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Forum: Regard critique sur la coopération internationale

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
March 2007
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La plupart des institutions internationales actuelles ont été créés après la Seconde Guerre mondiale. Bien qu’elles soient plus que jamais vouées à la promotion de la coopération internationale, leurs structures de gouvernance n’en continuent pas moins à refléter le contexte de 1945. Colin Bradford et Johannes Linn, de la Brookings Institution, viennent d’achever la rédaction d’un ouvrage intitulé Global Governance Reform—Breaking the Stalemate. Ils ont partagé récemment leurs idées sur la réforme du processus de décision au niveau mondial, lors d’un forum du livre organisé le 6 mars par le FMI.

Dans son allocution d’ouverture, M. Linn souligne que la mondialisation avance à vive allure, avec pour conséquence la montée en flèche de marchés émergents comme la Chine et l’Inde. Parallèlement, de nouveaux défis — réchauffement de la planète, pandémie de grippe aviaire, risques de crises financières graves et menace accrue d’attentats terroristes — sont apparus. Ces changements contraignent les organisations internationales à se battre à la fois pour défendre leur légitimité et trouver des moyens pratiques de résoudre ces nouveaux problèmes.

La plupart des organisations internationales font partie de la «famille» des Nations Unies, de l’ONU proprement dite et son Conseil de sécurité à l’Organisation mondiale de la santé, en passant par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. Ces institutions ont en commun le fait que les États-Unis et l’Europe y tiennent des positions dominantes — les États-Unis usant souvent de leur droit de veto dans bien des décisions internationales. Selon M. Linn, ces organisations doivent de toute urgence se réformer si elles souhaitent pouvoir assumer intégralement et efficacement de nouvelles missions.

MM. Linn et Bradford expliquent ensuite qu’ils ont, dans un premier temps, abordé la question de la réforme de la gouvernance mondiale sous l’angle de la réforme des sommets: comment dépasser le Groupe des Sept pays industrialisés (G-7) pour fonder une diplomatie des sommets à la fois efficace et représentative? Ils arrivent ainsi très vite au constat que «l’on ne peut débattre d’une réforme du sommet sans aller d’abord au tréfonds de chacune des organisations concernées». Ainsi, le livre propose des idées de réforme pour le FMI, la Banque mondiale, l’Organisation mondiale de la santé et les Nations Unies, avant de s’attaquer à la réforme des sommets. Il est à noter que le travail «en profondeur» des deux coauteurs les a plus que jamais persuadés que la clé d’un changement au niveau international consiste à modifier la manière dont les dirigeants internationaux prennent des décisions en commun.

Le grand marchandage

James Boughton, historien officiel du FMI, contributeur à l’ouvrage et modérateur du forum, note la tendance ces dernières années à une focalisation accrue du débat sur le FMI. Les voix demandant la suppression du Fonds se sont largement tues, tout comme celles qui préconisaient la fusion du FMI et de la Banque mondiale, une transformation que M. Boughton assimile à l’intégration de la Réserve fédérale au Trésor américain. L’idée d’Alan Meltzer de restreindre l’action du Fonds à l’octroi de prêts aux pays en crise semble avoir également perdu de sa pertinence, tout comme l’avis de l’ex-Conseiller économique du FMI, Kenneth Rogoff, qui proposait que le Fonds abandonne entièrement son rôle de prêteur.

Selon M. Bradford, le FMI est bien parti sous l’impulsion de son Directeur général, Rodrigo de Rato, et de son ambitieux programme de réforme présenté sous la dénomination de «stratégie à moyen terme». Toujours selon lui, «l’une des institutions les plus conservatrices de la galaxie des organisations internationales, à savoir le FMI, semble — constat assez surprenant — être la première à avoir décidé de se lancer dans un processus de réforme, et ce à un rythme plus soutenu que la plupart de ses pairs». Mais il reste encore beaucoup à faire. Pour gagner en efficacité et représentativité et être capable de mettre en œuvre les propositions des décideurs politiques et autres spécialistes, affirme M. Bradford, le FMI doit:

  • revoir sa formule de calcul des quotes-parts en y incorporant des critères qui tiennent compte du PIB ajusté en termes de parité de pouvoir d’achat, de flux financiers et de démographie;

  • réduire de 24 à 20, voire moins, le nombre de sièges à son Conseil d’administration; il s’agirait de ramener la représentation de l’Europe, actuellement de huit sièges, à un ou deux sièges, afin de réserver davantage de place aux marchés émergents et aux pays en développement;

  • nommer le Directeur général du FMI en fonction du seul mérite, sans préjudice de sa nationalité. Le Directeur général du FMI a toujours été européen, de même que le Président de la Banque mondiale a toujours été américain. De l’avis général, cette tradition doit être abolie et les dirigeants des deux institutions doivent être choisis parmi un groupe de candidats issus du monde entier.

Même si aucune de ces propositions n’est nouvelle, MM. Bradford et Linn pensent que leur adoption ne peut survenir qu’au terme d’un vaste marchandage entre les États-Unis et l’Europe: comme l’Europe sera obligée de renoncer à son influence de droit en acceptant une réduction substantielle de son pouvoir de décision au sein du FMI et de son droit de nomination du Directeur général, les États-Unis devront en contrepartie abandonner le droit de veto dont ils disposent sur les décisions exigeant la majorité des 85 %, ainsi que le droit de choisir le Président de la Banque mondiale. Comme M. Bradford le souligne, «ces mesures sont indispensables pour convaincre l’opinion publique mondiale — en clair les dirigeants politiques et la population des autres pays — que les institutions sont réellement prêtes à en finir avec le contrôle que les pays industrialisés occidentaux exercent sur elles depuis 50 ans».

Du G-7 au G-20

Selon M. Bradford, «briser le tabou de la réforme de la gouvernance internationale et institutionnelle passe avant tout par la réforme des sommets». Déterminer les priorités des organisations internationales — et leur futur processus de décision — relève en fin de compte du choix politique. Actuellement, le G-7 fait de facto fonction de comité de pilotage mondial. Cependant, même s’il a récemment commencé à inviter quelques pays émergents à participer à ses réunions en qualité d’observateurs, cet organe n’a pas la légitimité nécessaire pour faire face aux problèmes mondiaux du XXIe siècle.

Pour remédier à cet état de fait, MM. Bradford et Linn proposent d’accorder de nouveaux pouvoirs au G-20, ce groupe informel composé aussi bien de pays émergents (Inde, Chine, Afrique du Sud et Brésil) que de membres du G-7 comme les États-Unis, l’Allemagne et le Japon. Le rôle du G-20 s’est grandement renforcé ces dernières années, notamment grâce à sa promotion active d’une réforme du FMI. Ses membres représentent 90 % de l’économie mondiale et environ deux tiers de la population du globe, ce qui, selon eux, en fait un organe de décision plus légitime que le G-7.

M. Boughton reconnaît que confier au G-20 le mandat du G-7 serait un grand pas en avant. Mais il met en garde contre le risque que le G-20 ne «s’officialise» avec le temps, à l’instar de tous les «G» précédents. Or, une organisation plus formelle a pour corollaire systématique une plus grande rigidité, laquelle étouffe la capacité à débattre et la créativité nécessaire à la résolution des problèmes, deux éléments dont le monde d’aujourd’hui a cruellement besoin.

Bonnes pages

Global Governance Reform est un recueil de réflexions sur le FMI, la Banque mondiale, les Nations Unies, la réforme des sommets et la gouvernance internationale en matière de santé et d’environnement. En voici quelques morceaux choisis:

«Le caractère actuellement favorable du contexte économique et financier mondial ne durera pas et on le considérera comme un répit passager dans l’activité de financement du FMI, comme cela s’est souvent produit par le passé. Celui-ci continuera à jouer un rôle important comme bailleur de fonds dès que les crises referont leur apparition.»

Jack Boorman, ancien Directeur du Département de l’élaboration et de l’examen des politiques du FMI

«La réputation de pépinière de talents financiers du FMI n’a pas encore atteint le niveau de celle qui lui est historiquement reconnue dans le domaine de la macroéconomie. Le fait que l’institution s’efforce actuellement de rattraper son retard en la matière est un des défis cruciaux cités dans l’analyse stratégique.»

James Boughton, historien officiel du FMI

«Il est étonnant de constater à quel point la Banque mondiale s’est éloignée — du moins dans l’esprit — de sa vocation première en devenant une interface entre des «emprunteurs» (pays en développement) et des «non-emprunteurs» (pays développés). Sa mission consiste désormais explicitement à réduire la pauvreté dans le monde, et non plus à soutenir et encourager au niveau mondial la prospérité et la sécurité au moyen du commerce et de l’investissement au sein d’une économie libérale ouverte.»

Nancy Birdsall, Présidente du Center for Global Development

«Accompagner les mutations profondes du paysage de la santé publique — même la terminologie a changé puisqu’on ne parle plus de santé internationale mais de santé globale —, tel a été le rôle joué par les nouveaux acteurs et institutions, chacun s’empressant de palier à telle ou telle carence ou défaillance perçue de l’édifice sanitaire mondial. Ainsi, la physionomie de la gouvernance mondiale de la santé est actuellement le produit direct d’une évolution chaotique et opportuniste.»

Ronald Waldman, professeur, université Columbia

«Alors qu’il se considère comme la plus haute instance mondiale en matière de consultation et de prise de décision, le G-8 [le G-7 plus la Russie] est un forum composé des huit pays industrialisés qui, au milieu du XXe siècle, étaient les puissances dominantes. En excluant les principales puissances émergentes du XXIe siècle, il ne cesse de perdre en efficacité, en représentativité et en légitimité.»

Johannes Linn et Colin Bradford, Brookings Institution

Colin I. Bradford Jr. et Johannes F. Linn

Global Governance Reform—Breaking the Stalemate

Brookings Institution Press, 2007, 143 pages, 22,95 $

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