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Régions: Les pays pétroliers africains doivent concilier épargne et dépenses

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
June 2007
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Les cours du pétrole avoisinent des niveaux record depuis plus de deux ans et les pays exportateurs voient leurs recettes et leurs exportations monter en flèche. En Afrique, les cours élevés sont souvent accompagnés d’une augmentation de la production puisque les gisements éloignés deviennent économiquement viables. Les caisses de l’État débordent. Ce surcroît de recettes offre aux pays africains des moyens énormes pour résoudre de vieux problèmes compliqués et accomplir des progrès décisifs dans la réduction de la pauvreté. Mais l’histoire atteste de la difficulté d’utiliser les ressources naturelles de manière efficace et productive.

Les précédents boums pétroliers ont souvent alimenté le gaspillage et la corruption plutôt que la croissance et le recul de la pauvreté. Cette fois, plusieurs pays pétroliers ont affecté ces recettes exceptionnelles au désendettement et à la constitution de réserves, tout en gérant prudemment l’augmentation des dépenses. Mais les pressions favorables à la hausse des dépenses s’intensifient et le défi pour ces pays consiste désormais à trouver l’équilibre optimal entre l’épargne et les dépenses afin que les générations présentes et futures profitent de la manne.

La dernière édition des Perspectives économiques de l’Afrique subsaharienne et un nouveau document de travail du FMI examinent les grands défis macroéconomiques que pose la flambée des revenus pétroliers pour l’élaboration des politiques budgétaires dans la région. Cette expansion est source de difficultés particulières pour les décideurs, car elle accroît l’espoir que l’abondance subite des recettes pétrolières permettra la satisfaction des besoins sociaux pressants et la remise en état des fragiles infrastructures publiques. Mais la hausse trop rapide des dépenses publiques présente des risques macroéconomiques considérables à moyen et à long termes. Pour éviter une répétition de cycles de croissance et de récession, les pays pétroliers doivent se soucier de la viabilité budgétaire à long terme, des pressions macroéconomiques à court terme et des capacités d’absorption institutionnelles.

Quand le pétrole se tarira en Afrique subsaharienne

Les pays pourront maintenir indéfiniment des déficits non pétroliers en investissant les recettes pétrolières exceptionnelles jusqu’à ce qu’elles soient épuisées1.

(déficit primaire non pétrolier, 2003–45)2

Citation: 36, 9; 10.5089/9781451946451.023.A008

Source: document de travail no 07/107.

1 Sur la base d’un taux de rentabilité financière de 3,2 %.

2 Dépenses non pétrolières moins recettes non pétrolières en pourcentage du PIB.

Viabilité à long terme: définir l’espace budgétaire

L’abondance des recettes pétrolières crée l’illusion d’une absence de contraintes budgétaires. Si les réserves pétrolières étaient illimitées, les autorités dépenseraient simplement la totalité du revenu pétrolier. Mais les réserves s’épuisent progressivement et finiront par tarir dans un avenir pas très lointain. Pour parer à cette situation, les gouvernements doivent gérer les excédents pendant les périodes d’exploitation et investir dans d’autres sources de richesses, tels que les actifs financiers et les investissements publics. Ces nouvelles sources de richesses vont générer des bénéfices qui peuvent combler indéfiniment l’écart entre un niveau raisonnable de dépenses publiques et les recettes non pétrolières après l’épuisement des réserves.

Par conséquent, il est important pour les décideurs de définir un repère précis pour distinguer les politiques saines et axées sur l’avenir de celles destinées uniquement à satisfaire des besoins immédiats. À cet égard, le document de travail du FMI, intitulé «Old Curses, New Approaches? Fiscal Benchmarks for Oil-Producing Countries in Sub-Saharan Africa», évalue, à partir d’un modèle formel, les trajectoires budgétaires que doivent suivre les pays d’Afrique subsaharienne pour préserver un niveau de dépenses non pétrolières constant en pourcentage du PIB non pétrolier dans un avenir prévisible. Lorsque ces recettes sont présentes, ce repère produit des excédents pouvant être investis; après l’épuisement des ressources pétrolières, le niveau repère des dépenses peut être maintenu grâce au revenu des investissements réalisés à l’époque des soldes excédentaires.

Pris ensemble, les pays pétroliers d’Afrique subsaharienne — Angola, Cameroun, République du Congo, Côte d’Ivoire, Gabon, Guinée équatoriale, Nigéria et Tchad, — ont enregistré un déficit primaire non pétrolier (paiements d’intérêts exclus) de 27 % du PIB non pétrolier au cours de la période 2004–06. Les simulations du modèle montrent que même si les cours restent à leurs niveaux record actuels, les pays producteurs ne seront pas globalement capables de pérenniser ce niveau élevé de dépenses (voir graphique). Les estimations de référence d’un déficit non pétrolier soutenable en permanence varient entre 11 % — dans l’hypothèse la plus modérée où seules les réserves prouvées actuelles sont exploitées — et 22 %, en supposant que la moitié des réserves pétrolières «probables» est également exploitée, ainsi que la moitié des réserves prouvées et le quart des réserves probables de gaz naturel.

La position budgétaire de chacun des pays pétroliers de la région varie considérablement autour de la simulation globale, en montrant que — dans les hypothèses de base — la position budgétaire actuelle de tous les grands pays pétroliers ne saurait durer. Mais ces repères ne sont pas immuables. Toute estimation d’un déficit budgétaire pouvant être financé à l’infini comporte des incertitudes liées à des variables qui échappent à un gouvernement (réserves, cours mondiaux), ou résultant en partie des politiques mises en œuvre (taux de rendement financier, productivité des investissements publics). Des politiques proactives visant à accroître la rentabilité des investissements financiers, sociaux et d’infrastructure contribueraient à accroître l’enveloppe budgétaire globale viable.

Cerner la capacité d’absorption de l’économie

Une hausse brutale des dépenses publiques à court terme peut entraîner de graves risques d’inflation et une appréciation rapide du taux de change réel, minant la compétitivité internationale de l’économie non pétrolière (syndrome hollandais). La gravité de ces effets est fonction de différents facteurs, notamment le degré d’externalisation ou d’absorption de cette hausse à travers une réaction de l’offre. Pour remédier aux pressions inflationnistes et à l’érosion de la compétitivité internationale, la banque centrale peut vendre des devises (si le régime de change est flexible) et absorber une grande partie de la liquidité injectée. En même temps, les autorités peuvent envisager des mesures pour améliorer à moyen terme la réaction de l’offre (en assainissant le climat des affaires) et renforcer les institutions budgétaires en veillant à ce que les investissements publics réduisent les obstacles à l’activité du secteur privé.

Déficience de la gestion publique

D’après quatre indicateurs de performance, les pays pétroliers d’Afrique subsaharienne sont à la traîne par rapport à leurs voisins non pétroliers, mais aussi par rapport aux producteurs de pétrole des autres régions.1

Qualité de la gestion

budgétaire et

financière
Efficacité de

la mobilisation

des recettes
Qualité de

l’administration

publique
Transparence,

responsabilité et

corruption dans le

secteur public
Pays pétroliers d’Afrique subsaharienne2,93,22,52,4
Pays pétroliers des autres régions3,33,53,02,9
Pays non pétroliers d’Afrique subsaharienne3,13,42,92,8
Source: Banque mondiale, IDA Reference Allocation Index, 2005.

Échelle: 1 = le plus bas, 6 = le plus haut.

Source: Banque mondiale, IDA Reference Allocation Index, 2005.

Échelle: 1 = le plus bas, 6 = le plus haut.

Renforcer les capacités de gestion

Les pays pétroliers sont confrontés à des défis particuliers dans la gestion des finances publiques, car il faut s’assurer que le surcroît de dépenses n’excède pas les capacités institutionnelles et les mécanismes de contrôle budgétaire, qui sont généralement peu développés. Plusieurs pays ont déjà pris des mesures pour renforcer la planification et l’élaboration du budget en vue de garantir que les mesures budgétaires atteindront leurs objectifs. Dans cette optique, plusieurs gouvernements de la région cherchent à établir un ordre de priorité des dépenses dans des cadres de dépenses à moyen terme. De même, l’efficacité des dépenses publiques requiert l’exécution stricte de budgets approuvés — en assurant une qualité optimale de la dépense. À cet égard, l’information régulière sur l’administration des recettes et la gestion des dépenses renforce la transparence et la responsabilité tout en améliorant la prise de décision interne. En adoptant l’Initiative pour transparence des industries extractives, qui prône la vérification et la publication des paiements des sociétés pétrolières et des recettes pétrolières, gazières et minières de l’État, les pays pétroliers de l’Afrique subsaharienne ont fait des avancées notables vers la transparence de ce secteur. Mais il subsiste de grands défis (voir tableau).

L’histoire, la comparaison internationale, et l’analyse économique regorgent de leçons sur la manière dont l’Afrique subsaharienne peut éviter les pièges des boums précédents et saisir l’occasion exceptionnelle offerte par la flambée actuelle des cours. Le défi consiste à résister aux pressions des dépenses à court terme et créer un environnement institutionnel et politique pouvant garantir à long terme une croissance durable et un recul tangible de la pauvreté.

Jan-Peter Olters FMI, Département Afrique

Des exemplaires de l’édition d’avril 2007 des Perspectives économiques régionales: Afrique subsaharienne, et du document de travail n° 07/107, «Old Curses, New Approaches? Fiscal Benchmarks for Oil-Producing Countries in Sub-Saharan Africa», de Jan-Peter Olters, sont disponibles, respectivement, au prix de 31 dollars et 18 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir instructions page 144. Le texte intégral de ces deux ouvrages peut également être consulté sur le site du FMI (www.imf.org).

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