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Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
April 2006
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Entretien avec Susan Schadler et James Morsink: Le cadre économique du Royaume-Uni a fait ses preuves

La hausse des prix de l’énergie et la nette décélération des prix du logement ont créé un environnement difficile pour les autorités britanniques en 2005, mais l’économie, en croissance vigoureuse et soutenue ces dernières années, s’est montrée robuste. Selon Susan Schadler, Directrice adjointe du Département Europe du FMI, et James Morsink, Chef de division pour le Royaume-Uni, les tensions de l’année écoulée ont mis à rude épreuve les cadres de politique monétaire et budgétaire du pays, du reste largement respectés. Ils nous expliquent pourquoi ces cadres pourraient servir d’exemples à d’autres pays confrontés à des problèmes similaires.

Bulletin du FMI: Le FMI a fait l’éloge des cadres de politique monétaire et budgétaire du Royaume-Uni. Y a-t-il des enseignements pour d’autres pays?

MME Schadler: Le cadre d’action solide, clair et transparent du Royaume-Uni, qui a largement contribué aux résultats vigoureux et durables des dix dernières années, est porteur de nombreux enseignements pour d’autres pays. En particulier, face à la hausse des prix de l’énergie et à la baisse des prix du logement l’an dernier, il s’est avéré vraiment efficace.

La politique monétaire est formulée dans un cadre de ciblage de l’inflation. Le comité indépendant chargé de la politique monétaire, composé d’experts internes et externes de la Banque d’Angleterre, détermine les taux d’intérêt en vue de maintenir l’inflation sur l’objectif de 2 %. Ce système a produit des décisions qui semblent bien pensées et systématiquement appropriées.

Le cadre budgétaire comporte trois piliers: des règles budgétaires claires—la règle d’or sur la conjoncture (exigeant que le budget courant soit en moyenne équilibré ou excédentaire sur un cycle économique) et un plafond de 40 % du PIB sur la dette nette du secteur public—qui orientent les décisions budgétaires à moyen terme, tout en permettant à la politique d’être anticyclique; des impératifs de transparence; et un cadre budgétaire à moyen terme avec des enveloppes de dépenses pluriannuelles.

Ces dernières années, ce cadre d’action a été mis à l’épreuve. À partir de l’exercice 2000/01, le gouvernement a accru l’investissement et les dépenses courantes pour répondre aux préoccupations concernant l’adéquation des services publics. Mais, les recettes ayant augmenté moins que prévu, le déficit s’est creusé. Des mesures d’ajustement sont maintenant nécessaires pour respecter la règle d’or.

L’avantage des règles budgétaires, c’est que la nécessité de cet ajustement est assez évidente. Les résultats de la politique budgétaire peuvent être évalués par rapport à la règle et l’ampleur de l’ajustement requis peut être clairement examinée. Depuis plusieurs années, les services du FMI estiment qu’un ajustement est nécessaire. Il a fallu plus de temps au gouvernement pour s’en convaincre, mais il envisage désormais des mesures immédiates—hausse des impôts sur la production d’énergie en Mer du Nord—et, à partir de 2008/09, la maîtrise de la croissance des dépenses courantes. Dès lors que l’on prévoit un ajustement visant à contenir les dépenses ultérieures, il est facile de se demander si cela se fera et comment. Mais le gouvernement s’est engagé à maîtriser les dépenses, et les services du FMI ont salué cet engagement clairvoyant. Nous pensons que le cadre budgétaire aidera à le concrétiser.

Bulletin du FMI: Le Royaume-Uni a enregistré un net ralentissement des prix du logement en 2005. Y a-t-il des enseignements pour les pays dont le marché du logement va probablement ralentir?

M. Morsink: On peut en tirer deux leçons importantes. Premièrement, un atterrissage en douceur est possible. La progression des prix du logement a ralenti nettement entre la mi-2004 et la mi-2005, mais jusqu’ici, les prix n’ont pas baissé. C’est à l’inverse du début des années 90, où une expansion a été suivie d’une dépression, avec dégringolade des prix nominaux. Deuxièmement, bien que les prix du logement semblent avoir atterri en douceur, la croissance de la consommation privée a nettement ralenti. Les prix du logement peuvent influer sur la consommation par leurs effets sur le patrimoine des ménages et par les biens donnés en garantie pour obtenir un crédit. Il y a peut-être aussi une corrélation positive entre le prix du logement et la consommation, qui peuvent dépendre des mêmes variables, telles que l’anticipation d’une hausse des revenus. Dans une étude de la série Questions spéciales du FMI, Dora Iakova note qu’une baisse de 10 % du patrimoine immobilier tend à réduire la consommation privée d’environ 0,7 %. Le ralentissement des prix du logement en 2004–05 explique donc en grande partie le déclin de la consommation privée.

Bulletin du FMI: Eu égard à la solidité des cadres d’action du Royaume-Uni et à son économie ouverte, pourquoi la croissance de la productivité a-t-elle été si décevante ces dernières années?

MME Schadler: Depuis dix ans, la croissance de la productivité au Royaume-Uni est vigoureuse, dépassant la moyenne des autres pays du Groupe des Sept. Mais la production horaire affiche encore un écart de 5 à 10 %. Nous appuyons la stratégie des autorités, axée sur les cinq grands facteurs de croissance de la productivité (innovation, entreprises, concurrence, investissement et compétences), y compris leur volonté actuelle de réformer la réglementation.

Bulletin du FMI: Beaucoup de pays développés s’inquiètent de la viabilité de leur système de retraite. Les recommandations de la commission des retraites du Royaume-Uni constituent-elles une solution réalisable?

M. Morsink: Dans la plupart des pays, la viabilité des finances publiques est un souci majeur. L’on doute désormais que les promesses d’antan puissent être tenues. Le Royaume-Uni a réglé ce problème il y a plusieurs décennies en indexant les principaux éléments du régime de retraite de l’État, non plus sur les salaires, mais sur les prix de détail, qui augmentent moins vite. Le régime de retraite public étant déjà moins généreux, la viabilité des finances publiques n’est plus un gros problème. Mais un régime austère ne fonctionne que si les particuliers épargnent suffisamment pour leur propre retraite. Malheureusement, il est de plus en plus évident que beaucoup n’épargnent pas assez, ce qui pourrait éventuellement forcer l’État à accroître la géné-rosité de son régime de retraite.

Pour parer à cette éventualité, la commission des retraites a formulé récemment trois recommandations. Premièrement, établir un régime de retraite national à cotisations définies, avec adhésion automatique et faibles coûts d’exploitation, en raison de la difficulté pour bien des gens de prendre des décisions rationnelles d’épargne à long terme et du coût élevé de nombreux régimes privés. Deuxièmement, encourager l’épargne en réduisant la portée prévue du critère des ressources dans le régime de retraite public. Pour l’heure, ce critère visera environ trois quarts des retraités d’ici 2050, ce qui découragera probablement l’épargne. Troisièmement, porter l’âge de la retraite de 65 à 67 ans d’ici 2050 pour tenir compte de l’augmentation de l’espérance de vie. Cela permettra largement de financer un régime public plus généreux. Ces recommandations constituent un excellent point de départ pour un consensus national sur les moyens d’accroître l’épargne privée tout en assurant la viabilité des finances publiques. Ce sont de bonnes idées que devraient envisager d’autres pays dotés de régimes similaires.

Bulletin du FMI: Quels sont les défis qui attendent le Royaume-Uni?

MME Schadler: Avec une économie très ouverte et assez souple, le Royaume-Uni est à la pointe de la politique et de l’évolution économiques, qu’il s’agisse du perfectionnement des cadres d’action ou des moyens d’aborder la mondialisation. L’aspect le plus intéressant des consultations annuelles avec le FMI au titre de l’article IV restera donc l’examen et la compréhension de la manière dont le pays réagit aux tendances générales et aux chocs spécifiques touchant toutes les économies avancées. Voici quelques défis sur lesquels nous espérons plancher au cours des prochaines années.

D’abord, l’impact actuel et futur de l’immigration sur la production potentielle, l’inflation, et, plus généralement, la politique monétaire. Cette année, nous avons étudié brièvement l’expérience du Royaume-Uni, l’un des trois pays de l’Union européenne à ouvrir totalement ses frontières aux ressortissants des dix nouveaux États membres. L’étude révèle que les nouveaux immigrants depuis mai 2004 sont peu nom-breux (près de ¼ de 1 % de la population d’âge actif), et qu’il y a peu de signes d’un déplacement sensible de travailleurs locaux. En fait, cette immigration a peut-être eu l’avantage de réduire la pénurie de qualifications.

Ensuite, l’incidence de la mondialisation sur l’économie britannique. Le premier impact évident concerne l’inflation: les prix des biens, largement tributaires des prix des importations, ont très peu augmenté ou même diminué ces dernières années. La question est de savoir dans quelle mesure la mon-dialisation influe sur l’inflation, et si cette influence donne plus de latitude pour assouplir la politique monétaire sans créer de pressions inflationnistes.

Enfin, sur le front budgétaire, nous continuerons à demander si des ajustements sont possibles, surtout en ce qui concerne la règle d’or du cycle économique. Le cadre d’action a l’avantage d’être concret (une fois le cycle défini, l’évaluation est facile) et de permettre explicitement à la politique budgétaire de jouer un rôle anticyclique (même si le budget est excédentaire en période d’expansion et déficitaire en période de dépression, la règle sera quand même respectée). Mais il a l’inconvénient de dépendre de la définition du cycle. Vers la fin d’un cycle en particulier, le désaccord est très facile entre des économistes raisonnables. Nous nous demanderons si, une fois l’équilibre courant rétabli, une règle plus prospective ne serait pas un guide plus clair et plus contraignant pour la politique budgétaire dans un pays où les cycles économiques sont effectivement très modérés.

Ghana: la viabilité budgétaire passe par la réforme du secteur public

Le Ghana a commencé à libéraliser son économie au milieu des années 80 mais l’État contrôle encore certaines entreprises se consacrant à des activités quasi budgétaires. On citera ainsi le cas de la banque centrale et de plusieurs entreprises publiques financières et non financières. Quelle est la portée de ces activités et quelles en sont les conséquences? Dans un document de travail du FMI, Mali Chivakul et Robert C. York signalent que les activités quasi budgétaires ont profondément perturbé la consommation d’eau et d’énergie de même que les décisions d’investissement des entreprises concernées et du secteur privé.

Après l’accession du Ghana à l’indépendance en 1957, l’État prenait le contrôle du gros de l’économie, et au début des années 80 la production était entièrement dominée par le secteur public. Les entreprises publiques étaient omniprésentes, y compris dans les banques et la finance, certaines avaient une vocation plus sociale (produits énergétiques à des prix inférieurs à ceux du marché) ou répondaient à d’autres objectifs du gouvernement (transports, par exemple). En 1983, celui-ci engageait des réformes pour libéraliser l’économie et amorcer un désengagement en proposant notamment de céder 200 entreprises publiques. Cependant, à la fin de 2005, 35 entreprises non financières restaient dans le giron de l’État, dont certaines des plus grandes sociétés du pays, avec un total d’actifs représentant plus de 60 % du PIB en 2003.

Comment cerner les activités quasi budgétaires

Les activités quasi budgétaires représentent un transfert net de ressources vers le secteur privé (entreprises et ménages) hors des circuits budgétaires. En revanche, les impôts explicites, les subventions et les dépenses directes sont, eux, inscrits au budget et ont des effets équivalents. Le Manuel sur la transparence des finances publiques du FMI recommande que, le cas échéant, les activités quasi budgétaires soient clairement définies et que leurs effets soient énoncés dans les rapports financiers des administrations publiques.

Dans le cas des entreprises non financières, ces activités comprennent les tarifications inférieures aux prix du marché ou aux coûts, les arriérés ou la consommation non facturée, le recouvrement insuffisant du paiement des services fournis, ou bien encore le troc et les transactions en nature.

S’agissant des institutions financières on citera les prêts bonifiés et les opérations de sauvetage, la non-rémunération des réserves obligatoires des banques commerciales, les taux de change multiples et les subventions visant à assurer un taux de change, et les activités de la banque centrale destinées à stériliser les entrées de capitaux et gérer les liquidités par des opérations d’open-market.

De par l’ampleur de leurs activités, ces entreprises jouent un rôle de premier plan dans l’économie nationale. Si elles gagnaient en efficacité, elles pourraient réduire le coût de la pratique des affaires et en devenant plus rentables elles pourraient alléger le fardeau budgétaire et permettre un redéploiement des ressources en faveur de l’infrastructure à l’appui du développement économique. Le gouvernement entend faire en sorte que toutes les entreprises publiques à vocation commerciale se prennent elles-mêmes en charge financièrement et il attend d’elles qu’elles contribuent de manière appropriée au budget. Cependant, certaines sont déficitaires, du fait notamment de leurs activités quasi budgétaires (voir encadré).

D’où viennent les pertes?

D’après des données récentes, les activités quasi budgétaires sont prédominantes dans la Volta River Authority, l’Electricity Company of Ghana, la Ghana Water Company Limited, la Tema Oil Refinery et la Bank of Ghana (la banque centrale). Ces activités se caractérisent par un mauvais alignement des prix, des pertes excessives sur le plan technique et commercial (par exemple consommation non facturée, vols) et l’accumulation de nouveaux arriérés. Dans le cas de la Bank of Ghana, elles se manifestent par le coût élevé des opérations d’open-market (s’il est vrai qu’avec la baisse des taux d’intérêt ces coûts diminuent) et de la stérilisation des considérables afflux de capitaux, ainsi que par la non-rémunération des réserves obligatoires des banques commerciales auprès de la banque centrale.

L’ensemble des activités quasi budgétaires au Ghana représentait l’équivalent d’environ 6¾ % du PIB en 2002 (avant de descendre à environ 2¾ % du PIB en 2004, voir tableau). En 2002, deux activités comptaient pour près des deux tiers de ce total: la vente de produits pétroliers à un prix inférieur aux coûts, ce qui empêchait à la raffinerie de Tema Oil de rentrer dans ses frais, et la tarification également en dessous des coûts de l’électricité fournie par la Volta River Authority, notamment sous la forme de considérables remises en faveur de son plus gros client. Les activités quasi budgétaires ont certes été réduites mais leur ampleur continue de limiter les perspectives financières du secteur public.

Un poids qui reste élevé

Les activités quasi budgétaires ont diminué, mais elles continuent d’inquiéter.

20002001200220032004
(pourcentage du PIB)
Entreprises publiques non financières0,50,87,24,22,1
Tema Oil Refinery0,01,80,30,0
Volta River Authority3,32,00,4
Electricity Company of Ghana1,21,11,1
Ghana Water Company Limited0,50,70,90,80,7
Bank of Ghana-0,7-0,7-0,50,00,6
Total-0,20,16,74,22,7
Source: calculs des auteurs.
Source: calculs des auteurs.

Si l’on combine les résultats financiers des grandes entreprises publiques, principalement tributaires des opérations quasi budgétaires, et ceux de l’administration centrale, on obtient une image entièrement différente de la seule prise en considération des finances de l’administration centrale. Durant la période 2000–04, le déficit global du secteur public représentait en moyenne 9 % du PIB, au lieu de 6½% pour la seule administration centrale. Pour financer les déficits, le Ghana a emprunté, et le secteur public au sens large a ainsi accumulé une dette intérieure atteignant 37 % du PIB à la fin 2003, par opposition à un peu plus de 18 % pour la seule administration centrale.

D’après certaines données préliminaires, malgré ce surcroît de dette les autorités ont atteint leur objectif à moyen terme consistant à réduire de moitié le ratio dette intérieure/PIB entre la fin 2002 et la fin 2005, principalement en réduisant la dette de l’administration centrale. Dernièrement, l’effet conjugué d’un rééquilibrage des finances publiques et d’une amélioration des résultats de certaines entreprises d’État a permis de réduire considérablement le déficit des comptes publics (voir graphique).

Conséquences pour l’économie

En règle générale, les activités quasi budgétaires visent à remplir un certain nombre d’objectifs sociaux, politiques ou économiques. Certains sont certes louables, mais ces activités ont des répercussions sur le plan économique et sur celui des politiques mises en œuvre:

  • elles risquent de sous-estimer la taille de l’État,

  • elles peuvent créer des engagements conditionnels,

  • elles échappent souvent à la surveillance du parlement et de la société,

  • elles peuvent contribuer à l’expansion monétaire et avoir les mêmes effets pernicieux que le financement des dépenses publiques, dont celui d’éviction,

  • elles peuvent causer un risque subjectif aux graves conséquences pour le système financier si les agents économiques pensent que l’État viendra toujours en aide,

  • elles perturbent l’allocation des ressources et ont des effets distributifs opaques et délétères qui eux-mêmes nuisent à l’équité et à la croissance.

Au Ghana, les activités quasi budgétaires ont un certain nombre d’effets indésirables auxquels les autorités doivent s’attaquer pour contribuer à la viabilité des finances publiques et à la croissance économique.

Les mauvais résultats des entreprises publiques représentent un fardeau économique et financier: le secteur public est contraint d’emprunter davantage et les taux d’intérêt sont poussés à la hausse. Cette montée des taux, à son tour, a un effet dissuasif sur l’investissement du secteur privé faisant ainsi obstacle à son développement et à l’amélioration de sa productivité. Sans entreprises publiques efficaces, le Ghana risque de ne pas pouvoir mettre à niveau ses infrastructures, notamment dans les secteurs de l’énergie et des services publics, aux dépens de l’investissement privé et de la croissance économique.

Désendettement

La discipline budgétaire et la diminution des activités quasi budgétaires contribuent à réduire le déficit du secteur public.

Citation: 35, 6; 10.5089/9781451976250.023.A005

(pourcentage du PIB)

Sources: estimations des autorités ghanéennes et des auteurs.

La non-rémunération des réserves obligatoires des banques commerciales revient à leur imposer une taxe parafiscale, qui devrait normalement aller au budget. Par ailleurs, le coût relativement élevé de la stérilisation des entrées de capitaux compense largement cette non-rémunération, d’où des pertes quasi budgétaires pour la banque centrale au lieu d’un transfert de bénéfices ou de dividendes vers le budget.

Les activités quasi budgétaires ont gravement perturbé la consommation d’eau et d’électricité, de même que le processus décisionnel des entreprises concernées et du secteur privé. En outre, elles ont un effet négatif sur l’équité; les tarifs préférentiels qu’offrait la Volta River Authority à ses plus gros clients en sont un exemple.

C’est le budget qui, en fin de compte, doit absorber ces pertes quasi budgétaires, ce qui réduit d’autant la marge de manœuvre du gouvernement pour investir dans des programmes propices à la croissance et à la lutte contre la pauvreté et, partant, pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. Certes, la situation ne va pas changer du jour au lendemain, mais les autorités savent qu’il est urgent d’améliorer le fonctionnement et les résultats financiers des entreprises publiques. Premier pas très important, elles ont déjà libéralisé les prix des produits pétroliers, éliminant ainsi les activités quasi budgétaires de Tema Oil, et elles ont commencé à prendre des mesures pour améliorer le recouvrement des recettes et veiller à ce que les prix facturés aux entreprises de services publics couvrent pleinement leurs coûts.

Mali Chivakul et Robert C. York

FMI, Département des systèmes monétaires

et financiers et Département Afrique

Le document de travail no 06/24 intitulé Implications of Quasi-Fiscal Activities in Ghana, de Mali Chivakul et Robert C. York, est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir instructions page 96. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

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