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Gestión fiscal: Cómo mejorar la gestión financiera en los países de bajo ingreso

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
September 2007
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Es esencial que los países de bajo ingreso cuenten con instituciones fiscales y sistemas de gestión financiera pública adecuados para que el aumento de la ayuda les sea provechoso. Las deficiencias en estos sistemas pueden dificultar la preparación, ejecución y publicación del presupuesto, reducir la transparencia fiscal y mermar los escasos recursos del sector público. Los países de bajo ingreso deben preparar un plan para reforzar estos sistemas.

Fallas de los sistemas actuales

La gestión financiera pública comprende el marco, los sistemas y los procedimientos institucionales de preparación, ejecución y publicación del presupuesto. En la mayoría de los países de bajo ingreso, las mejoras de la gestión financiera pública efectuadas en los últimos años no han sido apreciables.

Las evaluaciones y los planes de acción preparados por el Banco Mundial y el FMI para 23 países pobres muy endeudados (PPME) en 2001, y para 26 PPME en 2004, permitieron por primera vez evaluar periódicamente los avances en la gestión financiera pública. Se estimó que en 19 de los 26 países aún se necesitan importantes mejoras (gráfico 1). Las principales deficiencias atañen a la ejecución del presupuesto y la capacidad de los países para supervisar el gasto para reducir la pobreza.

Gráfico 1Podría hacerse más

En la mayoría de los países de bajo ingreso es necesaria una mejora sustancial de los sistemas de gestión financiera pública.

(Porcentaje de países que satisfacen los parámetros de referencia)1

Fuentes: Estimaciones del personal técnico del FMI y el Banco Mundial.

1Resultados de la gestión financiera pública en países pobres muy endeudados; el número total de países evaluados cada año se indica entre paréntesis.

Las evaluaciones en el marco del programa de gasto público y rendición de cuentas financieras, en el que participa el FMI, también arrojan resultados relativamente deficientes en aspectos básicos del proceso presupuestario. En promedio, los países evaluados en siete categorías obtuvieron una puntuación de alrededor de 2,0, mientras que la puntuación que denota cumplimiento de la norma internacional óptima es 4,0 (gráfico 2).

Gráfico 2Cumplimiento a medias

En aspectos clave de la preparación y ejecución del presupuesto, los países de bajo ingreso cumplieron solo a medias las normas de las prácticas óptimas internacionales.

(Puntuación agregada; puntuación perfecta = 4)1

Fuente: Secretaría del PEFA, Banco Mundial.

1Evaluaciones del Programa de gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA).

Las evaluaciones recientes de la asistencia técnica que el FMI brinda a los países de bajo ingreso llegan a una conclusión parecida. Una indica que en muchos países los programas presupuestarios se basaron en supuestos poco realistas, no eran exhaustivos y no tenían una orientación a mediano plazo; los sistemas de contabilidad y pagos y otras áreas de la ejecución del presupuesto eran deficientes; las instituciones presupuestarias estaban fragmentadas; además, abundaban otros problemas institucionales más generales, como la falta de control legislativo y rendición de cuentas por parte de los principales funcionarios. Y en algunos de los países, la guerra civil había exacerbado estos problemas.

En los países que están saliendo de conflictos o que han sufrido catástrofes, el fortalecimiento de las instituciones fiscales es especialmente complicado. Estos países suelen recibir cuantiosas corrientes de ayuda que pueden sobrecargar sus sistemas de gestión financiera pública, ya sea por las dificultades de manejar el súbito aumento de los flujos o porque las instituciones y la capacidad de gestión están tan mermadas que no pueden responder adecuadamente a las expectativas de los donantes. Lo que ha sucedido en muchos de estos casos es que llegan afluencias repentinas de expertos que trabajan con los funcionarios nacionales o que a veces incluso gestionan las instituciones fiscales centrales hasta que el personal nacional pueda hacer cargo.

Reformas clave

Primero, el proceso de elaboración y planificación estratégica del presupuesto debe ser coherente e integrado. Los pasos deben apuntar a compaginar mejor los ciclos de planificación y elaboración del presupuesto, a lograr una participación más decisiva del gabinete en la adopción de decisiones estratégicas, a integrar mejor los presupuestos ordinario y de desarrollo, y a ampliar la cobertura en el presupuesto de los proyectos de desarrollo financiados por donantes. Fortalecer estos aspectos es esencial para el uso eficaz y eficiente de la ayuda. Estas reformas son urgentes y deben empezar de inmediato, pero también son exigentes para las instituciones—porque implican cambios en las funciones básicas del proceso presupuestario—y pueden ser delicadas desde el punto de vista político, y por eso los cambios tenderán a ser lentos, complejos y criticados.

Lo segundo es fortalecer la capacidad para ejecutar y publicar el presupuesto a fin de lograr un uso eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos. Las medidas deben centrarse primero en mejorar la clasificación de gastos e ingresos y en los sistemas de contabilidad, control interno y declaración fiscal. Y en cuanto a la ejecución, aún hay que reducir la frecuencia de problemas como los atrasos en el gasto y la falta de control de los compromisos de gasto. Habrá que seguir con especial atención el gasto público orientado a reducir la pobreza, para cerciorarse de que esté bien focalizado. Ciertos métodos, como el uso de estudios de seguimiento del gasto público e informes de auditoría, pueden ayudar a detectar deficiencias persistentes en el gasto. Otras reformas importantes que podrían necesitar respaldo son la adquisición pública y la gestión de nómina.

Un tercer aspecto de importancia consiste en tomar medidas para incorporar más plenamente en el presupuesto el aumento de las donaciones. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, en promedio solo el 37% de la ayuda externa se encauza por los sistemas nacionales de gestión financiera. Esto dificulta la gestión fiscal.

El cuarto aspecto consiste en empezar a orientar el presupuesto al logro de resultados, para ayudar a los gobiernos a determinar si el aumento del gasto redunda en mejores resultados económicos y sociales. No obstante, los modelos avanzados de presupuestación en base a resultados no son apropiados si la capacidad es escasa.

Planes de acción

Los países de bajo ingreso deben preparar un plan de acción para reforzar sus sistemas de gestión financiera pública en base a un diagnóstico exhaustivo. Las limitaciones de capacidad pueden superarse si los planes se ejecutan por etapas. En el caso de países en situación de posconflicto, quizá también deberían abordarse las deficiencias en el marco legal y reglamentario, en la designación de la autoridad fiscal y en el grado de desarrollo de los sistemas de gestión financiera.

Los planes de acción—que dan prioridad a las aspectos más urgentes aquí descritos—deben desglosar las reformas según sus componentes funcionales clave, como el marco regulatorio, los sistemas empresariales y los procedimientos operativos, la tecnología de la información y las necesidades de formación y desarrollo de las capacidades. Un buen seguimiento en todas las áreas es esencial para evitar que los problemas entorpezcan el proceso global de reforma.

Cada país debe tener su propio plan de acción y en el que se señalarán las necesidades críticas, las medidas para los cambios más complejos y que requieren reformas institucionales o jurídicas y las medidas menos urgentes que pueden tomarse a mediano plazo. Según las circunstancias de cada país, los planes de acción también pueden abordar los siguientes temas:

  • Desarrollo de la capacidad de los sistemas de tesorería y de gestión de caja y de deuda para afianzar la ejecución del presupuesto y ayudar a elaborar estrategias nacionales de deuda a mediano plazo.
  • Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos subnacionales; el suministro de servicios de educación, salud y saneamiento, entre otros, cada vez se delega más en los gobiernos subnacionales, cuyos sistemas de gestión financiera pública suelen ser menos eficientes que los nacionales.
  • Vinculación de las reformas de la gestión financiera pública con reformas más generales en el sector público. Las reformas de los sistemas de gestión financiera pública son más eficientes si forman parte de una reforma integral de la administración pública, la gestión de gobierno y la transparencia y el régimen jurídico.
  • Aumento gradual de las funciones y la capacidad de la oficina nacional de auditoría para que examine en forma independiente la integridad y fiabilidad de los estados financieros del gobierno y la optimización de recursos de los principales programas de gasto.

Coordinación de la asistencia técnica

El FMI tiene la importante función de ayudar a los países a formular y aplicar planes de acción en muchas de las áreas de competencia básica de la institución, como la clasificación del presupuesto, la contabilidad, el control interno y la declaración fiscal.

Esta asistencia deberá centrarse en fomentar la identificación del país con las reformas, en aprovechar la experiencia para hacer más eficaz la asistencia técnica, en utilizar eficientemente el financiamiento externo y los acuerdos de colaboración con el Banco Mundial y otros proveedores de asistencia, cuando sea pertinente, y en optimizar los recursos de personal en la sede y los centros regionales del FMI en África y otras regiones.

Se ha estimado que en el área de la gestión financiera pública hay más de 50 proveedores de asistencia, con un promedio de siete por país. Puesto que el FMI tiene recursos limitados, y que realiza una labor especializada en ciertas áreas básicas, la coordinación con otros donantes es esencial para evitar la superposición de tareas y las fallas de comunicación.

Richard Allen y Duncan Last

FMI, Departamento de Finanzas Públicas

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