Article

Politiques: Le FMI et l’Afrique: Établir des budgets efficaces pour lutter contre la pauvreté

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
April 2007
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Pour continuer à progresser vers les objectifs mondiaux en matière de pauvreté à l’horizon 2015, une hausse des dépenses consacrées aux services publics essentiels s’imposera. Cela supposera une augmentation des dépenses de salaires pour le personnel infirmier, les médecins et les autres professionnels indispensables à la prestation de ces services. Mais si les programmes financés par le FMI limitent les dépenses en fixant des objectifs de déficit rigoureux et en plafonnant la masse salariale, freinant ainsi l’embauche et la hausse des salaires, de nouveaux progrès seront-ils réalisables dans la lutte contre la pauvreté?

En raison de la pénurie de ressources, la réponse réside dans une budgétisation efficace. Les devises ne suffisent pas à payer les importations cruciales; l’aide, qui représente une part considérable du PIB dans certains pays bénéficiaires, demeure nettement inférieure aux besoins et aux engagements des pays bailleurs de fonds. Les pays manquent en outre de personnel qualifié pour enseigner, soigner, gérer les programmes de dépenses, et même diriger des entreprises privées.

Dans ce contexte difficile, le FMI a pour responsabilité première d’améliorer les paramètres macroéconomiques fondamentaux — inflation, viabilité de la dette, gestion des finances publiques et solidité des systèmes financiers. Ces éléments sont des préalables à une croissance soutenue et au recul de la pauvreté: ils stimulent le secteur privé, qui crée des emplois et augmente les revenus, et fournissent l’assiette nécessaire à la hausse des recettes pour financer durablement le développement de l’éducation et l’amélioration des soins de santé.

En outre, le FMI ajuste ses politiques et ses opérations de manière à aider ses pays membres à effectuer les choix les plus propices à la croissance et à la lutte contre la pauvreté. Voyons comment cela se passe en Afrique subsaharienne.

Utiliser l’aide de manière efficace

Bien que l’Afrique soit à la traîne de la plupart des autres régions, des progrès ont été réalisés vers l’atteinte des OMD. Avec de bonnnes politiques macroéconomiques — souvent étayées par les conseils, l’appui aux programmes et l’assistance technique du FMI, et financées par les ressources tirées de l’allégement de la dette —, la croissance au cours des trois dernières années avoisine les 5–6 %, l’inflation est inférieure à 10 %, et les entrées de capitaux sont en hausse, de même que les dépenses anti-pauvreté. Pour se rapprocher des OMD, les pays africains doivent accélérer leur croissance.

Le FMI aide les pays à trouver les moyens d’améliorer leur capacité à absorber l’aide avec prudence et efficacité. Il appuie des programmes d’utilisation de ces ressources. Les programmes qu’il soutient en Afrique ont été conçus de sorte que les dons financent des déficits plus lourds dans les pays qui ont atteint un degré minimal de stabilité macroéconomique. Le FMI aide aussi les pays à gérer la volatilité de l’aide, qui gêne parfois considérablement la bonne gestion des dépenses publiques; il les aide à constituer des réserves suffisantes pour amortir les chocs.

Le FMI veille à ce que les pays disposent de l’espace budgétaire dont ils ont besoin pour augmenter les dépenses sociales prioritaires et amplifier les programmes d’investissement public.

• Accroître les recettes. Les recettes fiscales sont l’une des sources de financement les plus stables et les plus durables des dépenses publiques. Le FMI apporte donc aux pays des conseils et une assistance technique afin de les aider à augmenter leurs recettes de manière efficiente et durable. Dans l’ensemble, les programmes soutenus par le FMI dans le cadre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) en Afrique prévoyaient une hausse des recettes de 2 % en pourcentage du PIB sur quatre ans. Le résultat a été légèrement supérieur, la part moyenne des recettes s’établissant à 20 % du PIB à l’issue du programme.

• Recourir à des dons et à des prêts concessionnels. Les emprunts étrangers peuvent fournir des ressources complémentaires. Mais si les investissements connexes ne sont pas rentables, une crise ultérieure de la dette annulera les effets positifs initiaux. Il importe donc que les pays aient recours, autant que possible, à des prêts concessionnels afin de minimiser ce risque. Le FMI et la Banque mondiale ont établi un cadre renforcé de viabilité de la dette pour aider les pays à élaborer des stratégies de gestion de la dette visant à prévenir tout nouvel endettement insoutenable.

• Éviter le piège de la dette. L’emprunt public intérieur est un moyen de se procurer des recettes supplémentaires, mais il risque d’absorber des ressources que le système financier pourrait prêter au secteur privé. Qui plus est, les taux d’intérêt appliqués à ce type d’emprunt sont souvent très élevés, de sorte que même un endettement relativement mineur peut entraîner l’affectation d’une part appréciable des dépenses publiques au service de la dette intérieure. En Zambie, par exemple, les intérêts sur la dette intérieure ont atteint 2,9 % du PIB en 2004, mais devraient reculer à 1,1 % environ du PIB en 2007, libérant ainsi des sommes substantielles pour les dépenses anti-pauvreté. Le FMI aide les pays à rétablir l’équilibre dans ce domaine.

Le FMI encourage l’orientation des budgets sur les dépenses en faveur des pauvres. Les rapports de ses services rendent compte de ces dépenses — définies dans les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) comme étant celles consacrées à l’enseignement primaire, aux soins de santé de base, et aux priorités nationales telles que les routes rurales, l’agriculture, l’eau ou les programmes de lutte contre le VIH/sida. Celles-ci sont en hausse dans les pays bénéficiant d’un programme FRPC. En Afrique subsaharienne, elles ont ainsi progressé d’un point de pourcentage en 2006 et atteint 11 % du PIB. Il est parfois utile que les programmes financés par le FMI fixent un plancher aux dépenses critiques de manière à les préserver en cas de diminution de l’aide, par exemple. Tel a été le cas récemment pour certains programmes du FMI (en faveur de l’Ouganda et du Rwanda notamment).

Limiter le plafonnement de la masse salariale

Un récent rapport du Bureau indépendant d’évaluation (BIE) du FMI a exprimé des préoccupations sur les aspects clés de la politique et des pratiques d’aide à l’Afrique, y compris le plafonnement de la masse salariale dans les programmes appuyés par le FMI (voir Bulletin, 26 mars 2007), alors même que le FMI envisage de supprimer ces plafonds dans bien des cas. Parfois, ces plafonds seront conservés si les autorités les jugent essentiels pour endiguer les fortes pressions exercées sur la masse salariale.

Étant donné la vive controverse dont ces plafonnements ont fait l’objet ces dernières années, il est utile d’en expliquer le bien-fondé (notamment à l’appui des réformes du secteur public) et les raisons d’en limiter l’utilisation.

Quelle peut être l’utilité du plafonnement de la masse salariale? Dans de nombreux pays, la masse salariale du secteur public a été à l’origine de déséquilibres macroéconomiques qui ont entraîné des dépenses excédentaires imprévues et une mauvaise affectation des ressources. Si la procédure budgétaire courante fonctionne correctement, le plafonnement est inutile; l’augmentation des salaires et des effectifs est prévue au budget et donc convenablement programmée et financée. Néanmoins, dans les cas où la politique salariale ne correspond pas aux priorités sectorielles et aux ressources disponibles, il peut constituer une deuxième ligne de défense utile. Dans de telles circonstances, il a pour objectif de faciliter l’exécution d’un budget qui consomme toutes les ressources disponibles (sans plus) et finance aussi bien les livres et les médicaments que les enseignants et les infirmiers.

Les plafonds de la masse salariale n’ont pas limité l’emploi des concours extérieurs. Ils sont fixés dans le cadre du cycle budgétaire annuel et peuvent être révisés lors des revues des programmes pour prendre en compte les nouvelles informations sur les apports d’aide escomptés et les effectifs souhaités. Par exemple, le repère quantitatif concernant le plafond de la masse salariale du programme pour le Sénégal autorisait une hausse de 20 % des effectifs de la fonction publique en 2003–05, conformément aux prévisions du DSRP national. Dans de nombreux cas, des ajustements ponctuels sont en outre prévus pour relever les effectifs ou les salaires quand les concours financiers sont supérieurs aux prévisions. En Zambie, le plafond permet ainsi l’embauche de personnel supplémentaire dans les secteurs de la santé et de l’éducation, celui du Malawi s’ajustant automatiquement en fonction des dépenses de santé financées par les bailleurs de fonds.

C’est en partie pour ces raisons qu’une étude indépendante sur les professionnels de la santé dans les pays à faible revenu a conclu que les contraintes imputables à la conditionnalité du FMI étaient peu nombreuses. À la question du Center for Global Development et de l’International AIDS Economics Network, qui leur demandait pour quelles raisons principales les fonds n’étaient pas dépensés, 1 % seulement des économistes de la santé ont évoqué les restrictions du FMI ou de la Banque mondiale. Les obstacles critiques cités dans l’étude sont l’absence de volonté politique (29 % des personnes interrogées), une mauvaise coordination nationale (28 %), les failles du système de prestation des soins de santé (14 %) et la faible capacité d’absorption nationale (8 %). Ces deux dernières catégories sont sans doute en partie liées à la pénurie de personnel et de responsables qualifiés dans le domaine de la santé.

En tout cas, le plafonnement de la masse salariale n’est pas le meilleur moyen de résorber les déséquilibres macroéconomiques connexes, car il n’élimine pas les problèmes sousjacents qui doivent être réglés par une réforme de la fonction publique et une meilleure gestion de la solde. En outre, il n’est souvent pas exécutoire, mais engendre ses propres problèmes, en créant par exemple des incitations à augmenter la rémunération non salariale, ce qui réduit la transparence des dépenses globales au titre des salaires.

Par conséquent, le plafonnement doit servir sélectivement à appuyer la réforme structurelle vigoureuse de l’emploi et des salaires dans le secteur public. Quand la procédure budgétaire fonctionne bien, il convient de le supprimer, comme cela s’est produit récemment dans le programme financé par le FMI au Mozambique.

Andrew Berg

FMI, Département Afrique

Pour plus de renseignements sur le plafonnement de la masse salariale et le Kenya, voir http://www-int.imf.org/depts/exr/exrsite/resources/resources_KenyaHealth.pdf; pour le Mozambique, voir http://www.imf.org/external/np/vc/2006/020706.htm; pour le Ghana, la Zambie, l’Ouganda, le Kenya et le Malawi, voir http://www-int.imf.org/depts/exr/exrsite/resources/resources_BritishMedicalAssociation%20.pdf.

Other Resources Citing This Publication