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Gestión fiscal: El boom petrolero pone a prueba a los países productores

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
October 2007
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Todos los consumidores se alegran cuando baja, aunque sea poco, el costo de repostar combustible. Pero los frecuentes altibajos del precio del crudo y de las consiguientes afluencias de divisas, y el carácter no renovable del recurso, complican la gestión macrofiscal en los países productores de petróleo.

Varios de estos países han creado instrumentos fiscales especiales (IFE)—fondos petroleros, reglas fiscal, leyes de responsabilidad fiscal y precios presupuestarios del petróleo—para facilitar la gestión de las finanzas públicas (recuadro). Los motivos a veces han sido consideraciones institucionales y de economía política, por ejemplo en casos en que al gobierno le es difícil contener el gasto público.

El Departamento de Finanzas Públicas del FMI examinó la gestión de la política fiscal de los países productores de petróleo frente al reciente auge de los ingresos petroleros, y el papel desempeñado por los IFE. El estudio abarcó a países con información disponible y en que los ingresos petroleros equivalieron a por lo menos 20% del ingreso fiscal total en 2004.

Respuestas fiscales

El precio medio del crudo se triplicó de US$18 por barril en 1999 a US$53 en 2005, con alzas ulteriores en 2006. El consiguiente aumento de las exportaciones y de los ingresos ha tenido fuertes implicaciones macroeconómicas y fiscales en los países que dependen mucho de la renta del petróleo. Ante este boom, las respuestas fiscales básicas han sido tres:

  • En promedio, durante 2000–05 los gobiernos destinaron casi la mitad de los nuevas afluencias a elevar el gasto y reducir el ingreso primario no petrolero. A finales de los años noventa, los déficits fiscales de los productores petroleros se convirtieron en superávits crecientes, pero con varianzas marcadas entre países.

  • Los mayores ingresos ayudaron a los países productores a destinar más recursos públicos al logro de importantes metas económicas y sociales, lo cual quizá sea una respuesta adecuada. Pero muchos productores que elevaron el gasto con rapidez exhiben índices bajos de eficacia gubernamental, que crean dudas sobre su capacidad para aprovechar bien los recursos adicionales.

  • Las sostenibilidad fiscal a largo plazo de varios productores de crudo mejoró entre 2000 y 2005, según un parámetro de referencia normalizado, pero en unos pocos casos se deterioró, sobre todo por la agudización de los déficits primarios no petroleros. Algunos países aún son vulnerables a los shocks del precio del petróleo y a los posibles ajustes posteriores.

Mediante las instituciones fiscales especiales se facilita la gestión de los ingresos petroleros

Fondos petroleros. Han proliferado últimamente, y apuntan a la estabilización, el ahorro financiero, la gestión de activos y la transparencia fiscal. Suelen imponer reglas relativamente rígidas al depósito y retiro de los recursos, a menudo basadas en la expectativa de que al eliminar del presupuesto las “oleadas” de ingresos petroleros será más fácil moderar y estabilizar el gasto, y reducir la discrecionalidad. Pero se ha observado que en varios casos las reglas rígidas han sido modificadas, obviadas o eliminadas. Con el alza de los precios, los fondos petroleros se están centrando más en metas de ahorro a largo plazo. En ciertos casos los recursos se reservan para fines específicos.

Reglas fiscales, leyes de responsabilidad fiscal. Son mecanismos que influyen permanentemente en la formulación y ejecución de la política fiscal y que suelen consagrarse en disposiciones constitucionales o jurídicas. Son menos comunes que los fondos petroleros, pero su efecto puede ser más profundo porque su fin es limitar la política fiscal general. En varios casos, las reglas o los marcos fiscales se han deteriorado o descartado con el paso del tiempo.

Pronósticos presupuestarios del precio del petróleo. La mayoría de los productores de petróleo calculan el presupuesto a partir de pronósticos conservadores del precio o de los ingresos del petróleo. Es una táctica prudente para reducir el riesgo de que se produzcan déficits o ajustes fiscales fuertes si los ingresos petroleros llegaran a disminuir. Pero si bien la prudencia es una buena política, el uso de precios artificialmente bajos para contener el gasto probablemente no es una estrategia sostenible, y puede dar lugar a ineficiencias.

El estudio del FMI abarca países productores con ingresos petroleros equivalentes a por lo menos un 20% del ingreso fiscal total de 2004 y con suficiente información disponible: Angola, Arabia Saudita, Argelia, Azerbaiyán, Bahrein, Brunei, Camerún, Chad, Ecuador, Emiratos Árabes Unidos, Gabón, Guinea Ecuatorial, Indonesia, Irán, Kazajstán, Kuwait, Libia, México, Nigeria, Noruega, Omán, Qatar, la República del Congo, Rusia, Siria, Sudán, Timor-Leste, Trinidad y Tabago, Venezuela, Vietnam y Yemen.

Gestión fiscal y función de los IFE

Se ha constatado que la solidez de las instituciones, de los sistemas de gestión financiera pública y de las perspectivas a mediano y largo plazo es esencial para garantizar la calidad del gasto y la sostenibilidad de las políticas fiscales. La calidad institucional (en aspectos como la rendición de cuentas y la calidad de la administración pública) incide en los resultados fiscales, y en ciertos casos debe darse prioridad al fortalecimiento de los sistemas de gestión financiera pública.

Aparte de perfeccionar los análisis de riesgo, los marcos a mediano plazo pueden ayudar a vincular los presupuestos anuales con las políticas y las metas de sostenibilidad fiscal a largo plazo, en contraste con los horizontes a corto plazo característicos de los presupuestos de muchos países productores de petróleo.

Además, si tienen una perspectiva explícita a largo plazo, dichos marcos pueden mejorar la previsibilidad, la asignación de recursos y la transparencia y la rendición de cuentas, y pueden formularse de manera que ayuden a abordar los riesgos fiscales derivados del carácter volátil, imprevisible y agotable de los ingresos petroleros.

Solidez institucional

Se observó también que si los marcos institucionales son adecuados, los IFE bien diseñados pueden ser un apoyo de las políticas fiscales acertadas, pero que la clave está en la solidez institucional y en el compromiso político.

La creación de IFE no debería competir con otras reformas más básicas de la gestión financiera pública y de gobierno. La experiencia internacional ha demostrado la conveniencia de adoptar ciertos principios concretos para la formulación y operación de IFE eficaces.

Según el estudio, los fondos petroleros no deberían estar autorizados para gastar, sino que deberían incorporarse en el presupuesto para mejorar la coordinación de la política fiscal y la eficiencia del gasto público; y los fondos financieros deberían tener preferencia sobre los de reglas rígidas. Deben existir mecanismos para garantizar la transparencia, la buena gestión de gobierno y la rendición de cuentas.

Financiamiento de los déficits pospetroleros de África

El precio del petróleo es uno de los más volátiles y difíciles de prever. Dado lo sucedido en ciclos pasados de auge y caída, esta vez muchos países productores están procurando no delinear planes de gasto a largo plazo basados en ingresos inconstantes. Esto es especialmente pertinente en África, donde las reservas de petróleo (próximas a agotarse en algunos países) en general no han acelerado el desarrollo socioeconómico.

Los gobiernos tienen que elegir entre programar ajustes fiscales graduales mientras haya superávits o verse obligados a reducir bruscamente el gasto público cuando los ingresos petroleros empiecen a menguar, perjudicando por lo general a los segmentos más desaventajados de la sociedad. Se han utilizado estimaciones de las reservas de petróleo (y gas) para trazar una estrategia fiscal a largo plazo que aliente a los gobiernos a acumular activos (financieros netos) durante los años productivos para ampliar el espacio fiscal en los años posteriores.

Dentro de este marco prospectivo, la política óptima consistiría en fijar el gasto (de consumo) en un nivel constante del PIB, igual a la renta anualizada de la riqueza petrolera y de los ingresos no petroleros. Los gobiernos entonces invertirían el resto del ingreso petrolero corriente en otros activos (en este caso, financieros), que generarían un tasa de rendimiento que permitiría financiar indefinidamente un déficit primario cuando las reservas de crudo se agoten.

Según estos parámetros, simulados en el documento de trabajo del FMI “Old Curses, New Approaches? Fiscal Benchmarks for Oil-Producing Countries in Sub-Saharan Africa” (No. 07/107, mayo de 2007), será necesario ajustar la actual orientación de la política fiscal de la mayoría de los productores de petróleo de África subsahariana. Aún con supuestos optimistas sobre parámetros clave, como el volumen de las reservas explotables de petróleo y gas, la mayoría de estos países no podrá mantener el actual nivel de gasto público.

Por lo tanto, una política a mediano plazo clara define los presupuestos en función de coeficientes de referencia del consumo público, y procura incrementar las tasas de rendimiento efectivo de las inversiones (financieras y físicas). Una gestión financiera pública más adecuada puede ayudar a evitar que se repitan los ciclos de auge y caída y a mejorar los indicadores socioeconómicos en países en que la riqueza petrolera apenas ha beneficiado a grandes segmentos de la población.

Jan-Peter Olters

FMI, Departamento de África

Las reglas fiscales cuantitativas siguen siendo difíciles de aplicar en los países productores de petróleo, pero las leyes de responsabilidad fiscal—con amplios requisitos de procedimiento y transparencia—quizás ayuden más a preservar la credibilidad fiscal. Pero el éxito depende de su formulación, de su coherencia con la capacidad de gestión financiera pública y de la aplicación de las disposiciones.

Rolando Ossowski, Mauricio Villafuerte y Paulo Medas

FMI, Departamento de Finanzas Públicas

Theo Thomas

FMI, Departamento de Asia y el Pacífico

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