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El FMI aclara su función con respecto a la ayuda

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
September 2007
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Los detractores y la propia oficina fiscalizadora del FMI han puesto bajo la lupa el enfoque de la institución frente al uso de la ayuda en los países de bajo ingreso, y el FMI está esclareciendo su papel de asesor de los países en lo que respecta a la gestión de las voluminosas y volátiles afluencias de ayuda.

Lo que se trata es de elevar el crecimiento económico para reducir la pobreza absoluta en muchas regiones, evitando las perturbaciones desestabilizadoras desatadas por las afluencias imprevistas de ayuda que, si provocan inflación, estrangulamiento económico e inestabilidad cambiaria, pueden agudizar aún más la pobreza.

En su reunión del 6 de julio, el Directorio Ejecutivo del FMI estudió la forma en que la institución puede promover el uso eficaz y sostenible de la ayuda y aprobó varias recomendaciones para aprovecharla al máximo.

El debate se basó en dos series de estudios preparados por el FMI y publicados el 19 de julio: uno sobre la formulación general de los programas (“Aid Inflows—The Role of the Fund and Operational Issues for Program Design”) y otro sobre política fiscal (“Fiscal Policy Response to Scaled-Up Aid”). Las conclusiones se incorporarán en la labor del FMI—como la actualización del marco de sostenibilidad de la deuda efectuada el año pasado—para presentar un enfoque operativo integral que guíe la función del FMI en los países de bajo ingreso.

Flujos de ayuda impredecibles

Para ayudar a los países de bajo ingreso a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la comunidad internacional se ha comprometido a aumentar los montos de ayuda y mejorar su suministro.

La asistencia oficial para el desarrollo se redujo un poco en 2006 con respecto al año anterior, pero la ayuda de los “donantes emergentes” y otros flujos privados, en particular los provenientes de fondos de salud, están aumentando (véase “¿Dónde está el dinero?”, pág. 164).

La ayuda externa puede aportar recursos complementarios para que los países traten de cumplir sus metas de desarrollo, pero también puede ser impredecible y complicar la gestión macroeconómica, sobre todo si los volúmenes aumentan pronunciadamente.

El FMI desempeña una importante labor al ayudar a los países a crear y mantener un entorno macroeconómico favorable para el uso eficaz de la asistencia. Un componente integral de la Estrategia a Mediano Plazo del FMI es ayudar a los países a elaborar marcos de política que promuevan un crecimiento duradero y la reducción de la pobreza y que salvaguarden la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de la deuda.

Concretamente, la estrategia exhorta al FMI a ayudar a los países de bajo ingreso a adoptar políticas y crear instituciones económicas que les permitan utilizar los mayores flujos de ayuda de una manera sostenible.

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Adaptación del uso de la ayuda

Desde la puesta en marcha en 1999 del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP)—principal instrumento de financiamiento del FMI para los países de bajo ingreso—las políticas del FMI en materia de ayuda han evolucionado en aspectos importantes.

  • Los programas del FMI predicen la ayuda con más precisión y menos cautela.
  • Los programas han permitido cada vez más el gasto y la absorción de la ayuda (véase más adelante).
  • Los flujos no previstos de ayuda pueden gastarse y las reducciones imprevistas pueden compensarse recurriendo a un mayor endeudamiento interno o a las reservas.
  • Las inquietudes relativas a la competitividad (el llamado “mal holandés”, o el efecto pernicioso de un aumento fuerte del ingreso de un país en el tipo de cambio) no han limitado el uso de la ayuda.

Respuesta ante las inquietudes

En el debate reciente, el Directorio abordó en parte las inquietudes de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) acerca del papel del FMI en el suministro de ayuda a África subsahariana. En el informe presentado en febrero, la OEI señala que podrían establecerse pautas más claras sobre varios aspectos, como las proyecciones de ayuda, la gestión de los flujos complementarios y el análisis de otros escenarios para evaluar los montos que pueden absorberse eficazmente.

A partir de la experiencia adquirida con los programas respaldados por el FMI, el Directorio aprobó varios principios de diseño de los programas para sacar máximo provecho a la ayuda y para mantener la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de la deuda.

En general, los programas del FMI deberán fomentar el uso total de la ayuda—es decir, su gasto y absorción—siempre que se mantenga la estabilidad macroeconómica y se tengan en cuenta las circunstancias y las necesidades de desarrollo de cada país. El gasto de la ayuda (por parte del gobierno) se refleja en un mayor déficit fiscal, y la absorción en un mayor déficit en cuenta corriente, debido a la transferencia de recursos del extranjero a través del aumento de las importaciones.

Si un país no puede emplear toda la ayuda (por ejemplo, porque pondría en peligro la estabilidad macroeconómica), el FMI lo asesorará sobre la forma de abordar los impedimentos. La documentación de los programas deberá explicar claramente su diseño y justificar las desviaciones del enfoque de gasto y absorción.

Cuando aumenta la ayuda, la política macroeconómica debería basarse en una perspectiva a largo plazo de la disponibilidad de recursos y los planes de gasto, que deberían ser coherentes con el financiamiento proveniente de fuentes públicas y privadas. Dada la frecuente volatilidad e incertidumbre de los desembolsos de ayuda, conviene nivelar el gasto a lo largo del tiempo para que todos los programas cuenten con el debido financiamiento.

El uso eficaz de la ayuda a veces puede exigir el ahorro temporal de una parte de los flujos. La capacidad limitada de absorción—a nivel macroeconómico, sectorial y administrativo—puede complicar el uso eficaz de la ayuda a corto plazo en algunos países de bajo ingreso. Ante un aumento de la ayuda, una buena política inicial podría consistir en ahorrar una parte para financiar gastos más fuertes en el futuro, cuando las limitaciones de capacidad sean menos graves. Pero el ahorro tampoco puede ser ilimitado. Por ejemplo, la posibilidad de ahorrar recursos de ayuda destinada a proyectos estaría limitada porque su utilización depende del ciclo del proyecto. Además, los donantes podrían inclinarse a restringir la ayuda si notan que se la emplea sistemáticamente para acumular reservas. Por último, los beneficiarios enfrentan presiones políticas internas para gastar la ayuda con el fin de mejorar los resultados económicos y sociales.

Por otro lado, en el informe se describen las prácticas óptimas sobre aspectos más específicos del diseño de los programas:

  • Las proyecciones de ayuda deben reflejar la mejor estimación de asistencia probable en base a la información disponible y no solo a los compromisos firmes de los donantes. La proyección deliberada por exceso o defecto de la ayuda deberá justificarse explícitamente.
  • El personal técnico del FMI deberá estar dispuesto a ayudar a los países a diseñar escenarios alternativos de ayuda compatibles con la estabilidad macroeconómica, que deberán presentarse en Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) o en los informes anuales del Artículo IV.

Topes salariales: Solo para uso excepcional

El Directorio del FMI aclaró las políticas sobre el uso de los topes salariales en los programas del FMI que limitan la nómina de la función pública. La proporción de programas con topes salariales en el marco del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP) se redujo de 40% en 2003–05 a aproximadamente 32% a fines de junio de 2007.

De los 28 acuerdos en el marco del SCLP, solo 3 (Chad, Malawi y la República Centroafricana) utilizaron los topes salariales como criterio cualitativo de ejecución; en otros 6 programas se los utiliza como metas indicativas (condicionalidad menos estricta).

Los topes salariales pueden ayudar a restringir la nómina cuando la estabilidad macroeconó-mica y otras prioridades de gasto (medicinas y útiles escolares) se ven amenazadas. Si bien se trata de una medida a corto plazo, los topes han tendido a prolongarse en los programas y no siempre han sido eficientes. Pese a su flexibilidad, los topes han sido criticados porque supuestamente impiden el aumento del empleo en sectores básicos, como los de salud y educación.

Conforme los países consolidan sus sistemas presupuestarios y de nómina y formulan políticas fiscales en función de marcos a mediano plazo, la utilidad de los topes como instrumento para controlar los costos de nómina y de empleo disminuye. Sin embargo, el desarrollo de esos sistemas en los países de bajo ingreso tomará tiempo, y hasta entonces es posible que los topes de la masa salarial sean necesarios ocasionalmente. En tales casos, los topes se usarán en circunstancias excepcionales y según los siguientes criterios:

  • Justificación clara. La justificación para el uso de los topes debe basarse en consideraciones macroeconómicas. En la documentación del programa debe justificarse su uso de manera transparente y explicar su coherencia con los ODM.
  • Duración limitada. Se trata de un instrumento temporal. Los gobiernos deben atacar la raíz de los problemas fiscales relacionados con los salarios, como la necesidad de reformar la función pública y de reforzar la gestión de la nómina.
  • Flexibilidad adecuada. Los topes deben tener suficiente flexibilidad para adaptarse al gasto de los mayores flujos de ayuda, sobre todo en el caso de empleo sostenible financiado por donantes en sectores prioritarios, como salud y educación.
  • Reevaluaciones periódicas. La necesidad y la justificación de los topes deben reevaluarse al mismo tiempo que se revisan los programas.

¿Dónde está el dinero?

En la Cumbre de Gleneagles de 2005, los líderes del Grupo de los Ocho (G-8) se fijaron 2010 como el plazo para duplicar la ayuda para África subsahariana. Dos años más tarde, hay pocos indicios de que la promesa esté cristalizándose para la mayoría de los países de la región. Si se excluye el alivio de la deuda, la ayuda para África subsahariana proveniente de los principales donantes—agrupados en el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE—no varió en 2006, lo cual complica el cumplimiento del compromiso de Gleneagles.

La ayuda proporcionada a todos los países (incluidos los de ingreso mediano) disminuyó, en dólares constantes de 2005, a US$103.900 millones de ayuda neta en 2006, una caída del 5,1% frente a 2005 (gráfico). Esta cifra incluye alivio de la deuda equivalente a US$19.200 millones, en particular alivio excepcional a Iraq y Nigeria. Descontando este alivio—que en 2005 llegó a niveles máximos tras concluir las primeras fases de varias operaciones importantes con el Club de París—la ayuda neta cayó 1,8% en 2006, según datos preliminares de la OCDE.

En general, según indica el Banco Mundial en su informe del seguimiento mundial de 2007, son pocos los datos que apuntan un aumento sustancial de la ayuda en el futuro.

Margen para crecer

La asistencia oficial para el desarrollo (AOD) cayó levemente en 2006, pero aun así representa el doble de los niveles registrados al comienzo de la década.

(AOD, en miles de millones de dólares de EE.UU.)

Fuente: OCDE.

Pero el panorama quizá no sea tan sombrío. Si bien en cifras reales la disminución de la asistencia oficial para el desarrollo en 2006 fue la primera caída desde 1997, la ayuda siguió alcanzado máximos, salvo en 2005 (gráfico).

Además, aunque disminuyó la ayuda registrada por el CAD, otras formas de ayuda están en aumento, como la de fuentes privadas, los fondos para la salud y los donantes de economías emergentes, como China. En 2006 China prestó asistencia oficial a África por un monto estimado en US$19.000 millones, y ha dicho que intensificará los volúmenes. La ayuda global de fuentes privadas se duplicó en 2001–05 y llegó a US$14.700 millones, según el Banco Mundial. Y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo estima que los fondos mundiales para la lucha contra el VIH/SIDA ascenderán a US$9.000 millones en 2007.

No obstante, según varios estudios recientes, para seguir acercándose a las metas de desarrollo se requerirán fuertes incrementos netos de la AOD, que el Banco Mundial y las Naciones Unidas sitúan entre US$40.000 millones y US$60.000 millones por año.

La OCDE estima que, para cumplir la promesa hecha en Gleneagles en 2005 de duplicar la ayuda para África, la asistencia de los países del CAD debería aumentar en US$50.000 millones en cifras reales entre 2004 y 2010.

  • Los programas deben conjugar el uso total de la ayuda con la estabilidad de los precios y a la vez evitar el desplazamiento de la inversión privada, lo cual exige una coordinación eficaz de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria. Es importante que los programas se basen en una clara comprensión del régimen cambiario establecido por las autoridades, que es lo que determina la absorción.
  • Una posibilidad para proteger y ampliar desembolsos prioritarios es que en los programas del FMI se fijen niveles mínimos de gasto para reducir la pobreza.
  • No se ha observado que el aumento de los flujos de ayuda perjudique la competitividad, y por eso el temor al mal holandés en general no debería limitar el gasto, salvo que surja un problema de competitividad. Deben tomarse medidas para fortalecer la competitividad, como por ejemplo la canalización de la ayuda a gastos que mejoren la productividad, como la inversión en infraestructura.
  • El marco de sostenibilidad de la deuda debe usarse para controlar los niveles de endeudamiento y evaluar la concesionalidad de los flujos de ayuda.
  • El FMI deberá coordinar con el Banco Mundial y los donantes clave si surgen inquietudes sobre la capacidad para utilizar la ayuda con eficacia.
  • Un aspecto básico de la política macroeconómica frente al aumento de la ayuda debe ser una estrategia reforzada para la movilización de los recursos internos, que contemple ante todo una ampliación de la base de generación de ingresos mediante la reducción de las exenciones y el mejoramiento de la administración de los ingresos.
  • La supervisión estricta del gasto es importante para garantizar la sostenibilidad de la deuda. El gasto ineficiente incrementará la carga de la deuda sin mejorar notablemente los resultados económicos y sociales. La buena gestión de gobierno y la calidad de las instituciones fiscales están muy relacionadas con la eficiencia del gasto.
  • Los Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (PSIA, por sus siglas en inglés) deben ayudar a tener en cuenta los intereses de los pobres y a mitigar los efectos adversos de la reforma. El personal técnico del FMI no debe realizar esos análisis, pero sí recurrir al Banco Mundial y a otros socios en el desarrollo, y colaborar estrechamente en lo referente a la composición del gasto y el PSIA.
  • Los topes en los programas del FMI que limitan la masa salarial del sector público deben usarse en casos excepcionales y con justificaciones macroeconómicas claras y documentadas, y deben ser flexibles para que puedan adaptarse a los mayores flujos de ayuda, sobre todo en sectores prioritarios como salud y educación (recuadro).
  • El afianzamiento de las instituciones fiscales y de los sistemas de gestión financiera pública es crucial para aprovechar los mayores flujos de ayuda. Los países deben fijar prioridades y secuencias para fortalecer estos sistemas a partir de evaluaciones de diagnóstico de los sistemas actuales.

Jan Kees Martijn, Departamento de Elaboración y Examen de Políticas, Shamsuddin Tareq, Departamento de Finanzas Públicas, y James John, Departamento de Elaboración

y Examen de Políticas

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