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Política fiscal: Profunda reforma del sistema presupuestario alemán

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
December 2007
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Alemania adoptaría un sistema de presupuestación por resultados y de contabilización en base devengado como parte de un programa de reformas recomendado hace poco por un grupo de tareas del Ministerio de Hacienda. El grupo trabajó más de un año en este tema con la asistencia del Departamento de Finanzas Públicas del FMI. Los objetivos de la reforma son mejorar la eficiencia del gasto y fortalecer la política fiscal.

En la actualidad, Alemania tiene un sistema tradicional de presupuestación por partidas, que le asigna fondos a cada ministerio según el costo previsto de “insumos” como el personal y el material de trabajo. Este método tiene poco que ver con los tipos de servicios (“productos”) que presta el ministerio o con los resultados que se espera obtener gracias a esos servicios. Como lo comprueban cada vez más países, no se trata de una estructura presupuestaria que contribuya a decidir correctamente las prioridades de gasto.

Para remediar la situación, el grupo de tareas contempla el uso de “presupuestos por producto”—también denominados “programas”—basados en productos y resultados. Lo que se busca es que durante la etapa de elaboración del presupuesto se preste más atención a la cantidad de dinero que se asignará, por ejemplo, a los servicios preventivos antes que al tratamiento de enfermedades, o a la enseñanza primaria en contraposición a la terciaria.

Presupuestos por producto

Según las propuestas del grupo de tareas, los presupuestos por producto no se utilizarían ya desde el comienzo para las afectaciones presupuestarias parlamentarias, sino que los aplicaría internamente el gobierno al elaborar el presupuesto. Lógicamente, el siguiente paso sería volcar la ley presupuestaria anual dentro de un marco programático.

La adopción del sistema contable por valores devengados obedece a motivos de política fiscal y eficiencia del gasto. Tal como lo sostiene el FMI desde que publicó la edición de 2001 del Manual de estadísticas de finanzas públicas, Alemania reconoce que la base devengado presenta un panorama contable más completo de la sostenibilidad fiscal que la base caja.

Esto se debe a que la contabilidad por valores devengados reconoce sistemáticamente en el balance del gobierno los activos financieros y los pasivos que no representan una deuda convencional—como por ejemplo el dinero que se les adeuda a los proveedores o las obligaciones de pago jubilatorio a los funcionarios públicos—pero que son igualmente importantes para la sostenibili-dad fiscal. Hay cada vez más conciencia de que, al medir mejor los costos de producción, este sistema contable facilita la gestión de los activos y la prestación de servicios.

Regla de oro

En el caso de Alemania se suma otro factor fiscal de relevancia: la Constitución nacional contiene una “regla de oro” que básicamente exige utilizar el endeudamiento únicamente para financiar la inversión, no el consumo.

La interpretación que se le ha dado hasta ahora a esta regla es que permite financiar todos los gastos de capital—en otras palabras, la inversión bruta—mediante el endeudamiento. Pero según un informe de marzo de este año preparado por un consejo de expertos, esa interpretación significa que con la deuda se está financiando no solo la formación nueva de capital público, sino también el consumo de activos en existencia. Esto permite que los ciudadanos de hoy transfieran el costo de utilización de la infraestructura pública a los contribuyentes de mañana.

A fin de remediar ese problema, el consejo de expertos recomendó una interpretación más estricta de la regla de oro que limita el endeudamiento a la inversión neta, o sea, a los gastos de capital menos la depreciación. Para eso es necesario medir la depreciación, lo cual a su vez requiere un sistema de valores devengados.

Sin embargo, aún no se ha tomado ninguna decisión sobre el estatus de la regla de oro ni sobre una reforma más amplia del marco de las finanzas públicas.

Financiamiento basado en los pagos

El grupo de tareas recomendó que la adopción de la contabilidad sobre la base devengado no vaya acompañada, al menos de momento, por la presupuestación en valores devengados. Así, el presupuesto alemán continuará asignando fondos a los ministerios basándose en los pagos que tienen permitido efectuar, más que en los costos que deberán asumir.

La decisión es acertada. Los pocos países que presupuestan por valores devengados (entre los que se destacan Australia, Nueva Zelandia, el Reino Unido y Dinamarca) adoptaron ese sistema años después de haber pasado al régimen contable sobre la base devengado, y aun así la transición fue ardua y compleja.

Marc Robinson

FMI, Departamento de Finanzas Públicas

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