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Análisis

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
February 2006
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Los mercados emergentes y las ventajas fiscales de la globalización

En el último decenio, las economías de mercados emergentes se han ido integrando cada vez más en el mercado financiero mundial. El mejor acceso al mercado debido a la globalización financiera ha incidido muy positivamente en la cuenta de capital y en el crecimiento económico de los países. Pero ¿hay además ventajas fiscales? Un nuevo estudio del FMI demuestra que, en efecto, la integración financiera y la buena coyuntura del mercado financiero mundial en los últimos años han mejorado los saldos presupuestarios y de financiamiento externo. Sin embargo, la posibilidad de que se produzca un vuelco en la favorable situación externa destaca la necesidad de realizar más reformas fiscales.

Gracias a la integración financiera, la cantidad de préstamos externos obtenidos por las economías de mercados emergentes ha alcanzado niveles sin precedentes. En dólares de EE.UU. en términos nominales, la deuda externa de los mercados emergentes aumentó acusadamente en los años noventa y a un ritmo aún mayor desde 2000. No obstante, el principal indicador de la mejora del acceso al mercado es la composición de la deuda externa: mientras que la deuda externa frente a acreedores oficiales y bancos ha disminuido, la deuda en bonos negociados en el mercado, que depende mucho más que los préstamos bancarios de la confianza de los inversionistas, ha aumentado rápidamente, y el porcentaje que ahora representa de la deuda externa de estos países es el más alto de los últimos 30 años.

Mejor acceso al mercado

Tres conjuntos de factores coadyuvantes explican la reciente mejora del acceso al mercado:

Mejora de los parámetros básicos. Muchos mercados emergentes han mejorado los parámetros básicos de sus economías aplicando políticas macroeconómicas acertadas, realizando reformas estructurales para incentivar el ahorro y la inversión y reduciendo las distorsiones. Asimismo, la sostenibilidad de la deuda, medida en función del PIB o de las exportaciones, ha mejorado pese al aumento de las deudas nominales. Muchos países también han reestructurado sus deudas para reducir el costo del financiamiento externo, por ejemplo, alargando el perfil de vencimientos de la deuda y refinanciando obligaciones costosas con otras menos caras, y gestionado mejor las relaciones con los inversionistas. Estas medidas han contribuido a elevar la calificación de inversión de muchos países en los últimos cuatro años, y a que unos cuantos estén en la categoría más alta.

Evolución de los mercados financieros. Una de las consecuencias de la mejora de los parámetros básicos de las economías de mercado y su creciente influencia en la economía mundial ha sido la ampliación y profundización de la base de inversionistas, que ahora cuenta con inversionistas especializados y fondos comunes de inversiones y especulativos. Cada vez más, los activos de los mercados emergentes constituyen una categoría aparte, y los inversionistas institucionales —en especial algunos de los mayores fondos de pensiones de las principales economías industriales— han empezado a incluirlos de manera sistemática en sus carteras. Estos dos hechos han creado la expectativa de que en el futuro los flujos de capital serán más estables, lo cual en general ha reducido la calificación de riesgo de esta clase de activos y los ha hecho más interesantes.

Excelente coyuntura financiera mundial. En los últimos años, las tasas de interés mundiales han bajado, los márgenes de rendimiento se han reducido y los precios de los productos básicos se han mantenido altos, lo cual ha impulsado el crecimiento y los ingresos fiscales de muchos de los países que son exportadores netos de productos básicos en los mercados emergentes. Además, es probable que la depreciación del dólar en 2002–04 haya beneficiado a los países con deudas denominadas en esa moneda pero con exportaciones muy diversificadas. Sin embargo, como muchos de estos productos básicos están denominados en dólares, el efecto general de una depreciación del dólar puede ser engañoso.

Mejores resultados fiscales

Un análisis de 40 de las principales economías de mercados emergentes en cuatro regiones revela que los resultados fiscales han mejorado mucho en virtud del mejor acceso al mercado. Si bien hay variaciones importantes de un país a otro, se estima que el país promedio (valor mediano) de cada una de tres regiones —África y Oriente Medio, países emergentes de Europa y América Latina— acumuló un nivel de ahorro equivalente a un 2% del PIB en los saldos fiscales de 2002 a 2005 en comparación con 2001, es decir, antes de que las condiciones financieras se tornaran inusualmente favorables. La excepción fue Asia y el Pacífico, donde el ahorro fiscal acumulado se situó un poco por debajo del 1% del PIB a raíz de la reducción de la deuda pendiente frente a los acreedores oficiales.

Este nivel de ahorro se atribuye sobre todo a las bajas tasas de interés mundiales, y más concretamente, al efecto combinado de los intereses más bajos de la deuda de tasa variable y de la deuda de tasa fija recién emitida. En cambio, el ahorro anual derivado de los diferenciales más reducidos hasta ahora sigue siendo pequeño, pero mucho más cuantioso si se considera su valor neto actualizado.

Los efectos de las variaciones del tipo de cambio han sido más ambiguos: en 2002–05 redujeron, en promedio, el servicio de la deuda en África y Oriente Medio y en los países emergentes de Europa, pero lo incrementaron en Asia y el Pacífico y en América Latina. Este resultado en cierta medida inesperado se debe a que el dólar, pese a su debilidad general durante el período, se ha apreciado frente a varias monedas en algunos de los países analizados.

¿Y si cambia la suerte?

¿Qué pasaría con la situación fiscal de las economías de mercados emergentes si se deterioraran las buenas condiciones financieras? Después de todo, las tasas de interés mundiales correspondientes al tramo de corto plazo de la curva de rendimientos han aumentado considerablemente conforme la política monetaria de Estados Unidos se ha ido endureciendo, y el reciente nivel bajo de las tasas mundiales a largo plazo podría subir, sobre todo si el crecimiento sigue siendo dinámico y si se exacerban las inquietudes inflacionistas y la presión a la baja sobre el dólar. En el pasado, las tasas de interés a largo plazo más altas solían estar vinculadas a diferenciales más amplios. En el caso de muchos mercados emergentes, no se sabe si los precios de los productos básicos y el tipo de cambio del dólar seguirán siendo tan favorables como en los últimos años.

Si se simula el efecto de las tasas de interés mundiales más altas, los diferenciales más amplios, la debilidad del dólar y la carestía de los precios de los productos básicos (en comparación con el nivel de referencia de 2001) en los resultados fiscales de las 40 economías de mercados emergentes, se observa que, en promedio, el déficit fiscal que registraron en 2005 habría sido tan alto como el de 2001 (véase el gráfico). Esto apunta a que la reciente reducción de los déficit fiscales de muchas de estas economías obedece más a la buena coyuntura financiera que a un mejor desempeño financiero básico de los países. Y si los aspectos fiscales básicos han mejorado menos de lo que parece, un vuelco de las condiciones financieras externas podría provocar un deterioro de los saldos presupuestarios de muchas economías de mercados emergentes.

Otra preocupación es que los países más vulnerables podrían ser los más afectados por el cambio de las condiciones externas, dado que suelen ser los que más se benefician cuando la coyuntura financiera es propicia. Algo que podría agudizar la situación en ciertos casos sería un incremento desproporcionado de los diferenciales, ya que según datos empíricos la liquidez es por lo menos tan importante como los parámetros fundamentales a la hora de explicar la reducción de los diferenciales.

En realidad, las consecuencias de un deterioro de las condiciones financieras mundiales dependen de diversos factores. Por ejemplo, las revalorizaciones que provocaría otra depreciación del dólar pueden amortiguar los efectos de una subida de las tasas de interés, y la relación entre las primas de riesgo y los diferenciales puede ser distinta que en el pasado, si los inversionistas cambian de opinión con respecto a las perspectivas a largo plazo de las economías de mercados emergentes. En general, una cosa es que las tasas suban porque la actividad es dinámica (lo cual fomentaría el crecimiento de los mercados emergentes), y otra, que suban porque hay limitaciones en la oferta o presiones inflacionistas relacionadas con los precios del petróleo. Y aun si las condiciones se deterioraran, muchos países podrían, al menos por algún tiempo, aprovechar las mejoras que introdujeron en el perfil de sus activos y pasivos en los últimos años.

Mejores resultados fiscales

La situación fiscal de las economías de mercados emergentes ha mejorado gracias a las buenas condiciones financieras.

(Porcentaje del PIB)

Nota: Ahorro según la definición incluida en el texto.

1Mediana de 40 economías de mercados emergentes.

Datos: Cálculos de los autores, basados en varias fuentes de datos.

Consolidar las ventajas

Los países que han aplicado políticas acertadas deberían poder enfrentar mejor una situación adversa. En cambio, aquellos en que los factores básicos de vulnerabilidad quizás hayan empeorado y que han apostado sobre todo a la prosperidad del entorno externo, podrían aprovechar mejor la coyuntura para reforzar sus políticas.

El avance en las reformas estructurales podría ayudar a los países a hacer más permanentes las buenas condiciones financieras. Por ejemplo, los inversionistas tienden a premiar las medidas prudentes, y los países que las tomen podrían beneficiarse de diferenciales relativamente más pequeños, aun si se malograra el entorno económico externo.

Al analizar la relación entre un indicador general de transparencia fiscal, las calificaciones soberanas de los países y los diferenciales se observa que los países con mayor transparencia obtienen mejores calificaciones y pagan menores diferenciales, aun después de neutralizar otros factores.

No cabe duda de que los países que aplican políticas acertadas son los que más provecho pueden sacar de la integración financiera. Parecería entonces que puede darse un círculo virtuoso de políticas prudentes que ayuden a fomentar la integración sin agudizar los factores de vulnerabilidad y de mejores resultados, los cuales a su vez incentivan una mayor disciplina fiscal.

David Hauner y Manmohan S. Kumar

FMI, Departamento de Finanzas Públicas

Pueden adquirirse ejemplares de Financial Globalization and Fiscal Performance in Emerging Markets (IMF Working Paper No. 05/212), de David Hauner y Manmohan S. Kumar, al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la pág. 48. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

Prácticas óptimas para la devolución del impuesto sobre el valor agregado

En el régimen del impuesto sobre el valor agregado (IVA), se devuelve a las empresas la diferencia entre el impuesto que pagan por sus compras y el impuesto que recaudan por sus ventas imponibles. Aunque las devoluciones son en principio sencillas, en la práctica suelen suscitarse problemas, como oportunidades de fraude y de corrupción, mientras que las demoras en las devoluciones presentan inconvenientes, especialmente para los exportadores. ¿Qué medidas pueden adoptarse para lograr mayor eficacia y eficiencia en las devoluciones del IVA? En un documento de trabajo reciente del FMI, elaborado por Graham Harrison y Russell Krelove, se analizan las prácticas actuales y se presenta una lista de prácticas óptimas.

Conceptos básicos sobre el IVA

A pesar de su nombre, el impuesto sobre el valor agregado, o IVA, normalmente no tiene por finalidad gravar el “valor agregado” propiamente dicho: es un impuesto que grava el consumo. El sistema dispone un mecanismo para que las empresas deduzcan el impuesto que pagan por sus compras de bienes y servicios, del impuesto que cargan a sus ventas de bienes y servicios. El IVA es un impuesto multifásico. Su ventaja estriba en que los ingresos se recaudan a lo largo del proceso de producción sin que distorsione las decisiones de producción.

¿Cómo funciona?

  • Por ejemplo, la empresa A vende un producto a $100 (excluido el impuesto) a la empresa B, que a su vez vende su producción a $400 (en este caso también sin incluir el impuesto) al consumidor final.
  • Supongamos que la tasa del IVA es del 10%. La empresa A cobra entonces $110 a la empresa B, e ingresa $10 en concepto de impuesto al fisco.
  • La empresa B cobrará $440 al consumidor final, e ingresará $30 al fisco en concepto de impuesto: el impuesto adeudado, por $40, menos el crédito de $10 que le corresponde en concepto del impuesto pagado por los insumos.
  • El gobierno recauda un total de $40.

Alrededor de 130 países han adoptado el IVA, que actualmente concentra el 25% de la recaudación tributaria del mundo. Las devoluciones —un aspecto integral del proceso del IVA (véase el recuadro)— también han sido significativas, y han excedido el 40% de la recaudación bruta del IVA en muchos países desarrollados. En las economías en desarrollo y en transición de África, Asia, Oriente Medio y América Latina, los niveles de devolución tienden a ser menores, normalmente entre un 2% y un 20% (véase el cuadro de la pág. 46).

Para comprender con mayor claridad cómo los países administran las devoluciones y abordan los problemas que se suscitan, el FMI estudió las administraciones tributarias de una muestra formada por 36 economías en desarrollo, emergentes, en transición y desarrolladas. En el estudio se llega a la conclusión de que los niveles de devolución son significativos pero varían sensiblemente de una región a otra, y tienden a ser mayores en las economías avanzadas y de mercados emergentes. En cada región, los niveles de devolución son mayormente similares entre países con sistemas del IVA y condiciones económicas semejantes. Con el tiempo, los países tienden a establecer un patrón de reclamos de devoluciones, cuyos niveles se mantienen relativamente estables de un año a otro.

El nivel de devolución depende de una serie de factores, entre los que se incluyen la naturaleza de la economía, el modelo del IVA, el nivel de cumplimiento de los contribuyentes y la incidencia del fraude, así como el sistema y la cultura de la administración tributaria. Es posible que el nivel de devolución sea mayor en países con economías más abiertas y de más rápido crecimiento que cuentan también con sistemas tributarios modernos.

Las conclusiones del estudio confirman, asimismo, que la mayor parte de los pedidos de devolución, en términos de cantidad y valor, se origina en el sector exportador. Normalmente, un pequeño grupo de grandes exportadores acumula la mayor proporción de devoluciones de saldos a favor. La mayoría de los países desarrollados tramitan las devoluciones en el lapso de cuatro semanas de la presentación del pedido; en las economías en desarrollo y en transición, en cambio, el trámite demora varios meses y, en ocasiones, más de un año. Estas demoras son inexorables en estados con restricciones presupuestarias y que no cumplen sus metas de recaudación.

Es común que las leyes fijen plazos que normalmente no se cumplen, y en más de la mitad de los países analizados las devoluciones demoradas no devengan intereses. En los países exportadores, tales prácticas pueden socavar la competitividad del sector exportador. Si no se paga a los exportadores las devoluciones del IVA, o si el pago se demora sin devengar intereses (es decir, desconociendo el valor temporal del dinero del exportador), el impuesto pasa a formar parte de los costos del exportador: a mayor costo, la empresa pierde competitividad en los mercados internacionales.

Problemas de cumplimiento

Es posible que los contribuyentes inscritos no paguen el importe correcto del IVA por distintas razones, entre ellas, errores, subdeclaración de obligaciones tributarias y abuso sistemático del sistema de devoluciones. Por lo general, resulta difícil estimar la magnitud del problema, pero se cree que la pérdida de ingresos es considerable. Si bien el fraude y la evasión son similares en los países comparados, los métodos que emplean para resolver el problema son diferentes (véase el recuadro). Del estudio se desprende que los países emplean distintos métodos, desde iniciativas para influir en el comportamiento del contribuyente hasta sistemas y reglamentaciones más invasivos que no distinguen entre los contribuyentes que cumplen y los que no. Dos tercios de los encuestados utilizaron evaluaciones de riesgo al procesar los pedidos de devolución, pero estas diferían en su alcance y sofisticación.

En una cuarta parte de las administraciones encuestadas, también se exigía por ley verificar cada pedido de devolución antes de proceder a su pago. Incluso aquellos que carecían de esta exigencia jurídica, a menudo procuraban verificar todos los pedidos en el marco de las prácticas administrativas. Un tercio informó que sus países carecían de un programa de auditoría del IVA y, en cuanto a aquellos que sí lo tenían, el programa se centraba en las auditorías previas a la devolución en una cuarta parte de los casos.

En términos más generales, en el estudio se llega a la conclusión de que muchos países en desarrollo y en transición no lograron poner en marcha programas de auditoría eficaces. ¿El motivo? Entre las múltiples razones citadas por los encuestados se incluyen la cantidad insuficiente de auditores idóneos y bien remunerados; la preocupación de las autoridades ante casos de connivencia entre contribuyentes y auditores; la poca preparación al implantarse el régimen del IVA, posiblemente porque las consecuencias de un programa de auditoría deficiente no eran fácilmente perceptibles; la falta de apoyo político inequívoco para la administración tributaria, y la ausencia de un marco jurídico y judicial adecuado.

¿Qué prácticas han tenido mejor resultado?

Las administraciones tributarias que tuvieron buenos resultados han comprobado que existen formas de lograr que el proceso de devolución sea más eficiente y eficaz. Estos sistemas se caracterizan por distinguir entre solicitantes con antecedentes de buen cumplimiento y aquellos con mal cumplimiento o que carecen de antecedentes. También emplean auditorías previas a las devoluciones para los pedidos de alto riesgo y auditorías posteriores a la devolución para pedidos de menor riesgo, y aplican parámetros para determinar el grado de riesgo de recaudación asociado con cada reclamo de devolución.

¿Qué pueden hacer los países en desarrollo y en transición, con sus habituales limitaciones de recursos, para desarrollar sistemas de devolución del IVA más eficaces? A continuación se propone una serie de prácticas óptimas que se adecuan especialmente a la situación de estos países:

Fraude y evasión del IVA

El fraude y la evasión pueden adoptar varias formas, entre ellas:

Pedidos de devolución fraudulentos. El método más sencillo consiste en crear facturas ficticias por compras que nunca se han efectuado. De hecho, se sabe de redes delictivas que establecen empresas con el único fin de fabricar facturas por ventas a quienes desean defraudar al fisco.

Subdeclaración de ventas. Es la forma más habitual de evasión del IVA, particularmente en el caso de pequeños operadores en el sector de servicios minoristas, donde los insumos imponibles son pequeños en relación con las ventas imponibles.

Comerciantes ficticios. Esto implica la creación de empresas fantasma de corta duración, que se inscriben como contribuyentes del IVA y fingen la comercialización de bienes y servicios. Una argucia habitual consiste en simular facturas de exportación por bienes no existentes y solicitar la devolución del IVA.

Ventas en el mercado local disfrazadas de exportaciones. En este tipo de estratagema, los comerciantes venden bienes en el mercado interno pero solicitan la devolución del IVA usando una factura de exportación ficticia.

Otras formas de evasión y fraude. Incluyen acuerdos de permuta no declarados a las autoridades, comerciantes que omiten inscribirse como contribuyentes pese a estar obligados a hacerlo, y bienes importados ilegalmente que luego se venden con el IVA pero omitiendo remitir el impuesto al fisco.

  • Mantener la cantidad de contribuyentes en un nivel realista que la administración pueda gestionar. Los países deben fijar un umbral elevado para la inscripción del IVA, a fin de asegurarse de que su administración tributaria tenga la capacidad de manejar una cantidad determinada de contribuyentes y pedidos de devolución, en un sistema de autoliquidación.
  • Someter las solicitudes de inscripción a verificación de identidad y otras comprobaciones básicas, para impedir que operadores ficticios ingresen en el sistema del IVA y roben fondos mediante el sistema de devoluciones.
  • Establecer sistemas adecuados de pronóstico y seguimiento para prever los niveles de devoluciones, y destinar fondos suficientes para atender todos los pedidos legítimos de devolución. Las autoridades deben ser capaces de prever, con cierto grado de certidumbre, el nivel de devoluciones que puede razonablemente esperarse a lo largo del año.
  • Tramitar las devoluciones en un plazo legal razonable (por ejemplo 30 días de la fecha del pedido). El plazo fijado por ley puede extenderse en circunstancias especiales, y la administración tributaria debe rendir cuentas públicas sobre el cumplimiento de dicho plazo.
  • Pagar intereses por las devoluciones pagadas fuera de término, para compensar a los contribuyentes con reclamos legítimos por haberse visto privados de su capital de trabajo.
  • Compensar los saldos a favor con el IVA y otros atrasos de impuestos, a menos que el importe pendiente de pago sea objeto de una controversia legítima. Para respaldar esta práctica, deben haberse implantado los sistemas necesarios de contabilidad del contribuyente y de administración de deuda.
Las devoluciones del IVA varían mucho entre países y regiones

Los niveles de devolución se sitúan entre casi el 40% en Europa y menos del 10% en Asia y África.

Promedio1
(Porcentaje de la recaudación bruta del IVA)
Canadá50,3
Unión Europea38,1
Europa oriental36,8
Nueva Zelandia35,5
Antigua Unión Soviética29,6
América Latina17,4
Oriente Medio16,2
Asia (excluido Singapur)27,0
África (excluido Sudáfrica)26,0

Nivel promedio de devoluciones en un período de cuatro años (1998 a 2001).

La recaudación bruta del IVA asciende a 54,3% en Singapur y 39,4% en Sudáfrica.

Datos: Respuestas a la encuesta del FMI, estimaciones del personal técnico del FMI, y Perspectivas de la economía mundial.

Nivel promedio de devoluciones en un período de cuatro años (1998 a 2001).

La recaudación bruta del IVA asciende a 54,3% en Singapur y 39,4% en Sudáfrica.

Datos: Respuestas a la encuesta del FMI, estimaciones del personal técnico del FMI, y Perspectivas de la economía mundial.
  • Siempre pagar a la brevedad las devoluciones a exportadores y empresas que exportan una parte fundamental de sus productos (por ejemplo, cuando al menos el 50% de los ingresos provengan de exportaciones). Cuando corresponda, también podrá exigirse a otros contribuyentes que arrastren los saldos a favor por un plazo de seis meses.
  • Integrar la verificación de reclamos como componente de un programa de auditoría más general, con una cobertura de amplio alcance en cuanto a contribuyentes y problemas de cumplimiento. Las auditorías previas deberían limitarse a los casos de alto riesgo y deberían practicarse auditorías posteriores de carácter selectivo.
  • Dispensar un tratamiento preferencial a los exportadores habituales con antecedentes probados de buen cumplimiento. Algunas administraciones tributarias aprueban un nivel de devoluciones preasignado en sus sistemas informáticos a los contribuyentes con buenos antecedentes de cumplimiento y prácticas contables. Otras categorizan a los solicitantes de devoluciones en función de su historial de cumplimiento y nivel de riesgo percibido. Los solicitantes de bajo riesgo reciben devoluciones automáticas, normalmente a los pocos días de la presentación del pedido. Los contribuyentes seleccionados de alto riesgo deben documentar sus reclamos.
  • Aplicar sistemáticamente sanciones adecuadas a quienes soliciten devoluciones ilegítimas o no cumplan con los requisitos de registro contable. Los fraudes relacionados con las devoluciones deben ser competencia de la justicia penal.
  • Disponer un recurso de apelación para que los contribuyentes puedan, con fundamentos razonables, apelar las decisiones denegatorias de una devolución. Estos recursos de apelación deberían tramitarse en un tribunal independiente mediante un proceso sumario.
  • Proporcionar información clara a los contribuyentes sobre sus derechos y obligaciones y sobre los procedimientos para solicitar una devolución. Las declaraciones del IVA y los formularios de pedido de devolución deben ser sencillos, tener instrucciones claras y facilitar su presentación.

Pueden adquirirse ejemplares de VAT Refunds: A Review of Country Experience (IMF Working Paper 05/218), de Graham Harrison y Russell Krelove, al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la pág. 48. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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