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Études

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
February 2006
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Les marchés émergents peuvent tirer parti des retombées budgétaires de la mondialisation

Depuis une dizaine d’années, les économies émergentes ne cessent de s’intégrer aux marchés financiers internationaux. Cette intégration, qui découle de la mondialisation financière, a un impact positif majeur sur le compte de capital et sur la croissance économique des pays. A-t-elle aussi des retombées budgétaires? Selon un nouveau document de travail du FMI, l’intégration financière et la stabilité des marchés internationaux des capitaux ont effectivement contribué à améliorer le financement extérieur et la position budgétaire ces dernières années. Mais la possibilité de détérioration de la situation extérieure rend nécessaire la poursuite des réformes budgétaires.

L’intégration financière a permis à l’ensemble des pays émergents de contracter plus que jamais des emprunts extérieurs. Leur dette publique extérieure nominale en dollars EU a connu une croissance forte dans les années 90 et encore plus forte depuis 2000. Toutefois, la composition de la dette extérieure illustre le mieux l’accès accru au marché: alors que la dette envers les créanciers officiels et les banques est en baisse, la dette obligataire contractée sur les marchés, qui dépend beaucoup plus de la confiance des investisseurs que les prêts bancaires, a augmenté rapidement et constitue désormais une proportion plus importante de la dette extérieure de ces pays qu’à n’importe quel moment au cours des trois dernières décennies.

Amélioration de l’accès au marché

Trois séries de facteurs interdépendants sous-tendent l’amélioration récente de l’accès au marché:

Amélioration des fondamentaux. Bien des marchés émergents ont renforcé leurs variables fondamentales par des politiques macroéconomiques saines, des réformes structurelles axées sur l’épargne et l’investissement, et la réduction des distorsions. De plus, la viabilité de la dette, mesurée par rapport au PIB ou aux exportations, a été renforcée malgré la hausse de la dette nominale. De nombreux pays ont aussi restructuré leur dette afin de réduire le coût du crédit extérieur—en allongeant le profil des échéances et en refinançant les obligations à coût élevé avec des obligations à coût modéré et en gérant mieux les relations avec les investisseurs. Ces améliorations ont permis de revaloriser leur cote ces quatre dernières années, plusieurs pays accédant à la catégorie investissement.

Évolution des marchés financiers. Grâce en partie à l’amélioration des fondamentaux des économies émergentes et à leur influence grandissante dans l’économie mondiale, leur clientèle d’investisseurs s’est élargie et approfondie, y compris les fonds communs de placement et les fonds spéculatifs. Leurs actifs sont de plus en plus considérés comme une catégorie distincte, et les investisseurs institutionnels—notamment certains des principaux fonds de retraite des pays industrialisés—ont commencé à les inclure systématiquement dans leurs portefeuilles. En conséquence, on s’attend à ce que les flux de capitaux soient plus stables à l’avenir, ce qui réduit le degré de risque de cette catégorie d’actifs, qui devient donc plus attrayante.

Environnement financier mondial exceptionnellement favorable. Ces dernières années, les taux d’intérêt mondiaux ont baissé; les écarts de rendement se sont rétrécis; et les prix des produits de base sont restés élevés, dopant la croissance et les recettes budgétaires dans bien des pays émergents exportateurs nets de produits de base. En outre, l’affaiblissement du dollar EU entre 2002 et 2004 a été sans doute bénéfique à ces pays, dont la dette est libellée en dollars, mais dont les exportations sont largement diversifiées. Le prix de nombreux produits de base étant libellé en dollars, l’impact global d’un recul de cette monnaie peut être ambigu.

De meilleurs résultats budgétaires

D’après une analyse des quarante principales économies émergentes dans quatre régions, les résultats budgétaires ont nettement bénéficié de l’accès accru au marché. La situation varie selon les pays, mais, dans trois régions—Afrique et Moyen-Orient, Europe émergente et Amérique latine—, le pays médian (moyen) a épargné au total 2 % de PIB sur son solde budgétaire entre 2002 et 2005 par rapport à 2001—c’est-à-dire avant l’amélioration exceptionnelle de la situation financière. L’Asie et le Pacifique font exception à la règle: l’encours de la dette officielle étant moins élevé, l’épargne budgétaire cumulée a été légèrement inférieure à 1 % du PIB.

Cette épargne tient principalement aux faibles taux d’intérêt mondiaux, et plus précisément à l’effet conjugué de la baisse des taux sur la dette à taux variable et sur la nouvelle dette à taux fixe. Par contre, l’épargne annuelle attribuable à la réduction des écarts reste faible jusqu’ici, même si elle est beaucoup plus importante en valeur actuelle nette.

Les fluctuations de taux de change ont eu un impact plus ambigu: entre 2002 et 2005, elles ont réduit en moyenne le service de la dette en Afrique–Moyen-Orient et en Europe émergente, mais l’ont accru en Asie–Pacifique et en Amérique latine. Ce résultat fort surprenant s’explique par le fait qu’en dépit de sa faiblesse globale sur cette période, le dollar EU s’est apprécié par rapport à d’autres monnaies dans certains des pays visés.

Retournement de situation?

Qu’adviendrait-il de la situation budgétaire des économies émergentes si l’environnement financier devenait moins favorable? Après tout, les taux d’intérêt mondiaux à court terme ont flambé en raison de l’austérité monétaire aux États-Unis, et les taux à long terme pourraient suivre, surtout en cas de vigueur soutenue de la croissance, d’intensification des craintes d’inflation, et de la persistance des pressions à la baisse sur le dollar. La hausse des taux d’intérêt à long terme a été naguère généralement associée à l’accroissement des écarts, et l’on ignore si les prix des produits de base et les taux de change par rapport au dollar EU resteront aussi favorables que par le passé pour bien des marchés émergents.

En simulant l’impact de la hausse des taux d’intérêt mondiaux, de l’élargissement des écarts, de l’affaiblissement du dollar EU et de la hausse des prix des produits de base (par rapport au niveau de référence de 2001) sur la performance budgétaire des quarante économies émergentes, on constate qu’en moyenne, leur déficit budgétaire de 2005 aurait été aussi élevé qu’en 2001 (voir graphique). Si la situation s’est nettement améliorée dans certains cas, elle a empiré dans d’autres. Cela donne à penser que la baisse récente des déficits budgétaires dans de nombreux pays tient davantage à l’environnement financier favorable qu’à une amélioration des résultats budgétaires sous-jacents. En outre, si l’amélioration des variables budgétaires fondamentales est moins importante qu’elle ne paraît, le renversement de la situation financière extérieure risque d’entraîner un effritement de la position budgétaire dans bien des économies émergentes.

L’on craint par ailleurs que les pays les plus vulnérables souffrent le plus d’un changement de l’environnement extérieur, car ils ont tendance à bénéficier le plus d’un climat financier favorable. Cela pourrait être accentué par une aggravation disproportionnée des écarts dans certains cas, les données empiriques indiquant que le rétrécissement des écarts de rendement tient au moins autant à la liquidité qu’aux fondamentaux.

En réalité, l’impact d’un environnement financier mondial moins favorable dépendra de divers facteurs. Par exemple, l’effet d’une hausse des taux d’intérêt peut être atténué dans une certaine mesure par les changements de valeur dus à une éventuelle dépréciation du dollar, et le rapport entre les primes de risque et les écarts peut varier selon le sentiment des investisseurs sur les perspectives à long terme des économies émergentes. En général, cela est important si les taux augmentent surtout en raison d’une activité vigoureuse (qui sous-tendrait la croissance de ces économies), de contraintes liées à l’offre ou de pressions inflationnistes liées au prix. Et même si les conditions devaient se détériorer, bien des pays pourraient, ne serait-ce que pendant un certain temps, tirer parti des améliorations apportées à la structure de leurs bilans ces dernières années.

Pérenniser les avantages

Les pays ayant appliqué de bonnes politiques devraient être capables de mieux affronter un environnement défavorable. Ceux dont les lacunes sous-jacentes se sont peut-être accentuées et qui ont surtout bénéficié de l’environnement extérieur favorable pourraient profiter de l’occasion pour assainir leurs politiques.

Des perspectives budgétaires favorables

Un environnement financier favorable a permis aux économies émergentes d’améliorer leurs résultats budgétaires.

(pourcentage du PIB)

Citation: 35, 3; 10.5089/9781451976076.023.A006

Note: Épargne selon la définition du texte.

1Médian de 40 économies émergentes.

Source: calcul des auteurs à partir de diverses sources de données.

La poursuite des réformes structurelles pourrait aider les pays à pérenniser la situation financière propice. Par exemple, les investisseurs récompenseront peut-être les mesures attestant d’un comportement plus prudent, et les pays qui prennent de telles mesures peuvent s’attendre à des retombées telles que des écarts relativement faibles, même si la situation économique extérieure se détériore.

L’analyse du rapport entre la transparence budgétaire, la notation d’un emprunteur souverain et les écarts de rendement révèle que les pays plus transparents sont mieux cotés et payent un taux inférieur, même en tenant compte des autres facteurs. En matière de transparence budgétaire, on estime qu’en appliquant seulement cinq mesures optimales de plus sur les vingt identifiées (la publication des engagements éventuels par exemple), on obtiendrait une épargne de l’ordre de !/4 de 1 % du PIB en moyenne dans les pays examinés.

À l’évidence, les pays appliquant des politiques avisées bénéficient le mieux de l’intégration financière. Il peut donc y avoir un cercle vertueux de politiques prudentes qui contribuent à promouvoir l’intégration sans accroître les vulnérabilités et à stimuler la performance qui, à son tour, encourage la discipline en matière de politique économique.

David Hauner et Manmohan S. Kumar

FMI, Département des finances publiques

Le document de travail du FMI n° 05/212 intitulé Financial Globalization and Fiscal Performance in Emerging Markets, de David Hauner et Manmohan S. Kumar, est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI.

Remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée: comment remédier au «talon d’Achille» de la TVA

Dans le cadre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’État rembourse aux entreprises la différence entre le montant qu’elles payent sur leurs achats et celui qu’elles perçoivent sur leurs ventes. En principe, le remboursement est simple; mais en pratique, il suscite de sérieux problèmes, y compris des possibilités de fraude et de corruption; en outre, les retards de remboursement sont très préjudiciables aux entreprises exportatrices. Comment améliorer l’efficacité et l’efficience du remboursement? Un récent document de travail du FMI passe en revue les pratiques actuelles et propose une liste de pratiques optimales.

Le point sur la TVA

Malgré son nom, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) n’est pas censée s’appliquer à une «valeur ajoutée» en tant que telle; c’est une taxe sur la consommation. Le système permet aux entreprises de compenser la taxe qu’elles payent sur leurs achats de biens et services par celles qu’elles perçoivent sur leurs ventes de biens et services. La TVA est perçue à divers stades de la production. Son avantage réside dans le fait que les recettes sont perçues à toutes les étapes, sans fausser les décisions de production.

Comment fonctionne-t-elle?

  • Prenons par exemple une société A, qui vend un produit à 100 dollars (hors taxes) à une société B, laquelle vend son produit à 400 dollars (toujours hors taxes) au consommateur final.

  • Admettons que la TVA est de 10 %. La société A fait payer 110 dollars à la société B et verse 10 dollars de taxes à l’État.

  • La société B fera payer 440 dollars au consommateur final et versera 30 dollars de taxes à l’État, soit une taxe sur la production de 40 dollars, moins un crédit de 10 dollars au titre de la taxe payée sur ses intrants.

  • Au total, l’État perçoit 40 dollars.

Près de 130 pays perçoivent la TVA, qui représente 25 % des recettes fiscales dans le monde. Le remboursement, partie intégrante de la taxe (voir encadré), est également substantiel: plus de 40 % du montant brut de TVA perçu dans bien des pays développés. Dans les économies en développement et en transition d’Afrique, d’Asie, du Moyen-Orient et d’Amérique latine, le niveau de remboursement est généralement plus faible (de 2 à 20 %) (voir tableau, page 46).

Pour mieux comprendre les modalités de gestion du remboursement et de résolution des problèmes éventuels, le FMI a examiné l’administration de l’impôt dans un échantillon de 36 économies en développement, émergentes, en transition, et développées. Il a constaté que les niveaux de remboursement sont élevés, mais varient sensiblement selon les régions, et qu’ils sont généralement supérieurs dans les économies avancées et émergentes. À l’échelon régional, ces niveaux sont largement comparables dans les pays ayant un système de TVA et une situation économique similaires. Les pays ont tendance à établir au fil du temps un modèle de demande de remboursement, les niveaux étant relativement constants d’une année à l’autre.

Le niveau de remboursement dépend de certains facteurs tels que la nature de l’économie, la conception du système de TVA, le civisme fiscal, l’ampleur de la fraude, ainsi que le système et la culture d’administration de l’impôt. Il est probablement supérieur dans des économies plus ouvertes et plus dynamiques dotées d’un régime fiscal moderne.

L’étude confirme aussi que la plupart des demandes de remboursement (en nombre et en valeur) proviennent des exportateurs. D’ordinaire, quelques gros exportateurs représentent la majorité des trop-perçus remboursés. Dans la plupart des pays développés, le remboursement se fait dans un délai de quatre semaines après réception de la demande, mais ce délai atteint plusieurs mois, voire plus d’un an dans les pays en développement et en transition. Ce retard survient toujours quand l’État a des difficultés financières et quand les objectifs de recettes ne sont pas atteints.

Les délais légaux sont courants, mais rarement respectés, et plus de la moitié des pays examinés ne payent pas d’intérêts sur les remboursements en retard. Dans les économies ouvertes, ces pratiques peuvent miner sérieusement la compétitivité des exportateurs. Si les remboursements de TVA ne sont pas payés aux exportateurs, ou s’ils sont retardés sans intérêts (c’est-à-dire sans que la valeur temporelle de l’argent soit reconnue pour les exportateurs), la taxe est intégrée aux coûts, ce qui rend l’entreprise moins compétitive sur le marché international.

Observation des règles

Les contribuables inscrits peuvent ne pas payer le montant exact de la TVA, pour diverses raisons: erreur, sous-estimation délibérée des obligations, et abus systématique du système de remboursement. De manière générale, les pays estiment qu’il est difficile de mesurer l’ampleur du problème, mais les déperditions sont considérables. L’incidence de la fraude et de l’évasion fiscales est similaire d’un pays à l’autre, mais les mesures correctives ne le sont pas (voir encadré). D’après l’étude, ces mesures varient: actions visant à infléchir le comportement des contribuables, systèmes plus importuns, et règles applicables à tous les contribuables, bons ou mauvais. Les deux tiers des répondants ont recours à l’évaluation du risque dans le traitement des demandes de remboursement, évaluation dont la portée et la précision sont très variables.

Un quart des répondants ont en outre un dispositif légal pour vérifier chaque demande de remboursement avant le paiement. Même ceux dépourvus d’un tel dispositif vérifient souvent toutes les demandes à titre administratif. Un tiers des pays n’ont pas de programme d’audit de la TVA. Un quart de ceux disposant d’un tel programme privilégient l’audit préremboursement.

De façon plus générale, l’étude a constaté que bien des pays en développement et en transition n’appliquent pas de bons programmes d’audit. Pourquoi? Les répondants ont invoqué: la pénurie d’auditeurs très qualifiés et bien rémunérés; de la part des autorités, la crainte d’une collusion entre les contribuables et les auditeurs; une préparation insuffisante de l’application de la TVA, l’impact d’un mauvais programme d’audit n’étant sans doute pas évident; le manque d’appui politique solide à l’administration fiscale; et l’absence d’un cadre juridique et judiciaire approprié.

Solutions optimales

Au demeurant, les administrations fiscales efficaces ont trouvé des moyens d’assurer l’efficacité et l’efficience de leur processus de remboursement. Elles se distinguent par leur capacité de différencier les contribuables ayant l’habitude de respecter les règles et ceux aux antécédents médiocres ou obscurs. En outre, elles soumettent les demandes à haut risque à un audit préremboursement et les demandes à faible risque à un audit postremboursement, et elles appliquent des critères permettant de déterminer la portée éventuelle du risque-recettes afférent à chaque demande de remboursement.

Fraude et évasion de TVA

La fraude et l’évasion fiscales peuvent prendre diverses formes:

Gonflement du montant des demandes de remboursement. Le plus simple consiste à créer de fausses factures pour des achats jamais effectués. On sait en effet que le crime organisé crée des sociétés dans le seul but de fabriquer des factures et de les vendre à des personnes désireuses de frauder le fisc.

Sous-déclaration des ventes. C’est la façon la plus courante d’éviter la TVA, surtout pour les petits opérateurs du secteur des services, où les intrants imposables sont mineurs par rapport aux ventes imposables.

Négociants fictifs. Création de sociétés fictives qui s’inscrivent à la TVA et donnent l’illusion de vendre des biens et services. Un stratagème courant consiste à produire de fausses factures d’exportation de biens inexistants, et de demander ensuite un remboursement de la TVA.

Ventes nationales déguisées en exportations. Les commerçants vendent des biens sur le marché intérieur mais réclament un remboursement avec une fausse facture d’exportation.

Autres formes de fraude et d’évasion. Accords de troc cachés aux autorités; négociants assujettis, mais non inscrits à la TVA; biens importés illégalement et sur la vente desquels la TVA a été perçue, mais non versée à l’État.

Que doivent faire les pays en développement et en transition, qui ont souvent des contraintes de ressources, pour établir des systèmes plus efficaces de remboursement de la TVA? On trouvera ci-après des pratiques optimales qui conviennent particulièrement à ces pays:

  • Maintenir un nombre de contribuables réaliste qui soit gérable pour l’administration fiscale. Un pays doit fixer un seuil élevé d’enregistrement de la TVA pour doter son administration fiscale de la capacité de gérer un certain nombre de contribuables et d’assurer les remboursements dans un contexte d’autocotisation.

  • Assujettir les demandes d’inscription à une preuve d’identité et à d’autres vérifications de base pour empêcher les exportateurs fictifs d’intégrer le système de la TVA et de voler des fonds par le biais du système de remboursement.

  • Établir des systèmes de prévision et de suivi efficaces pour anticiper les niveaux de remboursement et mobiliser des ressources suffisantes pour honorer toutes les demandes de remboursement légitimes. Les autorités doivent être capables de prévoir, avec un certain degré de certitude, le montant qu’elles pourraient raisonnablement s’attendre à rembourser dans l’année.

  • Traiter les remboursements dans un délai raisonnable (par exemple, dans les trente jours après réception de la demande). Le délai réglementaire peut être prorogé dans des cas particuliers, et l’administration fiscale doit rendre compte au public de sa performance en matière d’observation des délais.

  • Payer des intérêts sur les remboursements en retard afin de compenser les contribuables ayant soumis des demandes légitimes pour les avoir privés de leurs fonds de roulement.

  • Compenser le trop-perçu par les arriérés de la TVA et des autres taxes, sauf quant un montant en souffrance fait l’objet d’un contentieux véritable. Dans cette optique, il faudrait mettre en place les systèmes nécessaires à la comptabilité des contribuables et à la gestion de la dette.

  • Rembourser toujours rapidement le trop-perçu aux exportateurs ou aux entreprises exportant l’essentiel de leur production (par exemple, celles dont au moins 50 % du chiffre d’affaires provient des ventes à l’exportation). Au besoin, d’autres contribuables peuvent être tenus de reporter leur trop-perçu pour six mois.

La valeur des remboursements de TVA varie largement selon les pays et les régions

Les remboursements varient de près de 40 % en Europe à moins de 10 % en Asie et en Afrique.

Moyenne1
(pourcentage du recouvrement brut de la TVA)
Canada50,3
Union européenne38,1
Europe de l’Est36,8
Nouvelle-Zélande35,5
Pays de l’ex-Union soviétique29,6
Amérique latine17,4
Moyen-Orient16,2
Asie (sauf Singapour)27,0
Afrique (sauf Afrique du Sud)26,0

Remboursement moyen sur quatre ans (1998 à 2001).

Le recouvrement brut de la TVA est de 54,3 % à Singapour et de 39,4 % en Afrique du Sud.

Sources: réponses à l’enquête du FMI, estimations des services du FMI, et Perspectives de l’économie mondiale.

Remboursement moyen sur quatre ans (1998 à 2001).

Le recouvrement brut de la TVA est de 54,3 % à Singapour et de 39,4 % en Afrique du Sud.

Sources: réponses à l’enquête du FMI, estimations des services du FMI, et Perspectives de l’économie mondiale.
  • Faire de la vérification des demandes un volet d’un plus vaste programme d’audit visant à couvrir largement les contribuables et l’observation des règles. L’audit préremboursement doit se limiter aux cas à haut risque (par exemple, la première demande d’un nouvel inscrit), les cas à faible risque devant être soumis à un audit sélectif postremboursement.

  • Accorder un traitement préférentiel aux exportateurs réguliers ayant de bons antécédents d’observation des règles. Certaines administrations fiscales assignent un niveau de remboursement approuvé dans leurs systèmes informatiques pour les contribuables respectant leurs obligations et les bonnes pratiques comptables. D’autres classent les demandeurs selon leurs antécédents et leur degré de risque. Les demandeurs à faible risque reçoivent des remboursements automatiques, souvent quelques jours après avoir soumis leur demande. Certains contribuables à haut risque sont tenus de justifier leur demande.

  • Appliquer systématiquement des sanctions appropriées aux contribuables qui soumettent des demandes de remboursement fallacieuses ou qui ne respectent pas les exigences comptables. Les cas de fraude doivent faire l’objet de poursuites pénales.

  • Établir une procédure d’appel permettant aux contribuables d’en appeler des décisions de retenue des fonds. Cet appel doit être examiné par un tribunal indépendant et tranché rapidement.

  • Fournir aux contribuables des informations précises sur leurs droits et obligations et sur les procédures de soumission d’une demande de remboursement. Les formulaires de déclaration et de remboursement de la TVA doivent être simples, clairs et faciles à remplir.

Le document de travail du FMI n° 05/218 intitulé VAT Refunds: A Review of Country Experience, de Graham Harrison et Russell Krelove, est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI (pour commander, voir instructions page 48). Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

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