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Una función vital: El FMI y los países de bajo ingreso de Asia

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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La región de Asia y el Pacífico es, económicamente, la más diversa y dinámica del mundo. Constituye un importante motor del crecimiento económico mundial, ya que alberga 4 de las 12 mayores economías del mundo: Japón, China, India y Corea, y varias de crecimiento muy acelerado. No obstante, la región de Asia y el Pacífico también incluye algunos de los países más pobres del mundo y los países de bajo ingreso de la región siguen necesitando ayuda para hacer frente a las nuevas exigencias de un mundo globalizado.

Los países de bajo ingreso de Asia, con cuyos gobiernos el FMI colabora estrechamente, conforman un grupo de 17 países cuya población total supera los 350 millones e incluye una gran cantidad de personas en situación de pobreza, es decir, con un ingreso inferior a dos dólares por día. Es un grupo bastante heterogéneo, ya que incluye países en transición a una economía de mercado (como Vietnam, Camboya y Mongolia), economías del Pacífico (como Papua Nueva Guinea) limitadas por el escaso tamaño de su mercado, y países vulnerables a desastres naturales y shocks de origen externo (como Bangladesh).

Si bien cada país tiene sus propios desafíos, sus estrategias de reforma coinciden en algunos aspectos: aplicar políticas estables, fortalecer la capacidad institucional y de los recursos humanos, y fomentar un entorno propicio que ayude a atraer inversión extranjera directa, crear puestos de trabajo y reducir la pobreza. El FMI ha colaborado con los países de bajo ingreso en todos estos ámbitos, lo cual les permite aprovechar su asesoramiento técnico y de política y su apoyo financiero. Las siguientes reseñas muestran al FMI en acción en cinco países.

La liberalización del comercio: Vietnam

Vietnam ha abierto su economía con miras a obtener un crecimiento sostenido y acelerado y elevar su nivel de vida. El país ha avanzado mucho en la liberalización del régimen comercial desde 1986. “Desmantelar las barreras comerciales ha sido la piedra angular del plan doi moi—o renovación—y el FMI ha apoyado esta estrategia”, dijo Lazaros Molho, jefe de la misión del FMI en Vietnam.

Entre 1993 y 2004, la apertura comercial (medida en función del total de exportaciones e importaciones frente al PIB) aumentó a más del doble y su participación en el mercado de exportaciones se multiplicó por más de tres.

El dinamismo del sector exportador y la creciente Inversión extranjera directa impulsaron fuertemente el crecimiento en Vietnam (en 1993–2005 el PIB creció en promedio más del 7½% anual) y redujeron tajantemente la pobreza (del 58% en 1993 a menos del 20% en 2004). Molho considera estos resultados impresionantes, ya sea en términos regionales o mundiales.

Los programas aplicados por Vietnam desde 1993, con el apoyo del FMI, incluyen la liberalización de los derechos para comerciar y aspectos como la simplificación de los trámites de importación y la eliminación de cuotas. Cabe destacar el plan para la política comercial de 2001–05, que exige una reducción de los aranceles, la eliminación de las restricciones cuantitativas y otras medidas que sentarán las bases para ingresar en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Un acuerdo de comercio bilateral con Estados Unidos en 2001 revitalizó los planes de liberalización de los regímenes de comercio e inversión de Vietnam y ofreció al mismo tiempo un marco útil para su ingreso en la OMC. Los compromisos regionales en virtud de la zona de libre comercio de ASEAN también han anclado la liberalización y han contribuido al rápido incremento de los flujos comerciales de Vietnam en el último decenio.

No obstante, quedan por desmantelar muchas barreras no arancelarias, reducir aún más el nivel medio de los aranceles, que siguen figurando entre los más altos de Asia, y continuar la apertura del régimen de comercio e inversión. Las actuales negociaciones de ingreso en la OMC ofrecen una oportunidad importante para proseguir la integración internacional. Dicho ingreso no solo creará más oportunidades de comercio, sino que fomentará mejoras en el entorno jurídico y empresarial, lo cual seguirá haciendo más atractivo a Vietnam para la inversión extranjera directa.

El FMI apoya los esfuerzos de Vietnam por ingresar en la OMC y le ofrece asesoramiento y asistencia técnica para ayudarle a adoptar un sistema cambiario más abierto y eficiente. Al respecto, el país dio un paso importante en octubre de 2005 al eliminar las restricciones que aún mantenía para los pagos internacionales corrientes. Para el futuro, el FMI seguirá brindando a Vietnam asesoramiento en materia de políticas y gestión macroeconómica, y reformas estructurales conexas en el marco de la supervisión, y mantendrá su disposición a prestarle asistencia técnica para la creación de un mercado cambiario más abierto y eficiente.

Cómo adaptarse a los shocks: Bangladesh

Varios países de bajo ingreso de Asia, entre ellos Bangladesh, temían que, al expirar el Acuerdo Multifibras de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a fines de 2004, la mayor competencia, especialmente de China, afectara a los mercados de productos textiles y vestido que habían sido fuentes fiables de ingresos de divisas y empleo.

Consciente de estos riesgos, en abril de 2004 el FMI creó el Mecanismo de Integración Comercial (MIC) para ayudar a los países miembros a suplir déficits temporales de su balanza de pagos (véase la pág.19). Dos meses después, el FMI prestó a Bangladesh—un importante exportador de vestidos—US$78 millones en virtud del MIC para ayudarle a hacer frente a las presiones previstas sobre la balanza de pagos.

“La buena noticia”, dice Thomas Rumbaugh, jefe de la misión del FMI en Bangladesh, es que el país “ha soportado la tormenta y está compitiendo eficazmente en este sector”. Las exportaciones de vestidos terminados han resistido mejor de lo previsto y además se han beneficiado con las “salvaguardias” aplicadas a las exportaciones chinas de esos productos. Sin embargo, el futuro de las exportaciones de vestido de Bangladesh dependerá de su capacidad para solucionar embotellamientos de infraestructura, complicados trámites de aduanas, reglamentos aún onerosos y problemas de gobernabilidad y seguridad.

Otro factor a su favor ha sido la mayor flexibilidad cambiaria. En combinación con políticas macroeconómicas prudentes, la mayor flexibilidad, que permite el envío de señales de los precios, “no solo ayuda a asignar los recursos a su uso más productivo, sino que también mejora la capacidad de la economía para soportar shocks externos derivados del rápido cambio del entorno mundial”, explica Olin Liu, de la misión del FMI.

El asesoramiento en política económica y la asistencia técnica del FMI ayudaron a preparar a Bangladesh para pasar a un régimen cambiario flexible. Gracias a la asistencia técnica, el banco central reforzó su capacidad para sostener un tipo de cambio flexible y desarrolló un marco monetario más orientado al mercado para poder controlar la inflación. Al retirar la banda oficial para los tipos comprador y vendedor frente al dólar, las autoridades hicieron flotar al taka a fines de mayo de 2003. “Desde entonces, el sistema ha funcionado relativamente bien”, dice Rumbaugh. “La capacidad de la economía para adaptarse a las transformaciones que sufre el entorno externo seguirá basándose en el compromiso de mantener un tipo de cambio de mercado.” Esto servirá para sostener dos ingredientes clave de la estrategia de crecimiento y reducción de la pobreza: la pujanza de la exportación y las remesas. El FMI seguirá prestando asistencia técnica y asesoramiento en políticas para ese fin.

El fortalecimiento de la supervisión bancaria: Papua Nueva Guinea

Cuando el FMI abrió su oficina en Port Moresby en septiembre de 2000, Papua Nueva Guinea acababa de pasar por una difícil coyuntura, en parte por problemas de gobernabilidad, y la actividad económica y la confianza en las empresas estaban en franco deterioro. Comprometido con una gran reforma económica y política para mejorar las perspectivas de crecimiento y reducir la pobreza, el gobierno se propuso abordar una serie de problemas con ayuda del FMI. Entre sus prioridades figuraba el desarrollo de un sistema financiero que funcionara bien y fomentara la estabilidad macroeconómica y financiera, y la afluencia más estable de capitales internacionales.

Para reforzar la supervisión bancaria in situ y establecer prácticas regulatorias y de supervisión eficaces, el Fondo Monetario Internacional prestó considerable asistencia técnica al banco central. En las primeras etapas de la reforma, ayudó a las autoridades a elaborar leyes importantes, como la del banco central, la de bancos e instituciones financieras y la de fondos de pensiones y seguros de vida.

Estas leyes, a su vez, mejoraron en gran medida la capacidad del banco para ejecutar una serie de recomendaciones del FMI, entre ellas, fijar límites a los préstamos a un mismo prestatario, establecer requisitos más estrictos de auditoría interna y declaración de información, adoptar requisitos de capital mínimo más altos y normas de suficiencia de capital acordes con las de Basilea, y utilizar un marco de aceptación internacional para determinar la suficiencia de capital, la calidad de los activos, la gestión, las utilidades y la liquidez de los bancos.

Siguiendo prácticas óptimas internacionales, se adoptó una supervisión estricta de los bancos, compañías financieras e instituciones afines. “Ello ha generado una gestión prudente de los fondos depositados, los aportes a los fondos de pensiones, y las primas de las pólizas de seguros de vida suscritas con estas instituciones”, explica Ebrima Faal, Representante Residente del FMI en Papua Nueva Guinea. Asimismo, añadió que es importante examinar la calidad de la gestión y determinar las calificaciones de los directores y administradores de estas instituciones financieras.

Hasta el momento, las reformas han tenido éxito. Los funcionarios del banco central, que recibieron asistencia técnica, ahora realizan sus propias inspecciones in situ, y se observan varios indicadores de mayor solidez financiera del sistema bancario. Los préstamos en mora, por ejemplo, pasaron del 7,3% de los préstamos totales en 2002 al 3,6% en 2005. El rendimiento de los activos, que fue negativo en 2002, llegó al 4,0% en 2005.

“Un desafío crucial ahora”, dice Faal, “es mantener la capacidad de supervisión del banco central como base para la regulación y supervisión de prudencia”. La continua asistencia técnica del FMI se centrará en estas áreas.

La gestión de las finanzas públicas: Camboya

Uno de los principales desafíos para el gobierno desde que el país salió en 1991 de una devastadora guerra civil y del aislamiento internacional ha sido la recaudación de ingresos públicos para solventar la reconstrucción y los servicios públicos básicos, y mejorar la gestión de las finanzas públicas a fin de utilizar bien esos recursos. La asistencia técnica del FMI, junto con el apoyo financiero y el asesoramiento en política económica, han sido vitales para asumir ese desafío.

Al iniciarse la rehabilitación del país, los ingresos públicos equivalían a menos del 5% del PIB, el gasto público a más del doble de las recaudaciones y el saldo corriente del presupuesto público era negativo. En 1992, el gobierno inició una reforma fiscal. Sin embargo, solo en 1999, con la adopción del impuesto al valor agregado (IVA) del 10%, la simplificación de la estructura impositiva y la mayor cobertura, logró elevar los ingresos al 10% del PIB.

El programa se reforzó en 2001, cuando el gobierno emprendió una serie de reformas para mejorar la administración de impuestos y aduanas con la ayuda del plan de acción de cooperación técnica del FMI. El plan, diseñado conjuntamente por las autoridades de Camboya, el FMI y otros donantes, procura mejorar la capacidad operativa de instituciones clave para movilizar una mayor recaudación de ingresos, y mejorar la ejecución del gasto y la gestión de caja. Las mejoras en la administración de aduanas permitieron elevar la recaudación a más del 11% del PIB en el período 2001–02, pero la razón ingresos/PIB es muy baja frente a las normas internacionales y no alcanza para financiar la infraestructura esencial, el desarrollo rural y las necesidades de gasto social de Camboya. Es fundamental elevar aún más la recaudación. El FMI sigue prestando asesoramiento en política económica y el marco macroeconómico para incrementar ingresos, así como asistencia técnica para reforzar la administración de impuestos y aduanas.

Por su parte, la política de gasto público ha mejorado en los últimos años. Parte del gasto se ha reorientado hacia áreas prioritarias, como agricultura, desarrollo rural, salud y educación, aunque en estos dos últimos el país sigue rezagado con respecto al promedio de países en etapa similar de desarrollo. No obstante, pese a los avances logrados hasta el momento, la transformación del sistema de gestión financiera pública representa un enorme desafío para Camboya. El país sigue recibiendo mucha ayuda del FMI, y del Banco Mundial, para apoyar el programa prioritario del gobierno a fin de subsanar las deficiencias.

Las recientes mejoras de Camboya en sus cifras macroeconómicas, de reducción de la pobreza y de gestión del gasto público—partiendo de un nivel muy bajo—contribuyeron a allanar el camino para la cancelación, en enero de 2006, del 100% de sus obligaciones frente al FMI en virtud de la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM) (véase la página 29). Como lo explica John Nelmes, Representante Residente del FMI en Camboya, las reformas del país “ayudarán a garantizar un uso eficaz del dinero ahorrado gracias a la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral”. El gobierno se propone gastar el ahorro en el servicio de la deuda (unos US$82 millones en varios años) para financiar infraestructura de irrigación rural, que elevará la productividad agrícola y mejorará el bienestar de los más pobres.

Planificar el futuro: Mongolia

Cuando a principios de los años noventa Mongolia inició la transición hacia una economía de mercado, las autoridades enfrentaron múltiples desafíos. Además de establecer leyes y crear instituciones para fomentar el desarrollo del sector privado, han tenido que abordar grandes deficiencias en el sistema bancario y sufrir fuertes shocks externos, entre ellos prolongadas sequías, una serie de inviernos extremadamente crudos y volatilidad de los precios de los principales productos de exportación (cobre, oro y cachemira).

Entre tanto, el FMI ha respaldado los planes de reforma mediante préstamos en condiciones concesionarias y una considerable asistencia técnica en áreas como reestructuración del sector financiero, supervisión bancaria, política y administración de impuestos, y estadísticas. Gracias a las reformas, el gobierno logró reducir las altas tasas de inflación, reforzar los ingresos presupuestarios y restablecer la confianza en el sistema financiero. No obstante, en el decenio que concluyó en 2001 el crecimiento económico fue flojo, los déficits presupuestarios se mantuvieron altos y la deuda pública creció constantemente.

Desde 2001, al consolidarse los beneficios de las reformas de los años noventa, las cifras económicas han mejorado mucho; el clima ha sido más benigno y los precios de los principales productos de exportación de Mongolia subieron considerablemente. El PIB real ha registrado un crecimiento medio del 6½% desde 2002, más del doble de la tasa media de los ocho años anteriores. Con la pujanza de la actividad económica y los precios récord de las exportaciones, el presupuesto y la balanza de pagos han mejorado apreciablemente. Los ingresos presupuestarios han aumentado en una cifra impesionante: 13 puntos porcentuales del PIB en comparación con la situación a mediados de los años noventa, y de un déficit medio del 9½% del PIB en el segundo quinquenio de la década de 1990 se pasó, por primera vez, a un superávit (un sólido 3% del PIB) en 2005. La cuenta corriente externa también ha tenido superávit desde 2004 y las reservas internacionales se han reconstituido en gran medida.

Pese a estos importantes logros, a Mongolia le quedan por resolver importantes desafíos para reducir su vulnerabilidad a los shocks externos y avanzar considerablemente en la reducción de la pobreza, advierte Roger Kronenberg, Asesor del Departamento de Asia y el Pacífico del Fondo Monetario Internacional y jefe de la misión en el país. A largo plazo, las autoridades tendrán que procurar aislar la economía de los shocks de ingresos generados por la volatilidad de los precios de los recursos. “Pese a las actuales condiciones favorables, no hay que ser demasiado pesimista para preocuparse por la sostenibilidad de la deuda y, para que la estrategia tenga éxito, las políticas tendrán que estar bien ancladas a un marco presupuestario a mediano plazo creíble”, dice Kronenberg.

El personal técnico del Fondo Monetario Internacional recomienda que Mongolia ahorre la mayor parte de los ingresos extraordinariamente elevados que generó la bonanza de precios de los productos básicos, se mantenga alerta ante la posibilidad de un retorno de los riesgos inflacionarios porque trae aparejado un fuerte aumento del crédito, y no obtenga créditos comerciales en condiciones onerosas. El FMI también está recomendando a Mongolia que mejore la transparencia del banco central y de otras instituciones del sector público, y que lleve a cabo reformas de la función pública. Kronenberg señala que las conversaciones con el gobierno en torno a un posible programa del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza, del FMI, se iniciaron a principios de este año y deberán continuar en el otoño, cuando las autoridades empiecen a elaborar el presupuesto de 2007.

Estrategias distintas y un solo objetivo

Los desafíos que acechan a estos países y las diversas estrategias que aplican son un indicio de que existe más de una senda hacia el crecimiento sostenible y la reducción de la pobreza. Consciente de ello, el Fondo Monetario Internacional ha brindado apoyo flexible para esos programas. El asesoramiento en política económica se realiza mediante exámenes periódicos de la economía de los países, conocidos como supervisión. La asistencia financiera se ofrece mediante varios instrumentos y la asistencia técnica respalda el desarrollo de instituciones macroeconómicas en áreas clave, según las circunstancias de cada país, e incluye la creación de un mercado de divisas, un marco de política monetaria, regulación y supervisión bancarias, lucha contra el lavado de dinero, política y administración tributaria, gestión de las finanzas públicas y de la deuda externa, y estadísticas económicas. Todos estos países han avanzado en la reducción de la pobreza y en otros Objetivos de Desarrollo del Milenio (véase la pág. 29), como la reducción de la mortalidad infantil y la lucha contra el VIH/SIDA y otras enfermedades. No obstante, falta mucho por hacer y el Fondo Monetario Internacional sigue dispuesto a prestar la asistencia requerida.

Christine Ebrahim-zadeh

FMI, Departamento de Relaciones Externas

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