

2. La Gran Depresión

La Gran Depresión, que comenzó en 1929, aumentó aún más los efectos negativos de Versalles, al producir una implosión del comercio internacional que, conjugada con los errores en las políticas nacionales, generó deflación en la producción y los precios en todo el mundo. Esta crisis sembró dudas sobre la eficacia de los mercados libres y reforzó la creencia de que el sector público debía desempeñar un papel activo en la vida económica. Por lo tanto, una vez concluida la segunda guerra mundial, era más fácil y natural iniciar los debates partiendo del supuesto de que un organismo intergubernamental con amplias competencias resultaría beneficioso e incluso esencial para el sistema financiero internacional.

3. La segunda guerra mundial

La segunda guerra mundial proporcionó el impulso y el marco necesarios para reformar el sistema internacional. Cuando en diciembre de 1941, Estados Unidos entró en la guerra, Henry Morgenthau Jr., Secretario del Tesoro, puso a White al frente de la política económica y financiera internacional y le pidió que elaborara un plan para restablecer el sistema una vez terminada la guerra. Casualmente, White ya tenía preparado un plan para crear un fondo de estabilización i0nternacional, y dos meses después presentó el primer proyecto. En la otra orilla del Atlántico, Keynes ideaba otro plan para establecer una unión internacional de compensación, coadministrada por el Reino Unido y Estados Unidos como “Estados fundadores”. Aunque evidentemente este era un plan menos multilateral y estaba basado en el sistema británico de sobregiros, en lugar de estarlo en el complicado sistema de canje de monedas propuesto por White, en lo esencial ambos eran similares. Tras otros dos años de debates y negociaciones, se combinarían y materializarían en el proyecto de carta orgánica del FMI.

Una de las principales consecuencias de la guerra fue que la economía mundial quedó prácticamente en manos de Estados Unidos. Por eso, la estructura financiera del FMI se basaría en el dólar de EE.UU. y no en una moneda internacional propia. El FMI tendría una capacidad de préstamo limitada y no gozaría de muchas de las facultades conferidas a un banco central. Su sede no estaría en Londres, ni siquiera en Nueva York, sino en Washington, donde el Departamento del Tesoro estadounidense podía ejercer una fuerte influencia. Durante las tres décadas siguientes, el FMI giró esencialmente en torno al dólar y, además, Estados Unidos proporcionó la mayoría de los recursos prestables y controló, de hecho, casi todas las decisiones de crédito de la institución.

4. La guerra fría

En 1944 White realizó arduos esfuerzos para persuadir a la Unión Soviética de que ingresara en el FMI, convencido de que la cooperación económica entre este país y Estados Unidos sería fundamental para la paz y prosperidad en la posguerra. Si bien la delegación soviética en Bretton Woods llegó a firmar el Convenio Constitutivo ad referéndum, Stalin se negó a ratificarlo, al parecer porque temía, no sin razón, que las políticas del Fondo estuvieran controladas en gran medida por Occidente. Cuando la tensión desembocó en la guerra fría, la visión de White sobre la participación universal se desvaneció. Polonia abandonó el Fondo en 1950 y, cuatro años más tarde, Checoslovaquia se vio también forzada a retirarse. Poco después de asumir el poder en 1959, Fidel Castro sacó a Cuba de la institución, y durante más de 30 años desde que Mao Tse-Tung tomara el control de China, Estados Unidos bloqueó los esfuerzos de la República Popular para que China estuviera representada en el Directorio Ejecutivo del FMI. Prácticamente ningún otro país del ámbito de influencia soviética o china ingresó en la institución, tendencia que no se revirtió sino hasta la década de los ochenta, con el ingreso de China en el Directorio Ejecutivo y la reincorporación de Polonia al FMI.

El efecto más obvio de la guerra fría sobre el FMI fue que impidió la participación de algunos países. En la terminología de la época, el FMI incluía el primer mundo y gran parte del tercero, pero el segundo estaba ausente. El FMI se convirtió, en gran medida, en un club capitalista que ayudó a estabilizar las economías de mercado.

5. La independencia de África

De los 40 países que constituían originalmente el FMI solo tres eran africanos: Egipto, Etiopía y Sudáfrica, pero uno de ellos era más afín a Oriente Medio, y otro estaba controlado por una minoría y se hallaba culturalmente más vinculado a Europa.

La mayoría de los países del continente seguían siendo colonias. La situación empezó a cambiar en 1957, con la incorporación de dos nuevos países independientes: Ghana y Sudán. Después se produjo una avalancha de solicitudes de ingreso y, en 1969, 44 de los 115 países miembros eran africanos. En 1990 ya habían ingresado en el FMI los 53 países del continente. Este grupo constituía casi un tercio del total de miembros, si bien debido a que en promedio eran pequeños y de bajo ingreso, controlaban menos del 9% de los votos y ocupaban solo 3 de los 22 escaños del Directorio.

La transformación de África en un continente de países independientes modificó en gran medida el tamaño y la diversidad del FMI, que se vio obligado a intensificar sus actividades de préstamo y supervisión. La mayoría de estos países, y en particular los de África subsahariana, tenían una renta per cápita muy baja y se contaban entre los económicamente menos desarrollados, situación que todavía perdura. Sus problemas económicos suelen ser más estructurales que macroeconómicos, son más persistentes y están más enraizados en la necesidad de mejoras en la educación, la sanidad, la infraestructura y la gestión de gobierno que en las dificultades financieras. Para hacer frente a estos problemas, estos países necesitan préstamos en condiciones favorables y vastos conocimientos técnicos. Por ello, la función del FMI ha trascendido sus límites originales, lo cual ha hecho imprescindible trabajar en colaboración con el Banco Mundial y otros organismos de desarrollo.

6. El desarrollo de múltiples centros económicos

A medida que la economía y el comercio mundiales empezaron a recuperarse después de la segunda guerra mundial, Estados Unidos fue perdiendo hegemonía económica. La primera en resurgir de las cenizas fue Europa occidental. Gracias a una combinación de medidas nacionales y apoyo internacional—del Plan Marshall estadounidense, del Banco Mundial y, en su momento, del FMI—, y a un multilateralismo propio que se materializó en el Mercado Común y en la Unión Europea de Pagos, a finales de los años cincuenta muchos de los países europeos estaban ya creciendo muy deprisa y se iban abriendo gradualmente al comercio multilateral de mercancías y divisas. La República Federal de Alemania ingresó en el FMI en 1952 y pronto se convirtió en una de las potencias económicas mundiales. Después le tocó el turno a Asia. Japón ingresó en el FMI en 1952, y en la década de los sesenta iba camino de situarse entre las primeras economías, junto a Estados Unidos y Alemania. En los años setenta se desarrolló el poderío económico de Arabia Saudita y de otros países exportadores de petróleo de Oriente Medio. En 30 años, la participación estadounidense en las exportaciones mundiales se redujo del 22% al 12% y su participación en las reservas internacionales oficiales sufrió una caída todavía más espectacular, del 54% en 1948 al 12% en 1978.

A medida que el equilibrio del poder económico y financiero se fue dispersando, cada vez más monedas fueron plenamente convertibles a los efectos de las transacciones de la cuenta corriente e incluso de la cuenta de capital. Asimismo, los países que comerciaban entre sí registraron tasas de crecimiento diferentes, como también fueron diferentes las políticas financieras que aplicaron. Las presiones sobre las paridades fijas y la limitada oferta de oro y de dólares de EE.UU. se hicieron cada vez más frecuentes y severas. Ante esta situación, en 1969 el FMI modificó su Convenio Constitutivo y creó los derechos especiales de giro (DEG) como complemento de los activos de reserva existentes, aunque estas medidas no bastaron para subsanar las presiones diferenciales subyacentes. Como resultado, el sistema original de paridades fijas pero ajustables establecido en Bretton Woods ya era inviable incluso antes de la primera crisis del petróleo en 1973.

7. La guerra de Vietnam

La intensificación de la participación de Estados Unidos en la guerra de Vietnam en los años sesenta y principios de los setenta no tuvo por sí sola efectos sustanciales en el FMI, aparte de las repercusiones directas sobre la pertenencia de Vietnam a la institución. Cuando en abril de 1975 el Gobierno de Vietnam del Sur estaba a punto de caer, sus representantes intentaron desesperadamente obtener la máxima ayuda crediticia posible del FMI. Sin embargo, la institución no se mostró dispuesta a colaborar y, a los pocos meses, reconoció al Gobierno de la República Socialista de Vietnam como sucesor del anterior. El efecto más importante se produjo sobre la economía estadounidense y su situación de pagos externos. Combinado con un considerable aumento del presupuesto nacional destinado a la “Gran Sociedad” del Presidente Lyndon Johnson, el incremento del gasto militar externo fue agravando la sobrevaluación del dólar de EE.UU. en el marco del sistema de tipos de cambio fijos de Bretton Woods. Tras algunos percances, entre 1968 y 1973 el sistema se disolvió y, dado que el dólar ya no era convertible en oro, este metal precioso ya no podía desempeñar un papel esencial y ni siquiera útil en el sistema monetario internacional. La guerra de Vietnam no fue la única culpable de este declive, aunque sí actuó como catalizador.

8. La globalización de los mercados financieros

Cuando se creó el FMI, el alcance y la importancia de los flujos financieros del sector privado eran limitados. Los flujos comerciales se financiaban en gran medida con créditos comerciales y, en opinión de muchos economistas, los flujos internacionales de inversión de cartera también podían constituir un factor desestabilizador.

En los años cincuenta la variedad e importancia de los flujos de capital comenzaron a aumentar a medida que los países europeos restablecieron la convertibilidad, pero el primer impulso destacable se produjo en los setenta con la aparición de los mercados de eurodólares y otros mercados financieros extraterritoriales. A estos se sumaron los “petrodólares” acumulados por los países exportadores de petróleo y su reciclaje a prestatarios soberanos importadores de crudo a través de los grandes bancos internacionales. En los años noventa, los flujos internacionales de capital se habían convertido en una fuente esencial de financiamiento tanto para las economías industriales de todo el mundo como para las emergentes. La estructura de los mercados financieros internacionales alcanzó tal complejidad que ya no podía cuantificarse y mucho menos controlarse.

Un efecto de la globalización financiera fue que para muchos países prestatarios el financiamiento del FMI perdió importancia cuantitativa. En los inicios de la institución, muchas veces los países podían cubrir el déficit financiero de su balanza de pagos recurriendo únicamente al FMI. En la década de los ochenta, el objetivo era “catalizar” otros flujos de capital, pidiendo prestadas al FMI cantidades relativamente pequeñas para apoyar un paquete de reformas económicas aprobado, y así convencer a los demás acreedores de que las perspectivas del país eran buenas. Lo que importaba no era tanto la cantidad de dinero, sino la calidad de las reformas. En este sentido, la globalización alteró fundamentalmente la relación entre el FMI y sus prestatarios, por una parte, y entre el FMI y otros acreedores oficiales y privados, por otra.

Otro de los efectos fue que el carácter de “cooperativa de crédito” del FMI quedó debilitado, ya que en los años ochenta las economías más avanzadas lograron financiar sus pagos externos con flujos privados y no necesitaron recurrir a él. Muchos de los miembros del FMI quedaron divididos en grupos de acreedores y deudores permanentes.

Un tercer efecto de la globalización financiera fue que los países con mercados financieros emergentes empezaron a depender de las entradas de capital privado, que resultaron volátiles y poco fiables ante un deterioro de la situación económica, ya fuese mundial o regional. Cuando a mediados de los años noventa estas entradas cambiaron repentinamente de sentido, varios países de ingreso medio—México en 1995, Tailandia, Indonesia y Corea en 1997, Rusia en 1998, Brasil en 1999—solicitaron asistencia financiera al FMI en una enorme cuantía, sin precedentes para la institución.

9. La crisis internacional de la deuda

En agosto de 1982 y tras un período de dos años durante el cual las condiciones de los mercados internacionales de deuda se fueron deteriorando, de repente se gestó y estalló una gran crisis económica y financiera. En 1981 y durante el primer semestre de 1982, los acreedores bancarios ya habían vuelto la espalda a varios países, entre ellos Hungría, Marruecos, Polonia y Yugoslavia. Cuando súbitamente los bancos decidieron denegar crédito a México, la crisis adquirió proporciones sistémicas. Pocos meses después, Argentina, Brasil y Chile también tenían problemas y la crisis seguía extendiéndose. No fue posible afirmar que la crisis había terminado hasta que en 1990 las tasas de interés mundiales empezaron a estabilizarse y las deudas bancarias de los países en desarrollo más endeudados fueron sustituidas progresivamente por bonos Brady. La crisis de la deuda transformó al FMI en un organismo capaz de hacer frente a las crisis internacionales. Como ya se mencionara, al estallar una serie de crisis financieras en los años noventa, el FMI se valió de lo aprendido previamente pero también tuvo que trabajar a fondo a fin de encontrar soluciones para circunstancias cada vez más complejas en los países y para el contagio de las crisis que cada vez se extendían más y a mayor velocidad por el mundo.

10. El desmoronamiento del comunismo

La caída del muro de Berlín en 1989 y la disolución de la Unión Soviética en 1991 permitieron por fin que el FMI se convirtiera en una institución casi universal. En tres años, de 152 miembros pasó a tener 172, lo que constituyó el incremento más rápido desde el ingreso de los países africanos en los años sesenta actualmente tiene 184 miembros. Dado que muchos de los nuevos miembros necesitaban ayuda financiera del FMI y casi todos precisaban asistencia técnica y consultas periódicas, el número de funcionarios aumentó casi un 30% en seis años. El Directorio Ejecutivo incrementó sus escaños de 22 a 24 para dar cabida a la representación de Rusia y Suiza, y también creció el número de países representados por algunos de los directores.

Conclusiones

La economía mundial y el FMI se han transformado radicalmente en los 60 años transcurridos desde Bretton Woods y, dado que gran parte de los préstamos del Fondo se orienta actualmente a paliar crisis, su papel en el manejo y prevención de las mismas ha registrado un impulso paralelo. Puesto que más de la mitad de los países miembros del Fondo se mantiene permanentemente en una situación acreedora o deudora, sin muchas perspectivas de salir de ella, muchos Estados tienden a considerarse más como parte de un grupo que de la comunidad mundial. La composición del FMI es ahora mucho mayor, más diversa y casi universal, y sus responsabilidades en la gestión de la economía mundial han evolucionado en consecuencia. El alcance de la participación del FMI en la formulación de la política económica de los países miembros, en particular de los países prestatarios, se ha ampliado enormemente.

La evolución del FMI ha venido dictada por estos cambios de las condiciones económicas y políticas mundiales. Si los acontecimientos aquí descritos no la hubieran afectado, la institución habría quedado marginada e incluso relegada a un papel irrelevante. El principal desafío para el Fondo ha sido siempre mantener su esencia vital (el restringido mandato original de promover un ajuste ordenado de los pagos internacionales y la estabilidad financiera mundial) y, al mismo tiempo, adaptarse a las nuevas ideas y circunstancias. El sexagésimo aniversario de Bretton Woods celebrado en 2004 llevó al FMI a responder a este desafío mediante la iniciación de un examen estratégico (véase la página 7) que lo sitúe en posición de actuar con flexibilidad ante las novedades que se produzcan en la economía mundial en los años venideros.

Keynes y White crearon el FMI porque creían que el mundo necesitaba una institución oficial para fomentar una cooperación multilateral que reemplazara a las políticas económicas autárquicas y compensara las limitaciones de los mercados privados. Por mucho que el mundo y la institución hayan cambiado, esos objetivos siguen siendo la justificación básica del papel del FMI.

James Boughton es Director Adjunto del Departamento de Elaboración y Examen de Políticas del FMI e historiador oficial del FMI.

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