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La política fiscal en los Estados pequeños

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
May 2008
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Según un nuevo estudio del FMI, la política fiscal reviste más importancia en un Estado pequeño que en un país grande, y ciertas características fiscales de los Estados pequeños pueden influir en la imple-mentación de políticas sólidas.

Las razones son dos: primero, los Estados pequeños deben recurrir con más frecuencia a medidas fiscales anticíclicas porque son más propensos a los shocks; segundo, la mayoría mantiene tipos de cambio fijos, lo que hace de la política fiscal su principal herramienta de ajuste.

Muchos Estados pequeños necesitan reducir el tamaño del gobierno

Desde comienzos de la década pasada, el creciente problema de la deuda externa de muchos Estados pequeños se ha visto agravado por la contracción del crecimiento, en parte como consecuencia de la erosión de las preferencias comerciales y de shocks. Por ejemplo, en algunas islas del Pacífico ha disminuido el crecimiento y han surgido presiones fiscales, mientras que en los países del Caribe el aumento de la deuda ha sido especialmente pronunciado. Los Estados pequeños africanos y de bajo ingreso también suelen tener una deuda externa muy elevada, que les resta flexibilidad fiscal.

En términos generales, un Estado pequeño se define como un país en desarrollo o de mercado emergente con un máximo de aproximadamente dos millones de habitantes. Partiendo de un nuevo conjunto de datos fiscales de 42 Estados pequeños, el análisis muestra que su gasto público—en bienes y servicios, sueldos y salarios, e inversión de capital—suele ser más elevado.

Gestión de gobierno endeble

Comparados con los países grandes analizados, los Estados pequeños tienen por lo general saldos primarios menos sólidos y un nivel mayor de deuda pública y externa. Además, parecen demostrar una correlación significativa entre una gestión de gobierno endeble y un nivel más alto de deuda pública y externa total.

Esa diferencia respecto de los países grandes se puso de manifiesto en muchos Estados pequeños en los últimos años, y los estudios la atribuyen en muchos casos a las siguientes características:

  • La lejanía y las limitaciones de las economías de escala explican en parte lo elevado de la estructura de costos, que engruesa el gasto público y puede influir en la deuda pública. La lejanía tiende a encarecer el transporte y los insumos, y mantiene aislada la economía.

  • La falta de diversificación de la economía y de la exportación, debido a la insuficiencia de recursos humanos y de capital y al pequeño tamaño de los mercados nacionales, puede incrementar el gasto público porque significa que los Estados pequeños son particularmente vulnerables a las perturbaciones meteorológicas y del mercado de los productos básicos.

  • Las limitaciones de recursos humanos, acentuadas a menudo por la “fuga de cerebros”, tienden a limitar la capacidad del sector público y privado, lo cual puede inflar los salarios y el gasto público porque la mano de obra capacitada es escasa.

  • Una apertura mayor, reflejada en una elevada relación comercio exterior/PIB y en la dependencia del capital y la inversión extranjera. Esa apertura se explica porque los Estados pequeños suelen producir una variedad limitada de bienes y servicios pero consumen una variedad amplia.

  • Una mayor volatilidad del producto, debida a tres factores: el grado de apertura, que deja a los Estados pequeños más expuestos a la variación de los precios y la demanda mundiales; la falta de diversificación de la economía y la exportación, que los expone más a las perturbaciones de los términos de intercambio; y la propensión a las catástrofes naturales, que puede afectar, más que a una zona, a todo un país.

Ese grado mayor de volatilidad crea más inestabilidad en cuanto al ingreso y gasto públicos y puede influir en la deuda pública, ya que los déficits generados por un shock no siempre quedan totalmente compensados por un superávit en las épocas de prosperidad.

En los Estados pequeños la consolidación fiscal puede reducir la vulnerabilidad causada por la fragilidad fiscal y la susceptibilidad a las perturbaciones. Un bajo nivel de deuda pública y una situación fiscal firme permiten enfrentar un shock o una desaceleración con medidas anticíclicas. La falta de disciplina fiscal también puede exacerbar la volatilidad; por ejemplo, al causar olas de expansión y contracción.

Corregir el desplazamiento de la inversión privada

La disciplina fiscal puede contribuir a corregir el desplazamiento de la inversión privada y estimular el crecimiento impulsado por el sector privado en muchos Estados pequeños. Como su sector público generalmente desempeña un papel más destacado, es importante promover la inversión privada para diversificar la economía y la exportación, lo cual a su vez puede aminorar la vulnerabilidad a los shocks.

Además, algunos datos muestran que el crecimiento es más pujante en los Estados pequeños con gobiernos más reducidos y una deuda pública más baja. Desde 1993 aproximadamente, los Estados pequeños con un crecimiento fuerte tienen en promedio un nivel más bajo de ingresos y donaciones, gastos y deuda pública, y saldos fiscales más sólidos, que los caracterizados por un crecimiento bajo o mediano.

El análisis de los episodios de ajuste fiscal profundo en los Estados pequeños confirma que el crecimiento aumentó en la mayoría de los casos. Se entiende que estos episodios ocurren cuando el saldo primario promedio como porcentaje del PIB aumenta como mínimo 10 puntos porcentuales del PIB de un trienio a otro.

Entre 1990 y 2004 se registraron 12 episodios con estas características en nueve Estados pequeños. En el 67% de los casos, el crecimiento económico subió un promedio de 1,3%. De hecho, solo en un episodio el crecimiento promedio fue negativo.

La manera más eficaz de lograr un ajuste fiscal es recortando el gasto. En la mayoría de los episodios citados hubo rebajas profundas del gasto corriente y de capital, y el aumento del ingreso fue menos frecuente y pronunciado.

Los datos fiscales muestran también que la reducción del gasto corriente en bienes y servicios, transferencias y subsidios, y salarios estuvo relacionada con un aumento del crecimiento. Los Estados pequeños de más crecimiento registraron en general un gasto más bajo en estas tres categorías y un gasto de capital más elevado que los de crecimiento bajo y mediano.

Los resultados empíricos del estudio llevan a pensar que la mejora de la gestión de gobierno también puede ayudar a recortar la deuda pública y externa, en beneficio del ajuste fiscal. Eso significa que muchos Estados pequeños deberían empeñarse en promover la capacidad institucional de elaboración y ejecución de políticas públicas, realzar la calidad de los servicios públicos y afianzar la credibilidad de las medidas adoptadas; entre otras cosas, exigiendo a los poderes públicos cuentas más estrictas del cumplimiento de las metas fiscales.

Stephanie Medina Cas y Rui Ota

FMI, Departamento de África

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