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Gestión fiscal: La transparencia contribuye al crecimiento de América Latina

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
February 2008
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Las perspectivas de un crecimiento económico más pujante y estable en América Latina dependen de una mejor gestión fiscal y un gasto público de mayor calidad.

Pese a la fuerte recuperación del crecimiento tras la grave crisis económica del período 1999–2002, han surgido dudas en torno a la capacidad de la región para mantener un crecimiento estable y pujante, según un reciente documento de trabajo del FMI. El ritmo de expansión sigue siendo inferior al de otros países en desarrollo y mercados emergentes, y los períodos de rápido crecimiento han tendido a venir seguidos de agudas caídas.

Las prioridades fiscales para la región incluyen continuar la reducción de la deuda, evitar políticas fiscales procíclicas, mejorar la equidad de los sistemas tributarios, realizar inversiones más productivas y fomentar un clima de negocios más justo y transparente. La transparencia fiscal puede ser crucial para atender estos desafíos y remediar deficiencias de la gestión fiscal que han incidido en las crisis financieras anteriores.

¿Por qué transparencia fiscal?

La transparencia fiscal se refiere a la práctica de los gobiernos de divulgar al público información acerca de sus estructuras y funciones, intenciones de política fiscal, cuentas del sector público y proyecciones fiscales. La falta de transparencia en ese sentido contribuyó a la pérdida de confianza y a la inestabilidad mundial de finales de los años noventa. Sobre todo en América Latina, las deficiencias guardaron relación con una mala vigilancia de las actividades fiscales extrapresupuestarias que eventualmente tuvieron grandes consecuencias fiscales.

La transparencia fiscal permite una evaluación clara de los resultados fiscales, la situación actual, los riesgos y el rumbo futuro de la política fiscal. Y lo que es más importante: determinar y monitorear mejor los riesgos fiscales puede ayudar a evitar sorpresas desagradables. En general, las mejoras de la calidad y oportunidad de los datos fiscales pueden contribuir a optimizar el análisis de dichos datos y la calidad de las decisiones de política fiscal.

Aspectos clave

El problema: América Latina sigue siendo vulnerable a las crisis financieras y las desaceleraciones mundiales. Una mejor gestión y transparencia fiscal ayudará a incrementar el crecimiento económico, así como a su estabilidad y calidad, y a evitar que se repitan las crisis económicas anteriores.

Los datos: Pese a una década de reformas estructurales, la economía latinoamericana sufrió una prolongada fase recesiva en 1999–2002. Muchos países se vieron afectados por las crisis financieras de los principales países latinoamericanos, y por la desaceleración mundial de 2001. Si bien en los últimos años el crecimiento se ha recuperado marcadamente, sigue siendo menor y menos estable que en los países de mercados emergentes de otras regiones.

Consideraciones de política: Las prioridades para la política fiscal incluyen evitar medidas procíclicas, seguir reduciendo la deuda pública, mejorar la calidad del sistema tributario y promover un clima de negocios más favorable. Una mayor transparencia fiscal será crucial para lograr estos objetivos.

Pero la transparencia fiscal es más que el seguimiento perfeccionado de los riesgos fiscales. También puede ayudar a:

  • Reforzar la gestión de gobierno y reducir la corrupción.

  • Optimizar la comprensión por parte del público y aumentar el apoyo para reformas fiscales importantes.

  • Complementar los esfuerzos de los donantes y la sociedad civil para promover el gasto social, reducir la pobreza y lograr mayor equidad social.

  • Estimular el clima de negocios y atraer inversión mediante la simplificación de las regulaciones para las empresas y los impuestos, y la limitación de la discrecionalidad administrativa.

Deficiencias de la gestión fiscal

Las mejoras en la política fiscal de América Latina y un descenso de las razones deuda pública/PIB han contribuido a la reactivación del crecimiento en los últimos años. Pero subsisten importantes deficiencias, entre ellas sistemas tributarios mal diseñados y administrados, instituciones presupuestarias débiles, y rígidos patrones de gasto público que no pueden modificarse fácilmente.

Entre las deficiencias fiscales primordiales de los países latinoamericanos figuran las siguientes:

  • La falta de un sólido marco presupuestario a mediano plazo ha socavado la credibilidad de la política fiscal; ha generado un gasto público “procíclico” (que impide que la política fiscal desempeñe su función estabilizadora en la gestión macroeconómica), y, debido a la rigidez de las directrices de gasto público, ha limitado el gasto en reducción de la pobreza para corregir las desigualdades sociales.

  • Ha habido sorpresas fiscales debido a un mal seguimiento de los pasivos contingentes y al desconocimiento del impacto fiscal de actividades extrapresupuestarias de empresas o de instituciones financieras públicas (conocidas como “actividades cuasifiscales”). Algunos de los pasivos ocultos más onerosos se relacionan con garantías implícitas de los bancos y empresas, gastos ordenados por las cortes, y el rescate de gobiernos subnacionales sobreendeudados.

  • El deficiente seguimiento de los gobiernos subnacionales originó en muchos casos una cobertura incompleta al presupuestar y declarar las actividades fiscales. El monitoreo inadecuado es en parte resultado de una gestión financiera deficiente en los gobiernos subnacionales y poca vigilancia por falta de información fiscal.

  • La mayoría de los países de la región carece de una autoridad presupuestaria central fuerte y de estrictos límites presupuestarios. Chile es el único país con instituciones presupuestarias muy sólidas, lo cual seguramente ayudó al país a aplicar una política fiscal acertada y a soportar mejor la volatilidad económica. Los datos provenientes de los IOCN parecen indicar que unas líneas claras de responsabilidad pública resultan cruciales para promover la prudencia fiscal. En varios países de la región, la falta de información sobre el proyecto presupuestario y el presupuesto final diluye la responsabilidad por las decisiones de política fiscal. Unos cuantos países han adoptado leyes de responsabilidad fiscal o reglas para tratar de superar deficiencias institucionales y mejorar los resultados. Pero si bien las leyes han contribuido a la transparencia de las intenciones de política, podría obtenerse más transparencia si se publicara el proyecto presupuestario presentado por el Ejecutivo junto con el que aprueba el Legislativo, así como las enmiendas presupuestarias.

  • Un clima de negocios no propicio—caracterizado por una extensa burocracia y poco imperio de la ley—ha obstaculizado el crecimiento y disminuido la capacidad de recuperación en los casos de crisis.

Cómo mejorar la transparencia fiscal

El aumento de la transparencia fiscal en América Latina reforzará el clima para la inversión y subsanará las deficiencias de la gestión fiscal.

Las autoridades latinoamericanas deben:

Adoptar un presupuesto a mediano plazo y un análisis a futuro de la política fiscal con énfasis en la sostenibilidad y los objetivos de política a mediano plazo. Si bien algunas han avanzado en este aspecto, otras deben dar mayor prioridad a la especificación de planes a mediano plazo. Puesto que estos planes deben basarse en un presupuesto anual realista, mejorar la calidad de las estimaciones presupuestarias es un primer paso clave para algunos países.

Declarar y analizar todos los riesgos fiscales, especialmente los derivados de pasivos ocultos y actividades cuasifiscales. Para muchos países de América Latina es fundamental mejorar la cobertura del presupuesto y hacerlo menos rígido mediante la reducción de las actividades extrapresupuestarias, mientras que en los países más descentralizados es importante ampliar la cobertura del gobierno general.

Mantener informado al público y reforzar la supervisión de las actividades fiscales: Publicar el proyecto presupuestario así como los datos fiscales más frecuentes y pertinentes, en particular los relativos a las actividades del gobierno general. Reforzar la supervisión ampliando la cobertura de instituciones sujetas a auditorías periódicas, y publicar los informes de auditoría.

Promover relaciones intergubernamentales transparentes: Los países que se han descentralizado deben asignar una prioridad relativamente elevada a la promoción de la transparencia en las relaciones intergubernamentales. Las políticas de descentralización bien diseñadas incluyen una clara asignación de funciones, con frecuencia exclusivas, y transferencias basadas en criterios estables y transparentes.

Promover un clima de negocios transparente: Simplificar el sistema tributario, reducir la discrecionalidad en los tratos con el sector privado y reforzar la supervisión para promover la inversión. Estas son áreas en las que gran parte de la región muestra un claro retraso. Los regímenes tributarios simplificados, además de ser más transparentes, aumentarían la recaudación de ingresos y disminuirían su costo. Deben simplificarse las reglas para el funcionamiento de empresas, con un poder discrecional mínimo a fin de promover la equidad, facilitar la entrada y salida de firmas, y reducir la incertidumbre.

Obviamente, las prioridades variarán según el país, pero el objetivo común debe ser mantener el crecimiento económico y evitar crisis futuras mediante finanzas públicas más sostenibles y de alta calidad.

Taryn Parry

FMI, Departamento de Finanzas Públicas

Informes de transparencia fiscal sobre los códigos y normas

Este análisis de la transparencia fiscal se basa en los Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN) de transparencia fiscal correspondientes a 12 países latinoamericanos. Los IOCN resumen el grado en que los países observan ciertos códigos y normas internacionales. El FMI y el Banco Mundial han señalado 12 áreas y normas conexas útiles para su labor operativa, y una de ellas es la transparencia fiscal. Los IOCN conribuyen a focalizar el diálogo de política del FMI y el Banco Mundial con las autoridades nacionales, y en el sector privado (incluidas las agencias de calificación de crédito) ayudan a evaluar los riesgos. Véase www.imf.org/external/np/ROSC/ROSC.asp

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