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Un point de vue de pays en développement: Une nouvelle démarche pour la réforme des quotes-parts

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
March 2007
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Au Sommet de Monterrey en mars 2002, les chefs d’État et de gouvernement sont convenus d’élargir et de renforcer la participation des pays en développement et des pays en transition au processus international de décision et d’établissement de normes. Plusieurs années après, il est évident que la réforme de la gouvernance du FMI, qui englobe entre autres les quotes-parts, les droits de vote et la participation, n’a guère avancé. Il est urgent de redresser la situation, comme l’a reconnu le Comité monétaire et financier international, qui examine régulièrement les progrès dans le cadre du Consensus de Monterrey. Selon son communiqué d’avril 2006, l’efficacité et la crédibilité du FMI en tant qu’institution fondée sur la coopération doivent être préservées et la gouvernance de l’institution doit encore être améliorée, et il importe que tous les pays membres puissent s’y faire entendre et soient dûment représentés.

Pour tenter de faire avancer le débat sur la meilleure formulation d’une proposition pour la réforme des quotes-parts et de la participation au sein du FMI, nous avons fait appel aux idées de John Rawls, que l’on peut considérer comme le plus grand philosophe de la politique du XXe siècle. Nous estimons en effet que sa théorie de la justice nous offre une bonne méthode pour comprendre les points essentiels de ce débat. Nous utilisons son concept de «justice comme équité» pour démontrer que pour être juste la structure de gouvernance doit comporter une répartition des droits de vote que les participants acceptent comme étant le résultat d’un processus équitable, et qu’il est grand temps de réviser en profondeur la formule de calcul des quotes-parts.

Les problèmes de la gouvernance actuelle

Comment les quotes-parts sont-elles calculées? Lors de la création du FMI en 1944, on a élaboré une formule, que l’on a appelée depuis formule de Bretton Woods. Elle contenait cinq variables: revenu national, réserves officielles, importations, variabilité des exportations et ratio des exportations au revenu national. Au début des années 60, elle a été complétée par quatre autres formules qui comportaient les mêmes cinq variables de base mais donnaient une pondération plus grande au commerce extérieur et à la variabilité extérieure. Toutefois, on a utilisé deux ensembles de données différents, ce qui revient à 10 formules. En 1981–82, le nombre de formules a été réduit et les variables ont été simplifiées.

Nous avons donc aujourd’hui cinq formules qui cherchent à capturer la taille de l’économie, son ouverture, ainsi que la demande et l’offre de ressources du FMI. La quote-part ainsi calculée a des conséquences multiples, notamment le droit de vote et l’accès du pays au financement. Le pays doit donc trouver un compromis entre des considérations contradictoires pour choisir les variables à inclure dans la formule et la pondération de chaque variable. Avec le temps, les quotes-parts ont peu à peu perdu le lien avec le poids économique des pays dans l’économie mondiale. En outre, les formules actuelles ne prennent pas en compte certains aspects importants de la situation économique des pays et d’autres variables qui devraient influencer les droits de vote.

Un autre problème tient au fait que les pères fondateurs du FMI et de la Banque mondiale à BrettonWoods avaient trouvé un compromis pour concilier le principe d’égalité juridique des états institué par les traités de Westphalie (un pays, une voix) et l’argument économique qui fonde le droit de vote sur la contribution au capital, mais que cet équilibre a été peu à peu rompu. En 1944, les fondateurs avaient décidé d’attribuer 250 «voix de base» à chaque pays membre pour garantir que tous les pays puissent se faire entendre. Toutefois, les quotes-parts ont été depuis multipliées par 37, les voix de base restant inchangées. Il en est résulté une réduction drastique de la participation des petits pays au processus de décision.

Ce que dirait Rawls

Rawls nous aide à trouver les moyens d’améliorer la gouvernance du FMI. En effet, dans sa théorie de la justice, il nous incite à imaginer une situation dans laquelle un groupe d’individus s’assemblent pour s’accorder sur les fondements d’une institution internationale qu’ils vont former, mais dans laquelle, pour garantir leur impartialité, ils sont placés derrière un voile d’ignorance, procédé qui élimine l’information sur la population, la production nationale et le niveau de développement, entre autres. Les représentants doivent donc choisir la formule des quotes-parts sans savoir quel type de pays ils représentent. La suppression de ces connaissances qui pourraient fausser leur jugement force les participants à adopter le point de vue moral, ce qui permet à Rawls d’affirmer qu’il a conçu une procédure intrinsèquement équitable.

Nous ne pouvons pas savoir exactement quelles formules de quotes-parts seraient choisies par des acteurs rationnels dans la situation hypothétique postulée par Rawls. Cela ne doit pas nous empêcher de faire de notre mieux pour imaginer ce qu’elles pourraient être, tout en admettant qu’un désaccord peut survenir entre des personnes raisonnables. Cela dit, il est beaucoup plus facile de repérer les pratiques qui n’obéissent pas aux principes de Rawls que celles qui les respectent; or, les formules des quotes-parts et la structure actuelle de gouvernance du FMI sont très loin de refléter la justice comme équité. Il est donc évident qu’un représentant rationnel, examinant la structure de gouvernance derrière le voile rawlsien d’ignorance, n’approuverait pas la répartition actuelle des voix qui ne tient presque aucun compte du principe westphalien «un pays, une voix» et absolument aucun compte du principe démocratique «un homme, une voix.»

Concevoir une nouvelle formule des quotes-parts

Que doit donc inclure une nouvelle formule? Nous proposons les changements suivants:

Inclure la population. Certains observateurs soutiennent que, même si la population ne constitue pas une variable dans les formules des quotes-parts, elle y est en fait incluse, sans qu’il soit nécessaire de l’inclure explicitement, parce qu’il existe une corrélation entre la population et d’autres variables, comme le PIB. Nous ne sommes pas d’accord et demandons l’inclusion de la population pour plusieurs raisons. Premièrement, puisque les données de population sont disponibles, on n’a pas besoin d’une variable approximative. Deuxièmement, le coefficient de corrélation entre la population et d’autres variables serait plus élevé que celui qui existe entre population et PIB, surtout si l’on utilisait une mesure du PIB fondée sur la parité de pouvoir d’achat (PPA), et non le taux de change du marché. Troisièmement, le PIB sert à appréhender la taille économique d’un pays et sa capacité à apporter des ressources, non la valeur des êtres humains en tant qu’êtres humains, qui ne peut pas être mesurée par un quelconque agrégat économique.

Utiliser le taux de change en PPA, non celui du marché. Notre analyse montre que les quotes-parts calculées seraient très différentes si l’on utilisait des variables adéquates pour l’offre et la demande potentielles de ressources du FMI. Pour mesurer la capacité d’une économie à apporter des ressources financières, les formules ont toujours utilisé le PIB converti au taux de change du marché, mais le PIB fondé sur les PPA est un indicateur plus fidèle pour mesurer les contributions potentielles. En effet, cette variable montre bien que plus une économie produit de biens et de services, plus grande est sa place dans l’économie mondiale. L’argument en faveur de la variable actuelle ne tient pas compte du fait qu’il n’est pas nécessaire de convertir au cours du marché les biens et services non échangés pour calculer la quote-part. Les quotes-parts ne représentent qu’une petite fraction du PIB ou des exportations, et l’on ne peut pas imaginer que le FMI grossisse au point que les pays seraient contraints de vendre des biens et services non échangeables pour payer leur quote-part. En outre, la variable choisie modifie beaucoup le calcul des quotes-parts. Ainsi, la part des économies avancées dans le PIB mondial aux taux de change du marché représente plus de 75 % mais seulement 50 % environ quand on utilise les PPA.

Mieux refléter la demande de ressources du FMI. La nécessité d’inclure une variable relative à l’ouverture, première variable relative à la demande, se fonde sur l’argument que les économies plus ouvertes sont plus vulnérables aux chocs extérieurs et donc plus susceptibles d’utiliser les ressources du FMI. Or, chose ironique, les économies avancées représentent 70 % de la part des paiements et recettes courants dans le total mondial, ce qui signifie que cette variable pèse beaucoup plus dans les quotesparts calculées pour des pays qui n’ont pas emprunté au FMI depuis des décennies et ne devraient pas lui emprunter dans un avenir prévisible. La variabilité des recettes courantes, deuxième variable de la demande, présente le même problème puisque la part des économies avancées dépasse 60 %. Si ces variables capturent vraiment la demande de ressources du FMI, pourquoi leur corrélation avec l’utilisation effective de ces ressources estelle proche de zéro?

Il faut remplacer les variables traditionnelles d’ouverture et de variabilité par de nouveaux éléments qui soient fortement corrélés avec l’utilisation effective des ressources du FMI. Une approche prometteuse consisterait à incorporer des variables qui prédisent correctement la demande de ressources du FMI. Elles pourraient comporter l’utilisation passée des ressources du FMI, une note de crédit classée spéculative, les écarts sur les obligations souveraines, les réserves et la dette à court terme. Il y a de bonnes raisons pour que la variable de volatilité de mouvements de capitaux soit incluse dans la formule à condition d’être normalisée pour refléter les grandes différences entre pays. Si deux pays subissent le même choc sur le compte de capital en termes absolus, le plus petit des deux sera le plus affecté, par conséquent la volatilité des flux de capitaux doit être mesurée en pourcentage du PIB. Il faudrait également prendre en compte plusieurs différences importantes entre les mouvements de capitaux des pays industrialisés et ceux des pays en développement.

«La solution réside donc dans une forte augmentation des voix de base, qui donnerait automatiquement aux pays à faible revenu une participation accrue, s’ajoutant à la réforme de la formule des quotes-parts, qui aiderait tous les pays en développement.»

Augmenter le nombre des voix de base

Enfin, la démarche de Rawls souligne que, pour renforcer la légitimité du FMI, la tâche prioritaire doit être de garantir que les pays à faible revenu soient à même de participer vraiment à la gouvernance de l’institution. Leur part dans l’économie mondiale est faible, mais le FMI joue un rôle disproportionné dans ces pays par ses conseils, ses financements et les conditions liées aux programmes de réforme qu’il soutient. En corrigeant la sous-représentation, on pourrait aussi s’attaquer au problème du manque de prise en charge des programmes de réforme par les pays. La solution réside donc dans une forte augmentation des voix de base, qui donnerait automatiquement aux pays à faible revenu une participation accrue, s’ajoutant à la réforme de la formule des quotes-parts, qui aiderait tous les pays en développement.

Abbas Mirakhor et Iqbal Zaidi, respectivement Administrateur et Conseiller principal pour un groupe de pays qui comprend la République islamique d’Afghanistan, l’Algérie, le Ghana, la République islamique d’Iran, le Maroc, le Pakistan et la Tunisie

Le présent article s’inspire du document de travail du FMI no 06/273, «Rethinking the Governance of the International Monetary Fund», d’Abbas Mirakhor et d’Iqbal Zaidi. Il est disponible au prix de 18 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir page 64. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site du FMI (www.imf.org).

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