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Investissements d’État: Fonds pétrolier norvégien: un exemple pour les fonds souverains

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2008
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Le Fonds pétrolier norvégien — récemment rebaptisé Government Pension Fund-Global (caisse de retraite publique) —, est souvent qualifié de fonds souverain exemplaire. Il constitue un modèle pour la définition d’une nouvelle panoplie de principes volontaires à l’intention des fonds souverains.

Ces fonds sont surveillés de plus en plus près en raison du rôle croissant qu’ils jouent sur les marchés financiers mondiaux. Leurs actifs sont actuellement estimés à environ 3 billions de dollars (voir tableau) et, selon les experts, devraient passer à 10 billions au cours des 5 à 10 années à venir.

Leur importance grandissante et le dynamisme de leurs stratégies d’investissement devraient affecter la structure des marchés financiers internationaux et le prix des actifs. Il est vrai que leurs échéances lointaines, leur faible coefficient d’emprunt et l’absence de créances pouvant entraîner des retraits rapides de fonds pourraient contribuer à stabiliser les marchés financiers internationaux en rehaussant leur liquidité et en modérant la volatilité des prix des actifs.

Gonflés à bloc

Les experts estiment que le total des actifs des fonds souverains augmentera rapidement pour dépasser 10 billions de dollars dans les 5 à 10 années à venir.

(estimation des actifs des plus grands fonds souverains internationaux, fin 2007, en millions de dollars)
PaysNom du FondsActifsAnnée de créationSource des fonds
TOTAL2.926.630
EAUAbu Dhabi Investment Authority1875.0001976Pétrole
NorvègeNorway Government Pension Fund-Global341.2001996Pétrole
SingapourGovernment of Singapore Investment Corporation330.0001981Autres
Arabie SaouditeFonds saoudien de différents types300.000....Pétrole
KoweïtReserve Fund for Future Generations250.0001953Pétrole
ChineState FX Investment Corporation et Hueijing Co.2200.0002007Autres
SingapourTemasek Holdings1159.2101974Autres
RussieFonds de stabilisation3133.0002003Pétrole
LibyeOil Reserve Fund50.0002005Pétrole
AlgérieFonds de régulation des recettes42.6002000Pétrole
QatarQatar Investment Authority40.000....Pétr., gaz
États-UnisPermanent Reserve Fund (Alaska)38.0001976Pétrole
BruneiBrunei Investment Authority30.0001983Pétrole
MalaisieKhazanah Nasional BHD25.7001993Autres
CoréeKorea Investment Corporation20.0002006Autres
ChiliNouveau fonds souverain basé sur le Fonds du cuivre417.8201985Cuivre
KazakhstanKazakhstan National Fund17.6002000Pétr., gaz
Prov. chinoise de TaiwanNational Stabilization Fund15.000....Autres
CanadaAlberta Heritage TF15.5001976Pétrole
IranOil Stabilization Fund15.0001999Pétrole
NigériaExcess Crude Account11.0002003Pétrole
Sources: Stephen Jen, 2007, ≪How Big Could Sovereign Wealth Funds Be by 2015?≫ etétudes de Morgan Stanley.

Estimation, septembre 2007.

Lancé en septembre 2007.

Scindé en février 2008 en ≪Reserve Fund≫ et ≪National Welfare Fund≫.

Le ≪Pension Reserve Fund≫ et l’≪Economic and Social Stabilization Fund≫.

Note: ≪…≫ indique que les données ne sont pas disponibles.
Sources: Stephen Jen, 2007, ≪How Big Could Sovereign Wealth Funds Be by 2015?≫ etétudes de Morgan Stanley.

Estimation, septembre 2007.

Lancé en septembre 2007.

Scindé en février 2008 en ≪Reserve Fund≫ et ≪National Welfare Fund≫.

Le ≪Pension Reserve Fund≫ et l’≪Economic and Social Stabilization Fund≫.

Note: ≪…≫ indique que les données ne sont pas disponibles.

Toutefois, ces fonds pourraient aussi exacerber les incertitudes du marché, ne serait-ce qu’à cause de leur taille, de la rapidité de leur développement et de leur capacité à modifier soudainement leurs stratégies d’investissement — le tout parfois conjugué à un manque de transparence et à des objectifs d’investissements opaques.

En raison des préoccupations suscitées par ces fonds, le FMI s’est vu confier un nouveau mandat consistant à faciliter la mise au point d’un ensemble de principes volontaires portant sur la gouvernance, la transparence et la responsabilisation. Un Groupe de travail international sur les fonds souverains, créé fin avril 2008, a commencé à y travailler.

Ces nouveaux principes devraient aider les pays dotés de fonds souverains à la fois à renforcer leurs institutions et leur cadre d’action et à servir leurs intérêts macroéconomiques et financiers. Les principes permettront aussi d’atténuer les inquiétudes des pays qui bénéficient des investissements des fonds souverains et de promouvoir un système monétaire et financier mondial ouvert.

Enseignements de l’expérience norvégienne

Le Government Pension Fund-Global (GPF) présente un certain nombre de caractéristiques propres qui pourraient servir de modèle à d’autres fonds souverains. Le GPF est l’un des fonds souverains les plus importants au monde et dont l’expansion est la plus rapide. Ses actifs se montaient à 373 milliards de dollars à la fin de 2007, soit près de 100 % du PIB de la Norvège. Le fonds norvégien attire l’attention parce qu’il fonctionne selon les pratiques optimales définies par les normes internationales :

  • Son objectif déclaré est d’étayer l’épargne publique et de promouvoir le transfert intergénérationnel des ressources. Le fonds facilite la gestion à long terme des recettes pétrolières de l’État et permet de préfinancer les dépenses publiques des retraites.

  • Il fonctionne comme un outil de politique budgétaire qui sert à limiter les dépenses de l’État. Son capital se compose des recettes des activités pétrolières. Ses dépenses consistent en transferts vers le budget visant à financer le déficit hors pétrole. Les directives, introduites en 2001, prévoient limiter le déficit structurel hors pétrole de l’administration centrale à environ 4 % des actifs du GPF. Le taux de rendement réel à long terme étant estimé à 4 %, le fonds conserve son capital réel et ne dépense que son rendement.

  • Il est totalement intégré au budget (graphique 1). L’allocation nette du fonds fait partie intégrante du processus budgétaire, ce qui assure la transparence de l’excédent réel du budget et de l’utilisation des recettes pétrolières par l’État.

Graphique 1Un partenaire budgétaire

L’une des caractéristiques intéressantes du fonds souverain GPF de la Norvège est qu’il fait partie intégrante de la politique budgétaire du pays.

Citation: 37, 7; 10.5089/9781451976120.023.A010

  • Sa stratégie d’investissement est menée dans une transparence totale (graphique 2). Le ministère des finances (qui détient le fonds) fait régulièrement rapport sur le cadre de gouvernance, les objectifs du fonds, sa stratégie d’investissement et ses résultats, ainsi que sur ses principes déontologiques. La banque centrale (qui gère le fonds) publie des rapports trimestriels et annuels sur la gestion du fonds, notamment ses résultats et une liste annuelle de tous ses investissements. Des informations détaillées sont également publiées sur les votes lors des assemblées d’actionnaires.

Graphique 2Une démarche transparente

Le propriétaire et les gérants du fonds souverain GPF de la Norvège présentent régulièrement des rapports dans le cadre d’une stratégie d’investissement transparente.

Citation: 37, 7; 10.5089/9781451976120.023.A010

  • Ses actifs sont investis uniquement à l’étranger. Cette stratégie assure la diversification des risques et des rendements financiers confortables. Qui plus est, elle contribue à protéger l’économie non pétrolière des chocs du secteur des hydrocarbures susceptibles d’exercer des pressions sur le taux de change (le ≪syndrome hollandais≫). Le GPF détient de petites participations dans plus de 7.000 sociétés à travers le monde (sa participation moyenne à la fin de 2007 était de 0,6 %, alors que le maximum autorisé est de 5 %).

  • Sa stratégie d’investissement, caractérisée par des rendements élevés et des risques modérés, a visé juste. Actuellement, le fonds est en train d’aligner son portefeuille sur ses nouveaux repères stratégiques: 60 % de titres de participation et 40 % d’investissements à revenu fixe. Il est prévu qu’il s’oriente progressivement vers l’immobilier afin de mieux équilibrer les risques et le rendement. Durant les dix dernières années, la stratégie d’investissement a engendré un robuste rendement réel annuel moyen de 4,3 %.

  • La gestion de ses actifs est régie par un ensemble de principes déontologiques. Ils sont élaborés par le ministère des finances et reposent sur des principes internationaux définis par l’ONU et l’OCDE. Les engagements déontologiques du fonds sont appuyés par deux instruments. D’abord, le fonds exerce ses droits de propriété, au sein des sociétés dans lesquelles il investit, de manière à promouvoir la qualité et la responsabilité de la gestion, respecter les droits de l’homme et protéger l’environnement, tout en préservant ses intérêts financiers. Deuxièmement, le ministère des finances peut décider d’interdire les investissements dans les sociétés dont les pratiques lui font courir le risque inacceptable d’être complice d’actions immorales.

Un rôle pour la Norvège

Le GPF norvégien présente plusieurs spécificités qui pourraient contribuer à la définition d’un ensemble de principes volontaires efficaces à l’intention des fonds souverains. Comme outil budgétaire, le fonds pourrait aider les autres pays dont les ressources ne sont pas renouvelables à gérer leurs politiques à plus long terme.

La stratégie de gestion des actifs du GPF est hautement transparente tout en étant compétitive et rentable — acheter sur des marchés dont les valeurs sont en baisse pour rééquilibrer son portefeuille — et montre que les stratégies ouvertes non seulement produisent de bons résultats financiers, mais rehaussent aussi la liquidité du marché et améliorent l’allocation des ressources tout en exerçant une influence stabilisatrice. Son expérience des principes déontologiques confirme que le respect du bien commun n’est pas nécessairement incompatible avec des rendements élevés.

Les autorités norvégiennes ont appuyé le travail du FMI sur les fonds souverains et soutiennent fermement l’égalité de traitement des investisseurs. À leur avis, il n’est pas nécessaire de réglementer davantage les activités d’investissement des fonds souverains que celles des autres investisseurs — d’autant que les fonds souverains, contrairement aux fonds spéculatifs, n’ont encore provoqué aucun remous sur les marchés. Les Norvégiens mettent aussi en garde contre l’imposition de restrictions aux fonds souverains liés au pétrole, car elles risqueraient de freiner l’exploitation pétrolière et avoir un effet déstabilisateur sur les marchés pétroliers.

Delia Velculescu

Département Europe du FMI

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