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Actualité: Remise en question des conseils du FMI sur les taux de change

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
June 2007
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Le Bureau indépendant d’évaluation (BIE) du FMI préconise «une réorientation majeure des efforts» pour remédier à ce qu’il appelle «un déficit d’efficacité» des conseils relatifs à la politique de change, une fonction essentielle de l’institution. Dans un rapport daté du 17 mai et analysant le travail du FMI dans le domaine de la politique de change entre 1999 et 2005, le BIE reconnaît que la qualité des conseils fournis aux pays membres s’est améliorée à certains égards durant ces années, et il cite «de nombreux exemples des bonnes analyses et du dévouement des équipes du FMI». Toutefois, poursuit le rapport, «il y a eu trop souvent un manque d’engagement effectif sur les questions concernant les taux de change».

Le Conseil d’administration a salué le rapport et, après examen, a largement approuvé la conclusion du BIE selon laquelle le FMI n’a pas fait preuve d’une efficacité optimale dans ses conseils en matière de taux de change sur la période 1999–2005. Il a aussi convenu que le FMI doit accroître l’efficacité de ses analyses, de ses conseils et de son dialogue avec les pays membres, et doit s’employer à corriger toute impression d’asymétrie dans la surveillance des taux de change. Pour sa part, le Directeur général du FMI, Rodrigo de Rato, a déclaré que plusieurs initiatives sont déjà en cours dans ce sens, et a souligné que les services et la direction du FMI ne partagent pas certaines conclusions du rapport

Les règles du jeu en matière de surveillance du taux de change ne sont claires ni pour le FMI, ni pour les pays membres.

Bureau indépendant d’évaluation

En vue de recueillir des données pour son analyse, le BIE a examiné les deux derniers rapports établis sur chacun des pays membres jusqu’en 2005, ainsi que les documents de référence qui s’y rapportent. Ces rapports sont produits chaque année pour la plupart des pays et contiennent les conseils du FMI aux autorités sur diverses questions économiques, y compris la politique de change. Le BIE a aussi examiné en détail les conseils du FMI à un groupe de trente économies sur les taux de change. Pour compléter cet examen, il a consulté les autorités nationales et les responsables du FMI et a mené deux enquêtes afin de recueillir l’opinion des banques centrales et ministères des finances de tous les pays membres ainsi que des hauts responsables du FMI travaillant sur les pays.

Le travail du BIE portait sur trois questions principales: le rôle du FMI est-il clairement défini et compris? Les conseils du FMI et les analyses sous-jacentes sont-ils de bonne qualité? Le FMI est-il efficace dans son dialogue de politique économique avec les autorités nationales? Le BIE en est arrivé à la conclusion que «le FMI n’est tout simplement pas aussi efficace qu’il doit l’être dans ses analyses, ses conseils et son dialogue avec les pays membres». Cela tient à plusieurs facteurs:

  • les gouvernements ne comprennent pas le rôle du FMI dans la surveillance des taux de change, et certains pays membres ne respectent pas leurs obligations (pour la communication de données pertinentes, par exemple);

  • certains pays ont l’impression que le FMI n’est pas impartial envers tous ses membres (insinuant ainsi que les pays avancés bénéficient d’un traitement de faveur);

  • les analyses et les conseils du FMI portant en particulier sur le choix du régime de change manquent de profondeur et ne mettent pas l’accent sur les questions de mise en œuvre;

  • l’analyse des questions économiques multinationales (y compris les effets d’entraînement) n’est pas assez poussée, d’où un manque d’intérêt pour les interdépendances et les possibilités de coordination des actions stratégiques;

  • la direction et le Conseil d’administration du FMI ne donnent pas d’orientation ni d’incitation adéquates pour produire des analyses et des conseils de haute qualité sur les questions de taux de change;

  • il n’existe pas de dialogue effectif entre le FMI et un grand nombre (mais certainement pas l’intégralité) de ses pays membres.

Rôle du FMI

D’après ses Statuts, le FMI «exerce une ferme surveillance sur les politiques de change des États membres». Des précisions supplémentaires sur la signification pratique de ce passage ont été données dans la Décision de 1977 sur la surveillance des politiques de change et dans une série de décisions du Conseil d’administration dans ce domaine, ce qui indique que les services du FMI examinent des questions telles que le choix d’un régime de change (qu’il soit fixe, arrimé ou flottant) par un pays; le niveau du taux de change (valeur d’une monnaie par rapport à une autre); le recours à des mesures d’intervention pour cibler un taux de change donné; la cohérence globale de la politique de change avec l’ensemble de la politique économique. Selon le BIE, «les règles du jeu en matière de surveillance du taux de change ne sont claires ni pour le FMI, ni pour les pays membres.» De surcroît, les directives opérationnelles données aux services ne sont pas aussi claires qu’elles devraient l’être.

À titre d’exemple, le BIE cite les réponses à son enquête menée auprès des banques centrales et des ministères des finances, qui font état des diverses attentes sur ce que le FMI est censé faire et ce qu’il fait. Côté positif, deux tiers des répondants estiment que le FMI joue bien son rôle de conseiller confidentiel et de partenaire intellectuel dans les discussions sur la politique de change, et près de la moitié considèrent qu’il réussit assez bien à établir un consensus pour le changement des politiques. Dans tous ces rôles, les décideurs des principaux pays émergents — un groupe clé au sein du FMI — ont plus de chances que ceux des autres pays d’exprimer un sentiment d’occasions manquées dans leur dialogue avec le FMI.

Environ deux tiers des répondants affirment que le FMI joue assez bien son rôle de garant de la crédibilité et de prêteur en cas d’urgence. Mais moins de la moitié jugent le FMI assez efficace en tant que courtier de la coordination économique internationale qui dit ouvertement la vérité à la communauté internationale, les répondants des économies avancées l’invitant à être plus proactif. Prêts de 40 % des fonctionnaires du FMI estiment que l’institution pourrait participer plus activement à la coordination de la politique économique au niveau international.

Qualité des analyses et des conseils du FMI

Quid de la qualité des conseils du FMI et de l’analyse qui les sous-tend? Dans l’ensemble, l’enquête du BIE révèle que les décideurs sont presque divisés à parts égales entre ceux qui pensent que les conseils du FMI se sont améliorés et ceux qui estiment que ces conseils n’ont pas changé entre 1999 et 2005. Une fois de plus, le groupe le plus crucial est celui des pays émergents, tandis que les réponses les plus positives émanent de petits pays émergents et en développement.

Un grand défi pour l’analyse des taux de change au FMI réside dans l’absence de données pertinentes et de haute qualité sur la gestion des taux de change. Les fonctionnaires du FMI ayant participé à l’enquête affirment que le manque de données limite leur capacité d’analyser les taux de change de 37 % des pays sur lesquels ils travaillent. Et dans presque un quart des cas, les autorités nationales refusent de communiquer les données pertinentes concernant, notamment, l’intervention sur le marché des devises. Le BIE note aussi que certains des principaux détenteurs des réserves en devises n’en divulguent pas la composition en monnaies.

Hormis les problèmes de données, le BIE affirme que son étude révèle un écart entre la qualité actuelle des conseils et le genre d’analyse que bien des autorités des pays avancés et émergents souhaiteraient avoir. «Certains responsables soulignent que la qualité de l’analyse est excellente et manifestement utile, mais d’autres (et pas seulement ceux qui ne sont pas d’accord avec les conseils donnés) déclarent carrément qu’elle n’est ni appropriée, ni utile.»

Ce que le FMI doit faire pour améliorer ses conseils

Dans son rapport, le BIE soutient qu’un effort concerté des services, de la direction, du Conseil d’administration et des pays membres du FMI serait nécessaire pour accroître l’efficacité de l’institution en matière de politique de change. Le BIE a formulé des recommandations qu’il encourage la direction et le Conseil d’administration à envisager.

1. Préciser les règles du jeu en matière de surveillance des taux de change, tant pour le FMI que pour ses pays membres.

2. Énoncer des directives pratiques sur les grandes questions analytiques, par exemple sur le recours et les limites aux interventions sur les marchés des changes, à partir des résultats de l’examen de la stabilité du système monétaire international par le Conseil d’administration.

3. Assurer un dialogue plus efficace avec les pays membres en adoptant une démarche plus stratégique et en ajustant les incitations institutionnelles pour les services du FMI.

4. Éliminer les incohérences et les ambiguïtés dans la manière dont le FMI classe les régimes de change.

5. Étoffer les conseils du FMI sur le choix du régime de change avec des analyses plus explicites.

6. Veiller à ce que le FMI soit toujours à la pointe des nouvelles approches et méthodes d’évaluation du niveau des taux de change.

7. Prendre des mesures pour cerner les causes des problèmes apparemment graves de communication de données.

8. Formuler des directives pour améliorer l’examen des répercussions dans l’analyse des pays.

9. Bien cibler les questions cruciales dans l’analyse des taux de change en précisant les responsabilités et en envisageant de modifier la structure des équipes du FMI chargées des pays.

10. Préciser les règles de confidentialité et de responsabilisation applicables à l’examen des actions sensibles relatives aux taux de change.

11. Mettre l’accent sur les possibilités d’une action multilatérale concertée.

Le BIE n’a trouvé aucun cas flagrant de traitement inéquitable dans son échantillon de trente pays — malgré ce qu’il appelle une impression généralisée que le FMI est trop indulgent envers les grands pays avancés. Toutefois, il affirme que l’institution aurait pu faire plus d’efforts pour contrer l’impression actuelle de partialité.

Impact des conseils du FMI

À la question de savoir quel est l’impact des conseils du FMI dans la prise de décisions importantes sur la politique de change, 43 % des banques centrales et ministères des finances ont répondu que ces conseils sont «déterminants», tandis que 38 % les jugent marginaux. Les décideurs des économies avancées sont les plus susceptibles de considérer que l’impact est limité, et dans les grandes économies émergentes, seule une minorité juge le rôle du FMI déterminant. Par contre, une majorité de répondants des petits pays émergents et en développement pense que les conseils du FMI jouent un rôle clé dans leurs décisions économiques.

Pour une surveillance efficace

Les taux de change influent sur bien des aspects de l’économie d’un pays et de ses relations avec le reste du monde. Pour cette raison, les questions de taux de change sont au centre des analyses et des conseils du FMI en faveur de ses 185 pays membres — processus appelé surveillance.

Selon les services du FMI, les consultations de 2006 au titre de l’article IV avec la Chine constituent un exemple de pratique optimale dans la surveillance des taux de change. Le rapport qui en résulte examine à fond les grandes questions liées au taux de change: régime de change, niveau du taux de change, et répercussions de la politique de change chinoise sur d’autres pays. Le rapport présente à la fois la position des autorités et celle des services du FMI.

On trouvera d’autres exemples de ce que les services du FMI considèrent comme une bonne surveillance du taux de change dans les rapports consacrés aux pays et dans les études spéciales sur la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), l’Afrique du Sud, le Chili, la Colombie, l’Espagne, la Hongrie, la Nouvelle-Zélande et la Russie.

Des informations supplémentaires sont disponibles sur le site www.imf.org/imfsurvey.

Qu’en est-il de la qualité de leurs interactions avec les services du FMI? Pour près des trois quarts des décideurs, les réunions avec les services du FMI sont l’occasion d’un dialogue véritable. Ces derniers sont disposés à débattre franchement des taux de change tout en respectant le point de vue national. Toutefois, le BIE a noté que «s’il y a peu d’expériences vraiment négatives, la grande question semble être le peu d’enthousiasme dont plusieurs pays font preuve en privé». Il s’agit d’un signal d’alarme indiquant que pour certains, «le FMI apporte peu de valeur ajoutée … et doit trouver le moyen de redynamiser sa contribution au débat économique dans les pays membres».

Le BIE exhorte le FMI à prendre des mesures pour remédier sans délai au «manque d’efficacité dans son principal domaine de compétence» (voir l’encadré ci-dessus). À moins de corriger cette lacune, et à mesure que les pays se tournent vers d’autres sources de conseils, «cela pourrait avoir de graves répercussions sur la capacité du FMI à assumer ses responsabilités à l’avenir».

Camilla Andersen Magazine Bulletin du FMI

Le texte intégral du rapport intitulé IEO Evaluation of IMF Exchange Rate Policy Advice, 1999–2005 est disponible sur le site www.ieo-imf.org/eval, et la réponse des services du FMI sur www.imf.org/external/np/sec/pr/2007/pr07101.htm.

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