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Interview avec Tom Bernes: Le BIE publie un rapport sur la gouvernance du FMI

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
June 2008
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Le Bureau indépendant d’évaluation (BIE) du FMI a publié le 28 mai un rapport sur la gouvernance de l’institution.

Ce rapport préconise des changements dans la gouvernance du FMI, notamment une clarification des rôles respectifs de ses différents organes et une réorientation des activités du Conseil d’administration. Nous avons interrogé Tom Bernes, Directeur du BIE, à propos de ce rapport.

Bulletin du FMI: La plupart des évaluations du BIE portent sur les politiques du FMI et leur application. C’est la première fois que le BIE évalue le Conseil d’administration. Comment cela s’est-il passé?

M. Bernes: Cette évaluation diffère effectivement de nos évaluations antérieures, qui partent souvent d’une décision du Conseil pour en évaluer l’application et l’efficacité.

Ici, nous avons examiné toute la structure de gouvernance du FMI, et principalement ses trois éléments les plus importants, à savoir le Comité monétaire et financier international (CMFI), le Conseil d’administration et la Direction. Nous avons commencé par la structure formelle du FMI, qui est énoncée dans les Statuts, mais ensuite nous avons dû comprendre comment celle-ci fonctionne dans la pratique parce que, dans toute organisation, il y a un ensemble formel de règles et des modalités informelles. À titre de référence et de comparaison, nous avons examiné d’autres institutions multilatérales, ainsi que les meilleures pratiques des secteurs public et privé.

Bulletin du FMI: Quelles sont vos principales conclusions?

M. Bernes: Certaines structures et pratiques qui ont été utiles au FMI sont devenues obsolètes à notre avis, parce que le FMI a changé, de même que l’environnement dans lequel il opère.

Beaucoup de choses ont changé en 60 ans. Le FMI reste quand même relativement efficace, surtout par rapport aux autres organisations internationales où presque tous les pays du monde sont représentés. Cependant, nous avons noté un manque de clarté en ce qui concerne les rôles respectifs du CMFI, du Conseil et de la Direction.

Principaux points

Le rapport porte essentiellement sur les trois principaux organes de la structure de gouvernance du FMI, à savoir le CMFI, le Conseil et la Direction. Il note que l’efficacité est l’élément le plus solide de cette structure, tandis que la responsabilisation et la représentation en sont les plus faibles. Ces faiblesses compromettront probablement l’efficacité de l’institution au fil du temps si elles ne sont pas corrigées.

Plusieurs réformes sont nécessaires: il s’agit notamment de clarifier les rôles respectifs des différents organes de gouvernance et de réorienter le Conseil de ses activités d’administration des affaires courantes vers un rôle de surveillance, ce qui lui permettra de jouer un rôle plus efficace dans la formulation de stratégies, le suivi de l’exécution des politiques (pour veiller à l’application de mesures correctives en temps voulu) et la surveillance de la Direction. Une participation importante des ministres des pays membres sera nécessaire pour opérer ces réformes, ainsi que dans la gouvernance future du FMI, peut-être grâce à l’activation d’un Collège.

Le CMFI est souvent le principal moyen grâce auquel les ministres fournissent des orientations, même si formellement il ne s’agit que d’un organe consultatif. Nous pensons que les ministres doivent jouer un rôle plus actif et plus transparent afin de renforcer la responsabilisation et la légitimité.

Les pratiques du Conseil ont évolué au fil du temps, surtout par rapport à la situation initiale, où 12 administrateurs représentaient 44 pays. Aujourd’hui, il y a 24 administrateurs ayant chacun leur propre personnel et 185 pays membres. Il convient de réformer nombre de ces pratiques pour mieux les aligner sur la situation actuelle et les meilleures pratiques de gouvernance.

Le Conseil continue d’examiner et d’approuver la plupart des questions opérationnelles. Il n’a pas assez de temps à consacrer aux questions stratégiques et à une vision plus large, parce qu’il participe aussi étroitement à presque chaque action formelle du FMI.

Enfin, bien que le cadre de responsabilisation du Conseil et du Directeur général ait été mis en place formellement, il ne permet pas encore de surveiller la qualité du travail, de fournir un retour d’information et de garantir des mesures correctives.

Bulletin du FMI: Quelles sont vos principales recommandations sur la base de ces conclusions?

M. Bernes: Il s’agit principalement de clarifier le rôle des différents organes, d’activer le Collège, de réorienter les activités du Conseil vers la surveillance et de rendre opérationnel le cadre de responsabilisation de la Direction.

Nous recommandons aussi de créer un comité d’audit du Conseil, de clarifier et de renforcer le dispositif en matière d’éthique et de conflits d’intérêts pour le Conseil et la Direction, de mettre en place des mécanismes de protection des personnes dénonçant des abus (un domaine où les choses semblent bouger), d’améliorer le système des résumés des réunions du Conseil afin d’être plus transparent tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’institution, ainsi que d’utiliser plus activement les comités du Conseil et d’en simplifier les méthodes de travail.

Bulletin du FMI: Vous avez recommandé que le Conseil ait un rôle plus stratégique et participe moins à la gestion quotidienne. Comment cela se passerait-il avec un Collège?

M. Bernes: La répartition du travail entre le Collège et le Conseil résulterait directement de leur composition respective et du fait que le Collège ne se réunirait probablement que quelques heures deux fois par an, un peu comme le CMFI aujourd’hui. Le Collège se préoccuperait essentiellement des objectifs ultimes de l’organisation, des décisions qui exigent un débat et un aval au plus haut niveau politique, et de la surveillance du Conseil. Celui-ci établirait des stratégies pour approbation par le Collège, et en surveillerait l’application. Il surveillerait aussi la Direction pour ce qui est des affaires courantes.

Nous pensons que l’activation d’un Collège formaliserait ces rôles, et, en clarifiant les rôles de chacun, elle pourrait réduire les doubles emplois avec le Conseil. Au minimum, elle accroîtrait la transparence et établirait plus clairement qui devrait rendre compte des décisions importantes.

En fait, l’une des choses que nous avons perçues lors de nos entrevues avec les ministres, membres actuels ou antérieurs du CMFI, c’est un sentiment de désengagement, c’est-à-dire l’impression de seulement avaliser des questions déjà réglées. S’il y avait des questions importantes où les ministres prenaient les décisions, ils joueraient un rôle plus actif.

Bulletin du FMI: Qu’ont révélé les diverses enquêtes organisées par le BIE pour ce rapport?

M. Bernes: Nous avons interrogé des membres actuels et antérieurs du Conseil, de hauts fonctionnaires nationaux (ministères des finances et banques centrales), des cadres supérieurs du FMI et des représentants de la société civile.

Déclaration du Directeur général du FMI sur le rapport du BIE

Je prends note avec grand intérêt du rapport du BIE intitulé «Aspects de la gouvernance du FMI et rôle du Conseil d’administration».

Ces derniers mois, des progrès considérables ont été accomplis dans la réforme du système de gouvernance du FMI. En particulier, le Conseil des gouverneurs du FMI a engagé un processus qui, j’en suis convaincu, permettra de réaligner le nombre des voix attribuées aux pays membres du FMI de manière à renforcer l’efficacité et la légitimité de l’institution.

Le rapport du BIE offre une analyse et présente des recommandations portant sur un large éventail de questions, au-delà de la réforme des quotes-parts et de la participation, qui concernent le cadre institutionnel fondamental du FMI. Les services de l’institution font circuler des commentaires sur certains des aspects du rapport.

L’examen du rapport par le Conseil doit être considéré comme le début d’un processus d’examen de réformes de la gouvernance allant au-delà des domaines inclus jusqu’ici. Il s’agit d’une excellente occasion d’entendre les vues des administrateurs sur divers aspects de la gouvernance du FMI. Comme je l’ai noté dans mes conversations informelles avec les administrateurs, je m’efforcerai de tirer les enseignements du rapport et de l’examen de ses recommandations par le Conseil.

À partir du débat sur la gouvernance qui est engagé par le rapport du BIE, j’espère que nous pourrons trouver des idées largement partagées dans l’ensemble des pays membres qui nous permettront de continuer de mettre en place un FMI plus solide, plus moderne et plus efficace. Dans les semaines à venir, j’ai l’intention d’annoncer plusieurs initiatives visant à faire avancer la réforme de la gouvernance.

Il est rassurant de constater que les différences entre les groupes étaient en grande partie une question d’intensité: les vues elles-mêmes n’étaient pas très différentes. Mais certains messages étaient clairs. Tout d’abord, les mécanismes de responsabilisation du Conseil et de la Direction sont inadéquats ou insuffisamment utilisés.

Deuxièmement, une majorité des autorités nationales estiment que la surveillance financière du Conseil est inadéquate, ou simplement elles n’étaient pas au courant du dispositif, ce qui, étant donné que les gouverneurs doivent marquer leur accord sur les états financiers lors de l’Assemblée annuelle, indique clairement l’existence d’un problème auquel il faut s’attaquer.

Bulletin du FMI: Êtes-vous satisfait de l’issue du débat du Conseil?

M. Bernes: Nous en sommes très heureux. On peut certainement penser que ce rapport a été pris au sérieux. Bien entendu, la qualité se révèle à l’usage, mais le fait qu’une action soit déjà en cours est une indication positive.

Ce ne sont pas des questions faciles. Dans ce rapport, nous avons essayé de lancer le débat, parce qu’il n’existe aucune structure universelle.

Il existe plusieurs dimensions que toute structure doit satisfaire en ce qui concerne l’efficacité et l’efficience de l’organisation, la responsabilisation et la représentation de toutes les parties prenantes. Et il y a des compromis dans ces dimensions.

Par exemple, des études et l’expérience indiquent que lorsqu’un Conseil a plus de 8 à 12 membres, il perd de son efficience et est moins en mesure de jouer son rôle stratégique.

D’autre part, il faut veiller à la représentation et la légitimité. C’est très difficile pour une organisation de 185 membres avec seulement 8 à 10 administrateurs. L’objectif est de trouver l’équilibre qui satisfera en grande partie les pays membres.

Bulletin du FMI: Quelles sont les prochaines étapes?

M. Bernes: Les administrateurs ont décidé de lancer un processus qui permettra de recenser les mesures qui pourraient être appliquées prochainement pour améliorer leur mode de fonctionnement. Ils pensent aussi qu’une consultation avec les autres parties prenantes est nécessaire. Nous contribuerons à ce processus en distribuant notre rapport aux autorités nationales, aux groupes de réflexion et à la société civile.

Gita Bhatt

Département des relations extérieures du FMI

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