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10 événements qui ont marqué le FMI: Un aperçu historique

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Le Fonds monétaire international (FMI), a été créé vers la fin de la Seconde Guerre mondiale afin de bâtir un nouveau système économique international plus stable et d’éviter les erreurs coûteuses des décennies précédentes. Depuis sa création il y a 60 ans, il n’a cessé de changer et de s’adapter, au gré de l’Histoire et de l’évolution des idées économiques et politiques.

Lorsque les délégations de 44 pays se sont réunies en juillet 1944 à Bretton Woods, dans l’État du New Hampshire, pour fonder les institutions qui allaient régir les relations économiques internationales après la guerre, elles avaient toutes le même souci: éviter de répéter les erreurs de la Conférence de Paris qui mit fin à la Première Guerre mondiale. La création d’une Banque internationale pour la reconstruction et le développement aiderait à relancer l’activité économique, et la mise en place d’un Fonds monétaire international contribuerait au rétablissement de la convertibilité des monnaies et au redressement du commerce multilatéral. Pour John Maynard Keynes, l’économiste qui dirigeait la délégation britannique, comme pour Harry Dexter White, le principal rédacteur des Statuts du FMI pour la délégation américaine, la création du FMI ne visait pas simplement à éviter une crise semblable à celle de 1929; il s’agissait aussi et surtout d’assurer la croissance économique dans l’après-guerre en empêchant le retour de l’autarcie et du protectionnisme.

Dans cet article, nous examinons certains des principaux événements du XXe siècle qui ont le plus influencé le FMI, avant de tirer des conclusions générales quant à la marque de l’Histoire sur le système monétaire international d’aujourd’hui.

1. La Conférence de Paris

La Conférence de Paris de 1918 a bel et bien examiné un projet visant à rétablir la prospérité et la paix mondiales—le programme en 14 points du Président américain Woodrow Wilson. Mais six mois plus tard, lorsque les délégués sont parvenus à s’entendre sur ce qui allait devenir le Traité de Versailles, des éléments essentiels de ce projet avaient été écartés. En dix ans, la prospérité avait disparu et, au bout de vingt ans, la paix sombrait elle aussi. L’échec le plus retentissant a été celui du Président Wilson, qui n’a pas su convaincre le Sénat américain de confirmer l’adhésion de son pays à la Société des Nations. Mais l’échec le plus désastreux a peut-être été celui des délégués à la conférence, qui n’ont pas su jeter les bases d’une coopération économique entre les grandes nations commerçantes du monde.

2. La crise économique de 1929

La dépression qui a débuté en 1929 a amplifié les conséquences négatives du Traité de Versailles: l’implosion du commerce international, conjuguée aux erreurs de politique économique au niveau national, a provoqué l’effondrement de la production et des prix dans le monde entier. Cette crise a gravement mis à mal la foi des analystes et des électeurs dans l’efficacité des marchés libres et conforté les arguments en faveur d’un rôle actif du secteur public dans la vie économique. C’est donc tout naturellement que le débat s’est engagé sur la mise en place d’une nouvelle structure au lendemain de la guerre, en partant de l’hypothèse qu’un organisme intergouvernemental doté de pouvoirs étendus serait utile, voire essentiel, pour le système financier international.

3. La Seconde Guerre mondiale

En même temps qu’elle a créé les conditions propices à une réforme du système international, la Seconde Guerre mondiale en a été le catalyseur. Lorsque les États-Unis sont entrés en guerre après le bombardement de Pearl Harbor en décembre 1941, le Secrétaire au Trésor, Henry Morgenthau, Jr., a chargé Harry Dexter White de la politique économique et financière internationale, en lui demandant d’élaborer un plan pour réformer le système à la fin de la guerre. Or, M. White avait déjà travaillé à l’ébauche d’un fonds de stabilisation international, de sorte qu’il ne lui fallut que quelques mois pour produire un avant-projet. De l’autre côté de l’Atlantique, M. Keynes préparait un projet de chambre de compensation internationale qui serait gérée conjointement par le Royaume-Uni et les États-Unis en tant qu’«États fondateurs». Même si elle était moins ouvertement multilatérale que la formule de M. White et fondée sur le système de découvert britannique, par opposition au système assez complexe d’échange de monnaies proposé par M. White, la formule de M. Keynes était, pour l’essentiel, semblable à celle de M. White. Pendant les deux années de discussions et de négociations qui ont suivi, les deux projets ont fusionné pour aboutir à un projet des Statuts du FMI.

L’une des principales conséquences de la guerre est qu’elle a conféré aux États-Unis une domination presque complète de l’économie mondiale. C’est ainsi que la structure financière du FMI sera fondée sur le dollar américain et non sur une monnaie internationale de son cru. Le Fonds aura une capacité de prêt limitée, et sera dépourvu de la plupart des pouvoirs d’une banque centrale. Son siège ne sera situé ni à Londres ni même à New York, mais à Washington, où le Trésor américain pourra exercer une forte influence sur lui. Pendant les trois décennies suivantes, le FMI sera essentiellement une institution centrée sur le dollar, les États-Unis fournissant la plupart de ses ressources prêtables et déterminant en fait la plupart de ses décisions de prêt.

4. La guerre froide

Convaincu que la coopération économique entre l’Union soviétique et les États-Unis était indispensable pour assurer la paix et la prospérité après la guerre, M. White s’était évertué en 1944 à persuader l’URSS d’adhérer au FMI. La délégation soviétique à Bretton Woods a bien signé les Statuts ad referendum, mais Joseph Staline a ensuite refusé de ratifier l’accord, craignant (non sans raison) que le FMI soit largement dominé par l’Occident. Quand cette tension s’est transformée en guerre froide, le rêve d’universalité cher à M. White a dû être abandonné. La Pologne s’est retirée en 1950. Quatre ans plus tard, la Tchécoslovaquie a été contrainte de faire de même. Peu après avoir pris le pouvoir en 1959, Fidel Castro mettait fin à l’adhésion de Cuba. Pendant plus de trente ans après l’avènement de Mao Zedong en Chine, le gouvernement américain s’est opposé à ce que la République populaire représente la Chine au Conseil d’administration du FMI. La plupart des autres pays sous influence soviétique ou chinoise n’ont tout simplement pas adhéré au FMI. Cette tendance ne s’est inversée qu’au cours des années 80, la Chine obtenant le siège qu’elle réclamait et la Pologne réintégrant l’institution.

La guerre froide avait naturellement limité les adhésions au FMI. Pour reprendre la terminologie de l’époque, le Fonds comprenait le premier monde et une grande partie du tiers-monde, mais le deuxième monde en était absent. Le FMI devint essentiellement un club capitaliste voué à la stabilisation des économies de marché.

5. Les indépendances africaines

Parmi les 40 premiers membres du FMI, le continent africain ne comptait que trois pays: l’Afrique du Sud, l’Égypte et l’Éthiopie. L’un d’eux avait plus d’affinités avec le Moyen-Orient, tandis qu’un autre était dominé par une minorité et plus proche de l’Europe sur le plan culturel. La majeure partie du continent était encore sous l’emprise des puissances coloniales. Cette situation a commencé à évoluer en 1957, année où le Ghana et le Soudan, nouvellement indépendants, sont devenus membres du FMI. Les demandes d’adhésion se sont alors multipliées et, en 1969, 44 des 115 pays membres du FMI étaient africains. En 1990, les 53 pays du continent avaient adhéré au FMI, représentant près du tiers des membres; mais comme ils étaient en général des pays de petite taille et surtout à faible revenu, ils détenaient moins de 9 % des voix attribuées et seulement 3 des 22 sièges au Conseil d’administration.

L’accession des pays d’Afrique à l’indépendance a eu un impact considérable sur la taille et la diversité du FMI, qui a dû accroître sensiblement ses activités dans les pays emprunteurs et intensifier la surveillance de ces derniers. La plupart d’entre eux, surtout au sud du Sahara, affichaient un revenu par habitant très faible et, sur le plan économique, comptaient parmi les moins développés du monde, ce qui reste vrai aujourd’hui. Leurs problèmes économiques étaient plus structurels que macroéconomiques; ils tenaient avant tout à la nécessité de promouvoir l’éducation, la santé, les infrastructures et la gouvernance plutôt que la finance, et ils étaient plus enracinés et tenaces que dans d’autres régions. Pour résoudre ces problèmes, les pays avaient besoin de prêts concessionnels et de compétences techniques très diverses. En effet, le FMI a dû étendre ses activités au-delà de son mandat initial et la collaboration avec la Banque mondiale et d’autres organismes de développement est devenue impérative.

6. La multiplication des centres économiques

Avec la reprise de l’économie mondiale et du commerce international au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis ont commencé à perdre leur hégémonie économique. L’Europe occidentale a été la première à renaître de ses cendres. Grâce à une forte volonté nationale, au soutien international—Plan Marshall américain, Banque mondiale et FMI—et à un multilatéralisme endogène incarné par le Marché commun et l’Union européenne des paiements, une grande partie de l’Europe a connu une forte croissance économique et s’est ouverte graduellement au commerce multilatéral et au marché des changes à la fin des années 50. La République fédérale d’Allemagne est entrée au FMI en 1952, devenant rapidement l’une des puissances économiques mondiales. L’Asie n’a pas été en reste. Ayant également adhéré au FMI en 1952, le Japon était en passe de rejoindre, dès les années 60, les États-Unis, et l’Allemagne en tête du palmarès économique mondial. Puis les années 70 ont vu la montée en puissance de l’Arabie Saoudite et d’autres pays exportateurs de pétrole du Moyen-Orient. En 30 ans, la part des États-Unis dans les exportations mondiales est tombée de 22 % à 12 %, la baisse des réserves internationales officielles étant encore plus spectaculaire: de 54 % en 1948 à 12 % en 1978.

À mesure que se dispersait le pouvoir économique et financier, de plus en plus de monnaies devenaient pleinement convertibles aux fins des transactions du compte courant et même du compte de capital. Les partenaires commerciaux avaient des rythmes de croissance différents et ne suivaient pas les mêmes politiques financières. Des pressions de plus en plus fortes et fréquentes ont commencé à s’exercer sur les parités fixes et sur le stock limité d’or et de dollars américains. Le FMI a réagi en 1969 en modifiant ses Statuts et en créant les droits de tirage spéciaux (DTS) pour compléter les avoirs de réserve existants, mais cette mesure était insuffisante au regard des pressions sous-jacentes que subissaient les différents pays. Il fallut bien constater, avant même le premier choc pétrolier de 1973, que le système de taux de change fixes mais ajustables mis en place à Bretton Woods n’était plus viable.

7. La guerre du Vietnam

En soi, l’intensification de l’engagement américain dans la guerre du Vietnam dans les années 60 et au début des années 70 aurait eu peu d’effets sur le FMI, hormis son impact direct sur l’adhésion du Vietnam. En avril 1975, alors que le gouvernement du Sud-Vietnam était sur le point de tomber, ses représentants ont essayé désespérément d’emprunter autant qu’ils pouvaient au FMI. Celui-ci a refusé et, quelques mois plus tard, il reconnaissait la République socialiste du Vietnam. Le conflit a cependant eu un effet plus vaste sur l’économie et la balance des paiements des États-Unis. Conjuguée à la hausse considérable des dépenses intérieures pour financer les programmes de la «Great Society» du Président Lyndon Johnson, la hausse des dépenses militaires extérieures a progressivement aggravé la surévaluation du dollar résultant du système de taux de change fixes de Bretton Woods. Après plusieurs spasmes entre 1968 et 1973, le système a fini par s’effondrer. Le dollar n’étant plus convertible en or, le métal précieux ne pouvait plus remplir sa fonction centrale dans le système monétaire international, ni même lui être utile. La guerre du Vietnam n’a certes pas été l’unique cause de cet effondrement, mais il ne fait aucun doute qu’elle y a fortement contribué.

8. La mondialisation des marchés financiers

Au moment de la création du FMI, le volume et l’importance des flux financiers privés étaient négligeables. Les échanges commerciaux étaient financés surtout par des crédits commerciaux et la plupart des économistes considéraient les flux transfrontaliers d’investissements de portefeuille comme des facteurs potentiels d’instabilité et des sources éventuelles de capitaux d’investissement.

Les flux de capitaux ont commencé à prendre de l’ampleur dans les années 50 lorsque les pays européens ont progressivement rétabli la convertibilité de leurs monnaies. Mais c’est pendant les années 70, avec l’apparition du marché de l’eurodollar et d’autres marchés financiers offshore, qu’ils se sont véritablement développés. Cette évolution s’est accentuée pendant toute la décennie sous l’effet de l’accumulation de pétrodollars par les pays exportateurs de pétrole et du recyclage de ces actifs sous forme de prêts souverains aux pays importateurs de pétrole par l’intermédiaire de grandes banques internationales. Pendant les années 90, les flux transfrontaliers étaient devenus une source essentielle de financement tant pour les pays industrialisés que pour les pays émergents du monde entier, et la structure des marchés financiers internationaux était devenue si complexe que l’on ne pouvait plus en mesurer la taille, et encore moins la maîtriser.

La mondialisation financière a eu pour effet, entre autres, de marginaliser quantitativement les financements du FMI pour de nombreux emprunteurs potentiels. En effet, pendant les premières années d’existence du FMI, les pays dont la balance des paiements faisait apparaître un écart de financement pouvaient souvent combler cet écart en empruntant simplement au FMI. Pendant les années 80, ils cherchaient davantage à «catalyser» des entrées de capitaux en empruntant des sommes relativement faibles à l’appui de réformes convenues, dans l’espoir de convaincre les autres créanciers qu’ils pouvaient avoir confiance dans l’avenir du pays. Ce n’était pas tant la quantité d’argent emprunté qui comptait que la qualité des réformes. La mondialisation a ainsi fondamentalement modifié les rapports entre le FMI et ses membres emprunteurs, et entre le FMI et les autres créanciers officiels et privés.

Un autre effet de la mondialisation a été d’affaiblir l’aspect «coopérative de crédit» du FMI, car, dès les années 80, les pays avancés étaient en mesure de financer leurs paiements extérieurs au moyen de flux privés et n’avaient plus besoin d’emprunter au FMI. Une grande partie des membres de l’institution s’est ainsi divisée en deux groupes: les créanciers et les débiteurs persistants.

Une troisième conséquence de la mondialisation financière réside dans le fait que les pays à marchés financiers émergents sont devenus tributaires d’apports de capitaux privés qui se sont avérés instables et peu fiables dans une conjoncture économique difficile à l’échelle mondiale et régionale. Lorsque ces apports ont subitement reflué pendant la seconde moitié des années 90, plusieurs pays à revenu intermédiaire (le Mexique en 1995; la Thaïlande, l’Indonésie et la Corée en 1997; la Russie en 1998; le Brésil en 1999) ont sollicité l’assistance financière du FMI à une échelle beaucoup plus grande que le FMI n’en avait l’habitude.

9. La crise internationale de la dette

En août 1982, les marchés internationaux des instruments de dette, dont la situation n’avait cessé de se dégrader pendant deux ans, sombraient soudain dans une grave crise économique et financière. Quelques pays, dont la Hongrie, le Maroc, la Pologne et la Yougoslavie, avaient déjà vu les banques leur tourner le dos en 1981 et au premier semestre de 1982. Mais lorsque celles-ci se sont soudain retirées du Mexique, la crise s’est étendue à tout le système. En quelques mois, des difficultés apparaissaient aussi en Argentine, au Brésil et au Chili, et la crise continuait à se propager. Il faudra attendre 1990, avec la décrue des taux d’intérêt mondiaux et le remplacement de la dette bancaire des pays en développement les plus endettés par les obligations Brady, pour pouvoir déclarer la crise terminée. La crise de la dette a transformé le FMI en lui conférant brusquement un nouveau rôle: celui de gérer les crises internationales. Lorsque les crises financières susmentionnées ont éclaté dans les années 90, le FMI s’est inspiré de son expérience antérieure pour y faire face, même s’il a dû aussi apporter de nouvelles solutions à des situations nationales qui se sont révélées fort complexes et à une propagation plus rapide et généralisée des crises à travers le monde.

10. L’effondrement du communisme

La chute du mur de Berlin en 1989 et l’éclatement de l’Union soviétique en 1991 ont permis au FMI de devenir enfin une institution quasi universelle. En trois ans, le nombre des pays membres est passé de 152 à 172, soit l’augmentation la plus rapide depuis l’arrivée des pays africains pendant les années 60. (Le FMI compte aujourd’hui 184 membres.) Beaucoup des nouveaux venus avaient besoin d’emprunter au FMI, et presque tous avaient besoin d’assistance technique et de consultations régulières. C’est ainsi que les effectifs du FMI ont augmenté de près de 30 % en six ans. La Russie et la Suisse ont reçu chacune un siège au Conseil d’administration, ce qui a porté à 24 le nombre d’administrateurs, dont certains ont vu s’accroître de plusieurs membres le groupe de pays qu’ils représentent.

Conclusions

L’ économie mondiale et le FMI ont profondément évolué au cours des six décennies écoulées depuis la Conférence de Bretton Woods. Désormais, le volume des prêts du FMI est déterminé en grande partie par les crises qui surviennent dans le monde, d’où l’attention croissante qu’il accorde à la prévention et à la résolution des crises. Étant donné que plus de la moitié des pays membres se retrouvent actuellement dans une position créditrice ou débitrice persistante avec peu de chances de changer de camp, de nombreux pays se définissent davantage par rapport à ce clivage et non plus comme membres de la communauté internationale. Les pays membres sont également devenus beaucoup plus nombreux et beaucoup plus divers, représentant la quasi-totalité des pays du monde, et les responsabilités du FMI dans la gestion de l’économie mondiale se sont accrues en conséquence. La portée de sa contribution à la politique économique des pays membres, surtout ceux auxquels il accorde des prêts, a augmenté considérablement.

L’évolution du FMI a été déterminée—et rendue nécessaire—par les changements économiques et politiques survenus dans le monde. Si les événements recensés ici ne l’avaient pas influencé comme ils l’ont fait, le FMI aurait été peu à peu marginalisé jusqu’à peut-être devenir inutile. Son souci constant a été de ne pas perdre de vue sa mission centrale (celle que lui assigne son mandat originel et qui consiste strictement à promouvoir l’ajustement ordonné des paiements et la stabilité financière mondiale) tout en s’adaptant à l’évolution des circonstances et des idées. À l’occasion du 60e anniversaire des institutions de Bretton Woods en 2004, le FMI a tenu à relever ce défi en lançant un examen stratégique (page 7) visant à doter l’institution de la souplesse nécessaire pour affronter les autres mutations de l’économie mondiale au cours des décennies à venir.

MM. Keynes et White ont créé le FMI parce qu’ils étaient convaincus que le monde avait besoin d’une institution publique pour promouvoir la coopération multilatérale contre les tendances autarciques et pour compenser les limites inhérentes aux marchés privés. Le monde et l’institution ont évolué, mais ces objectifs restent la raison d’être fondamentale du FMI.

James Boughton est Sous-Directeur au Département de l’élaboration et de l’examen des politiques du FMI. Il est aussi l’historien officiel du FMI.

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