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En quête d’une vie meilleure: Réduction de la pauvreté et allégement de la dette

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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L’expansion soutenue de l’économie internationale depuis la Seconde Guerre mondiale a étendu la prospérité et sorti des millions de personnes de la pauvreté, surtout en Asie. Pourtant, de redoutables problèmes subsistent. En Afrique en particulier, la pauvreté a reculé très lentement ces dernières décennies, s’aggravant même dans certains pays. Les projections laissent entrevoir une augmentation de 2 milliards de personnes de la population mondiale au cours des 25 années à venir, surtout dans les pays en développement. Nombre de ces personnes seront condamnées à la pauvreté si des efforts concertés ne sont pas déployés par les pays à faible revenu eux-mêmes et par la communauté internationale.

Coordination de l’aide au développement

Le FMI joue un rôle crucial dans les pays à faible revenu, où son action vise principalement à promouvoir la stabilité et la croissance de l’économie pour favoriser une réduction sensible et durable de la pauvreté. À cet égard, il travaille en étroite collaboration avec la Banque mondiale, qui dirige l’effort mondial de réduction de la pauvreté. Ensemble, les deux institutions aident ces pays à réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) (voir encadré, page opposée) en leur accordant de l’assistance technique, des prêts, des allégements de dette et un soutien à la libéralisation du commerce.

Compte tenu des pressions pour atteindre les OMD à l’horizon 2015, le FMI redouble d’efforts pour aider les pays à renforcer leurs politiques et à centrer l’assistance financière extérieure sur la stabilité macroéconomique. Dans ce contexte, il encourage les pays à développer et analyser d’autres moyens d’atteindre les OMD et à s’en servir pour étayer leurs stratégies de réduction de la pauvreté. En outre, le FMI conseille les pays à faible revenu sur la gestion de l’impact économique de l’aide, ce qui est crucial dans la mesure où les principaux pays donateurs ont indiqué en 2005 leur intention d’accroître nettement leur assistance aux pays en développement dans la prochaine décennie. En ce qui concerne les donateurs, le FMI collabore avec les partenaires multilatéraux pour rendre plus prévisibles les flux d’aide et d’assurer une plus grande cohérence sur les plans des politiques et de l’administration de l’aide.

Depuis 1999, trois initiatives ont permis au FMI et à la Banque mondiale de renforcer leur soutien financier aux pays à faible revenu:

  • le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), dans lequel chaque pays emprunteur énonce sa propre stratégie économique et qui sert de base aux prêts concessionnels du FMI et de la Banque mondiale;

  • l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), créée en 1996 et renforcée en 1999, qui permet aux créanciers d’accorder un allégement de la dette, de façon coordonnée et dans le but de rétablir la viabilité de la dette;

  • l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), au titre de laquelle le FMI, l’Association internationale de développement (IDA) de la Banque mondiale et le Fonds africain de développement (FAfD) ont annulé 100 % de leurs créances sur certains pays pour les aider à progresser vers les OMD.

Le DSRP est une stratégie globale de réduction de la pauvreté, élaborée par les pays eux-mêmes. Il s’agit d’établir des liens indispensables entre les pays à faible revenu, leurs donateurs et les politiques de développement nécessaires pour atteindre les OMD. Le DSRP constitue le cadre opérationnel des prêts concessionnels du FMI et de la Banque mondiale et des allégements de dette au titre de l’initiative PPTE. Dans le cas du FMI, ces prêts sont fournis par le biais de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC).

Les pays à faible revenu préparent leurs stratégies avec la participation des parties concernées au niveau national et des partenaires pour le développement au niveau international. Mis à jour périodiquement (au moins une fois tous les cinq ans) et assorti de rapports d’étape annuels, le DSRP décrit les mesures macroéconomiques, structurelles et sociales que les pays envisagent, ainsi que la manière dont elles seront financées. Une fois qu’un pays a établi un DSRP, il a le droit de demander des prêts financés sur les ressources de la FRPC et un allégement de dette au titre de l’initiative PPTE.

L’initiative PPTE a été renforcée en 1999 pour fournir des allégements plus rapides, plus profonds et plus importants aux pays à faible revenu et pour renforcer les liens entre allégement de dette et réduction de la pauvreté, notamment à travers la politique sociale. L’efficacité de l’initiative dépend des efforts soutenus consentis par les pays pour assurer la stabilité macroéconomique et mener à bien les réformes structurelles et sociales—en relevant par exemple les dépenses sociales, surtout en ce qui concerne la santé et l’éducation de base.

Jusqu’ici, 29 pays ont atteint le point de décision de l’initiative PPTE renforcée, et la communauté internationale a réduit de 59 milliards de dollars le service de leur dette en valeur nominale. L’assistance PPTE devrait réduire la dette de ces pays de deux tiers en valeur actualisée nette. Dix-neuf PPTE ont déjà atteint leur point d’achèvement, c’est-à-dire le stade auquel tous les créanciers doivent accorder un allégement irrévocable de la dette. Récemment, les données de la fin 2004 ont permis de déterminer que onze autres pays remplissent les critères de revenu et d’endettement et pourraient donc solliciter une aide au titre de l’initiative.

Objectifs du Millénaire pour le développement

En septembre 2000, les dirigeants de 189 pays ont signé la Déclaration du Millénaire, adoptant ainsi les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Ces huit objectifs, qui doivent être réalisés à l’horizon 2015, comportent des cibles spécifiques pour réduire la pauvreté, remédier à d’autres formes de détresse humaine et promouvoir le développement durable. Ils consistent à:

  • 1) réduire de moitié par rapport à 1990 la pauvreté extrême et la faim;

  • 2) assurer l’éducation primaire pour tous;

  • 3) promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes;

  • 4) réduire la mortalité infantile;

  • 5) améliorer la santé maternelle;

  • 6) combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies;

  • 7) assurer un environnement durable;

  • 8) créer un partenariat mondial pour le développement.

A u cours d’une réunion de suivi tenue à Monterrey (Mexique) en mars 2002, les dirigeants du monde ont adopté une vision commune de la stratégie globale nécessaire pour atteindre les OMD. Ce «Consensus de Monterrey» a donné lieu à un nouveau pacte entre pays en développement et pays développés soulignant leurs responsabilités mutuelles pour la réalisation des objectifs de développement. À cet égard, il incombe aux pays en développement d’améliorer leurs politiques et leur gouvernance, et aux pays développés d’accoître leur assistance, notamment par une aide accrue et de meilleure qualité et par une plus grande ouverture de leurs marchés.

L’ IADM vient compléter l’assistance fournie dans le cadre de l’initiative PPTE. Elle est entrée en vigueur au FMI le 5 janvier 2006. Sont admissibles à l’IADM tous les PPTE ayant atteint le point d’achèvement (c’est-à-dire le stade où ils peuvent bénéficier d’une assistance PPTE intégrale), ainsi que les non-PPTE dont le revenu par habitant est inférieur ou égal à 380 dollars.

À ce jour, un allégement totalisant 3,7 milliards de dollars a été accordé à 21 pays; 19 d’entre eux ont dépassé le point d’achèvement de l’initiative PPTE (Bénin, Bolivie, Burkina Faso, Cameroun, Éthiopie, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Ouganda, Rwanda, Sénégal, Tanzanie et Zambie) et deux sont des non-PPTE (Cambodge et Tadjikistan). D’autres pays pourraient se qualifier pour un allégement au titre de l’IADM en 2006. Le Malawi, São Tomé-et-Príncipe et la Sierra Leone devraient en effet atteindre le point d’achèvement en 2006, devenant ainsi admissibles à l’IADM.

Alors que l’initiative PPTE vise à rétablir la viabilité de la dette pour la plupart des pays pauvres très endettés, l’IADM va plus loin en accordant une annulation intégrale de la dette admissible (dans le cas du FMI, il s’agit de la dette décaissée avant la fin 2004 et de la dette exigible au moment où le pays devient admissible à l’IADM) pour dégager des ressources additionnelles leur permettant d’atteindre les OMD. Contrairement à l’initiative PPTE, qui suppose une action coordonnée de tous les créanciers, l’IADM ne propose pas d’allégement parallèle de la part des créanciers bilatéraux officiels ou privés ni des institutions multilatérales hors FMI, IDA et FAfD. En outre, les modalités de mise en oeuvre de l’IADM varient selon les institutions.

Pour bénéficier des avantages éventuels de l’allégement de la dette, il est essentiel que les pays évitent de contracter des emprunts excessifs. Les pays doivent concilier la nécessité d’accroître les dépenses axées sur les OMD et les risques inhérents à un nouveau cycle de surendettement. Le cadre de viabilité de la dette des pays à faible revenu, élaboré conjointement par le FMI et la Banque mondiale en 2004, peut aider les créanciers et les débiteurs à évaluer les risques d’une accumulation insoutenable de la dette. Ce cadre retrace la trajectoire des principaux indicateurs de la dette à divers seuils d’endettement (liés à la qualité des politiques et des institutions des pays débiteurs), ainsi que leur comportement en cas de chocs. Il est déjà devenu un outil important pour orienter les conseils de politique économique du FMI en faveur des pays à faible revenu.

Étapes suivantes

L’amélioration des résultats macroéconomiques a été particulièrement nette dans les pays qui ont appliqué ou qui appliquent des accords FRPC. Pourtant, la plupart des pays à faible revenu sont loin d’avoir atteint le niveau de croissance élevé requis pour réaliser les OMD à l’horizon 2015. Dans le troisième Rapport de suivi mondial (Global Monitoring Report), qui rend compte des progrès réalisés par les pays, le FMI et la Banque mondiale constatent que les avancées ont été inégales. Côté positif, le rapport met en évidence le recul de la mortalité infantile dans neuf des 10 pays en développement observés, ainsi que la première baisse des taux d’infection au VIH/sida dans des pays à forte prévalence tels que Haïti, l’Ouganda et le Zimbabwe. Ils notent aussi la hausse rapide des taux de scolarisation au primaire. Cependant, de nombreux pays, d’Afrique et d’Amérique latine surtout, peinent encore à réduire la pauvreté, et les pays d’Asie du Sud-Est n’ont pas suffisamment avancé au niveau des indicateurs de développement humain. Publié en 2006, le Rapport souligne que la croissance économique, une aide accrue et de meilleure qualité, les réformes commerciales et la bonne gouvernance sont essentielles pour atteindre les OMD.

Pour sa part, le FMI a poursuivi la réflexion sur la pertinence des mécanismes d’aide aux pays à faible revenu. À cet égard, la FRPC demeure l’outil primordial; mais, pour les pays qui ont accompli récemment des progrès sensibles vers la stabilité économique et qui n’ont plus besoin de l’assistance financière du FMI, l’institution a mis sur pied, en octobre 2005, l’instrument de soutien à la politique économique (ISPE). L’ISPE permet d’épauler ces pays en les aidant à concevoir des programmes économiques efficaces. Une fois approuvés par le Conseil d’administration, ces programmes signalent aux donateurs, aux banques multilatérales de développement et aux marchés l’approbation des politiques nationales par le FMI. Ce soutien à la politique économique et ce «signal» sur les résultats et les perspectives du pays peuvent étayer les décisions des tiers et influer par exemple sur le montant de l’aide extérieure, y compris l’allégement de la dette et les autres formes d’assistance.

En décembre 2005, le FMI a aussi établi la facilité de protection contre les chocs exogènes (FCE) en vue d’accorder un appui à la politique économique et une assistance financière concessionnelle aux pays à faible revenu confrontés à des chocs sur lesquels ils n’ont aucune prise (page 23). S’agissant des pays à faible revenu qui ont des difficultés de balance des paiements dues à des catastrophes naturelles ou à la réforme des échanges multilatéraux ou qui sortent d’un conflit, le FMI a activé des mécanismes d’aide concessionnelle—la facilité d’urgence pour les catastrophes naturelles, le mécanisme d’intégration commerciale (MIC) et l’aide d’urgence postconflit.

Dans le cadre de sa stratégie à moyen terme (page 7), approuvée par les pays membres aux réunions de printemps 2006, le FMI affinera son rôle dans les pays à faible revenu. Premièrement, il privilégiera les mesures essentielles pour assurer la stabilité macroéconomique de chaque pays, rationalisera la répartition des tâches avec la Banque mondiale et assouplira davantage les conditions d’octroi de ses prêts. Deuxièmement, le FMI déterminera si les projections des flux d’assistance correspondent à l’impératif de stabilité macroéconomique et aux coûts estimatifs de réalisation des objectifs de développement des pays, et il collaborera plus étroitement avec les donateurs. Troisièmement, il veillera à ce que les bénéficiaires d’un allégement n’accumulent pas de nouveau un endettement excessif.

Questions commerciales et cycle de négociations de Doha

Le commerce peut contribuer beaucoup plus que l’aide à la prospérité des pays en développement. Le FMI continue à souligner l’importance du cycle de négociations de Doha (lancé en 2001) dans les échanges internationaux. En cas d’échec de ces négociations, la croissance globale ralentira et l’économie mondiale pourrait être plus vulnérable aux chocs. En vue de réaliser les OMD, le FMI souhaite vivement que le cycle de Doha soit couronné de succès et débouche sur un accord ambitieux. Les efforts de réduction de la pauvreté bénéficieraient d’un accord entièrement voué à la réalisation des objectifs de développement énoncés à Doha—en particulier, une réforme majeure des politiques régissant le commerce des produits agricoles dans les pays à revenu élevé. Lors de ses réunions de printemps 2006, le FMI a invité les pays membres à conclure un accord qui permettrait aux pays pauvres de tirer pleinement parti des possibilités offertes par l’intégration mondiale à travers une libéralisation ambitieuse des échanges. Il a préconisé que le cycle de Doha soit conclu avant la fin de 2006.

Le FMI apporte sa contribution à la libéralisation du système commercial international. Au cours de l’exercice 2005, il a établi le MIC pour aider les pays membres à parer aux déficits de balance des paiements dus à la mise en œuvre du cycle de Doha et, de façon plus générale, à la libéralisation non discriminatoire des échanges par d’autres pays. Le MIC permet donc de solliciter une aide financière au titre des facilités existantes pour répondre à des besoins temporaires de balance des paiements.

Par exemple, lorsque l’accord de l’OMC sur les textiles et les vêtements a expiré à la fin de 2004, la République Dominicaine est devenue le deuxième pays, après le Bangladesh en 2004, à obtenir une aide au titre du MIC. Des discussions sont en cours avec d’autres pays membres. La possibilité de recourir au MIC devrait apaiser les craintes de certains pays en développement qui redoutent de voir le cycle de Doha aboutir à un accord ambitieux qui exigerait d’eux un ajustement excessif.

Par ailleurs, le FMI veille à ce que les pays membres profitent pleinement des avantages de la libéralisation du commerce multilatéral,

  • en fournissant une assistance technique dans des domaines tels que la réforme des douanes, de la fiscalité et des droits de douane, et l’amélioration des données;

  • en contribuant à l’étude diagnostique des obstacles à l’intégration commerciale dans les pays moins développés, dans le cadre d’une initiative interagences pilotée par la Banque mondiale;

  • en identifiant les risques et en aidant les pays à comprendre les avantages de l’intégration internationale;

  • en évaluant l’impact des réformes commerciales sur les pays membres—par exemple, les conséquences d’une réduction des subventions agricoles, d’une érosion du système de préférences et de l’élimination progressive des contingents textiles.

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