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Politique budgétaire: Une réforme majeure pour le budget de l’Allemagne

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
December 2007
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L’Allemagne a l’intention d’adopter le budget fonctionnel et la comptabilité d’exercice dans le cadre d’un ensemble de réformes recommandées récemment par un groupe d’étude du Ministère des finances. Le Groupe d’étude du ministère sur la réforme du budget et de la comptabilité a travaillé plus d’un an sur ces propositions, avec l’assistance de membres du Département des finances publiques du FMI. Elles visent à améliorer l’efficience des dépenses et à renforcer la politique budgétaire.

Actuellement, le budget allemand est du type classique «par ligne», à savoir que les ministères reçoivent une enveloppe fondée sur leurs dépenses prévues, comme les charges de personnel et les achats. Cette méthode ne prend pas en compte les types de services («produits») à fournir, ni les résultats que l’on attend de ces services. Comme de plus en plus de pays le reconnaissent, ce système budgétaire ne facilite pas la prise de décisions rationnelles en matière de dépenses prioritaires.

Pour remédier à cette situation, le groupe d’étude envisage l’adoption de «budgets par produit», appelés souvent «programmes» dans d’autres pays, qui sont fondés sur les services et les résultats. Le but est de centrer l’attention lors de l’élaboration du budget sur la décision d’affecter plus de crédits, par exemple, à la prévention des maladies qu’à leur traitement, ou à l’enseignement primaire qu’à l’éducation tertiaire.

Les «budgets par produit»

Selon les propositions du groupe d’étude, les budgets par produit ne seraient pas utilisés initialement pour le vote des crédits par le parlement. Ils serviraient d’abord au gouvernement pour l’élaboration du budget. Toutefois, la suite logique consisterait à inscrire la loi de finances annuelle dans le cadre d’un programme.

Le passage au système de l’exercice s’explique par des considérations de politique budgétaire et d’efficience des dépenses. L’Allemagne reconnaît que, comme le FMI l’affirme depuis la publication du Manuel de statistiques de finances publiques en 2001, cette méthode fournit plus d’informations sur la viabilité budgétaire que la comptabilité de caisse classique.

Cela tient au fait que la comptabilité d’exercice constate systématiquement dans le bilan de l’État les avoirs et engagements financiers qui ne constituent pas une dette au sens classique, comme les sommes dues aux fournisseurs ou les engagements au titre des pensions des fonctionnaires, mais qui sont tout aussi importants pour la viabilité budgétaire. On admet aussi de plus en plus que cette comptabilité contribue à améliorer la gestion des actifs et la prestation des services en fournissant une mesure plus exacte des coûts de production.

La règle d’or

Dans le cas de l’Allemagne, un autre argument important en matière de politique budgétaire plaide pour l’adoption de la comptabilité d’exercice. Il s’agit de la «règle d’or» inscrite dans la constitution qui exige, en gros, que l’État ait recours à l’emprunt uniquement pour financer l’investissement et non la consommation.

Selon son interprétation actuelle, la règle d’or permet le financement par l’endettement de toutes les dépenses d’équipement, en d’autres termes de l’investissement brut. Toutefois, comme le Conseil allemand des experts économiques l’a souligné dans son rapport de mars 2007, cela signifie que la dette finance non seulement la formation publique de capital, mais aussi la consommation des actifs existants. Cette interprétation permet de transférer aux futurs contribuables le coût de l’utilisation des infrastructures publiques par les citoyens d’aujourd’hui.

Pour résoudre ce problème, le Conseil des experts économiques recommande de durcir l’interprétation de la règle d’or afin de limiter l’emprunt à l’investissement net, en d’autres termes aux dépenses d’équipement moins l’amortissement. Cette méthode nécessite une mesure de l’amortissement, donc l’adoption de la comptabilité d’exercice.

Toutefois, aucune décision n’a encore été prise sur l’interprétation de la règle d’or ni sur une réforme plus générale du cadre budgétaire.

Un financement sur la base des paiements

Le groupe d’étude recommande que l’adoption de la comptabilité d’exercice ne soit pas accompagnée, du moins à ce stade, de celle du budget d’exercice. Ainsi le budget de l’Allemagne continuera à allouer aux ministères des crédits fondés principalement sur les versements auxquels ils sont autorisés, et non sur les dépenses qu’ils vont assumer.

Cette démarche présente des avantages. La poignée de pays qui ont adopté le budget d’exercice (notamment l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et le Danemark) l’ont fait plusieurs années après avoir instauré la comptabilité d’exercice et ont pourtant constaté que cette réforme était complexe et exigeait beaucoup d’efforts.

En France aussi les réformes comportent des éléments de la comptabilité d’exercice sans que le pays ait encore décidé d’adopter le budget d’exercice. L’intégrer au stade actuel dans le programme de réformes en Allemagne risquerait de compliquer la tâche et augmenterait inutilement les risques d’échec.

Marc Robinson

FMI, Département des finances publiques

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