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Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
November 2006
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Le point sur la Banque centrale européenne

Après cinq années de croissance pour ainsi dire nulle, la zone euro connaît enfin une reprise. Cependant, les tensions inflationnistes inquiètent la Banque centrale européenne (BCE), qui fixe les taux d’intérêt pour les 12 membres de la zone euro et dont les politiques sont suivies par de nombreux autres pays de l’Union européenne (UE) qui n’appartiennent pas à l’union monétaire. La Banque centrale européenne a amorcé un resserrement de sa politique monétaire, contre lequel certains pays ont protesté, craignant qu’il n’étouffe la reprise. Camilla Andersen s’est entretenue du rôle de la BCE avec Peter Kenen, l’un des principaux membres du Council of Foreign Relations.

Bulletin du FMI: L’euro est-il un succès?

M. Kenen: L’euro est maintenant la deuxième monnaie mondiale. Pour une institution jeune, c’est une réussite spectaculaire. On a aussi constaté que l’euro encourage les échanges, de façon plus modeste cependant que certains de mes collègues, Andrew Rose par exemple, ne l’avaient initialement prévu. En outre, il stimule tellement le développement des marchés européens de capitaux que nous assistons à l’heure actuelle à une consolidation des bourses européennes. Même si Londres demeure la principale place financière, cette consolidation progresse rapidement.

Bulletin du FMI: L’inflation dans la zone euro a, en général, été faible. Ces quelques dernières années, toutefois, la BCE n’a pu respecter son propre objectif de maintenir l’inflation à un taux proche, mais en deçà, de 2 %. Que faut-il en déduire?

M. Kenen: La réponse à cette question est difficile, car l’inflation ralentit partout dans le monde depuis 1999, la première année d’activité de la BCE. Ses résultats sont bons, mais guère meilleurs que ceux des autres grandes banques centrales (Banque d’Angleterre et Réserve fédérale des États-Unis). Ses objectifs en matière d’inflation sont très critiqués. La plupart des banques centrales ont un objectif unique, assorti d’une marge de tolérance de 1 % dans chaque sens. Une telle marge n’existe pas dans le cas de la BCE, de sorte que des tensions inutiles s’exercent sur elle. Si l’objectif avait été de 2 %, avec une marge de tolérance, elle l’aurait atteint la plupart du temps, au lieu de le manquer constamment.

Bulletin du FMI: Cet objectif est-il trop ambitieux?

M. Kenen: Il se peut qu’il soit plutôt modeste, d’autant plus que nous ne connaissons pas le taux en deçà de 2 % que la BCE souhaite atteindre. Si l’on fait abstraction pour l’instant des problèmes que rencontrent les membres de l’UE qui souhaitent adopter l’euro, les 12 membres initiaux ont eu la chance que certains pays à forte inflation n’aient pas davantage influé sur les agrégats de la BCE. Si le cas de l’Italie est vraiment différent, l’inflation a ralenti en France et en Allemagne, les deux membres les plus importants qui déterminent la tendance pour l’ensemble de la zone. La tâche de la BCE aurait été beaucoup plus compliquée si les pays à forte croissance ayant accédé à l’UE avaient rejoint la zone dès le début.

Bulletin du FMI: À quel contrôle la BCE est-elle soumise?

M. Kenen: Les banques centrales sont presque toutes soumises au contrôle de leur gouvernement. C’est certainement le cas de la Banque d’Angleterre dont le gouverneur est tenu de prévenir par lettre le Chancelier de l’Échiquier lorsque l’inflation dépasse 3 %. Aux États-Unis, le président de la Réserve fédérale est souvent entendu par les comités du Congrès. Il n’existe aucun contrôle intergouvernemental comparable de la BCE, qui est plus indépendante que les autres banques centrales sur un double plan. Premièrement, si le Parlement européen procède bien à des auditions et a créé un comité pour suivre la politique monétaire, il n’a aucun pouvoir sur la BCE. Deuxièmement, le mandat de la BCE ne peut être changé qu’en modifiant le traité de Maastricht; or, une telle modification doit être approuvée à l’unanimité par tous les États membres de l’UE. En un sens, la BCE est la banque centrale la plus indépendante du monde, de sorte que son autonomie est vaste et que son directoire est puissant et efficace.

Bulletin du FMI: Quelle influence les gouverneurs des 12 banques centrales nationales ont-ils?

M. Kenen: Les observateurs extérieurs n’ont aucun moyen de savoir dans quelle mesure les débats au conseil des gouverneurs portent sur la zone euro ou des pays en particulier. Cependant, l’union monétaire a bel et bien été créée pour que la Banque centrale européenne se base sur les agrégats de la zone, et non des résultats nationaux. Les gouverneurs des banques centrales nationales participent aux réunions du conseil des gouverneurs pour discuter de la performance de l’économie de la zone, comme les gouverneurs des banques régionales aux États-Unis discutent de l’économie de ce pays lorsqu’ils se réunissent à la Réserve fédérale. Le président de la Banque fédérale de réserve de Dallas ne tape pas du poing sur la table, du moins à ma connaissance, lorsque les choses vont mal au Texas. Je porte au crédit de Wim Duisenberg, le premier président de la BCE, et d’Otmar Issing, son premier économiste en chef, d’avoir établi un principe analogue à la BCE.

Bulletin du FMI: Comment la crédibilité de la BCE se com-pare-t-elle à celle de la Réserve fédérale américaine?

M. Kenen: Je dirais que la Réserve fédérale jouit d’une plus grande crédibilité, encore que l’écart se mesure en centimètres, et non en kilomètres. La BCE a su s’imposer. La plupart des banques centrales et des experts monétaires ont une haute opinion de la BCE. Les tenants du ciblage de l’inflation, comme mon collègue Lars Svensson, pensent, et je partage ce point de vue, qu’elle devrait se doter d’un objectif symétrique (un objectif avec une marge de part et d’autre). Toutefois, ses résultats sont dans l’ensemble très bons et, en aucun cas, je ne l’accuse d’être responsable de la croissance anémique de la zone euro. En Europe, à l’heure actuelle, le débat porte essentiellement sur les causes de la faiblesse du taux de croissance durable, qui s’explique par des facteurs réels, et non monétaires.

La Banque centrale européenne

L’Union européenne compte 25 États membres dont 12 seulement ont jusqu’à présent adopté l’euro. Ces pays (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et Portugal) constituent la zone euro, connue aussi sous les noms d’Eurozone ou d’Euroland.

La Banque centrale européenne (BCE) conduit la politique monétaire des 12 États membres de la zone euro, en collaboration avec leur banque centrale, dans le cadre de l’Eurosys-tème. Le directoire et le conseil des gouverneurs de la BCE sont les deux organes de prise de décision de l’Eurosystème; ils ont à leur tête le président de la BCE, actuellement le Français Jean-Claude Trichet. Le directoire se compose de six membres nommés pour un mandat non renouvelable de huit ans. Le conseil des gouverneurs, qui se réunit deux fois par mois, comprend les six membres du directoire et les gouverneurs des 12 banques centrales de la zone euro. Il prend les décisions en matière de taux d’intérêt à la majorité simple (chaque membre dispose d’une voix). Le directoire est chargé d’appliquer les politiques arrêtées par le conseil des gouverneurs et conduit les opérations quotidiennes de la BCE.

Bulletin du FMI: L’absence de croissance dans la zone euro doit-elle être imputée à la BCE?

M. Kenen: Non. Les forces qui ont freiné l’économie tiennent aux facteurs structurels dont on parle tant et au fait que la reprise est surtout tirée par les exportations. Jusqu’à une date récente du moins, l’investissement ne s’était pas redressé et les dépenses de consommation étaient faibles, deux facteurs qui, selon moi, ne sont pas imputables à la politique monétaire.

Bulletin du FMI: Les pays peu performants, comme l’Italie et le Portugal, menacent-ils la viabilité de l’union monétaire?

M. Kenen: Prenons le cas extrême. Peut-on envisager que l’Italie abandonne l’euro? Certains hommes politiques italiens peu responsables évoquent parfois cette possibilité. La réponse à cette question est double. Premièrement, le retrait de la zone euro est légalement exclu. L’adhésion à la BCE est obligatoire pour les membres de l’UE, sauf s’ils ne présentent pas les conditions requises ou si, comme le Royaume-Uni et le Danemark, ils ont choisi de ne pas y adhérer. Le second problème est de droit international. Un pays peut adopter une nouvelle monnaie, et changer la monnaie en laquelle il libelle sa dette. La difficulté est que l’euro est une monnaie européenne, et non uniquement italienne. Si l’Italie devait abandonner l’euro, sa nouvelle monnaie se déprécierait, alourdissant ainsi sa dette. Il est aussi possible que quiconque détient des obligations en euros dans ce pays ait le droit d’en demander le remboursement en euros à un tribunal européen. Cela alourdirait encore la dette de l’Italie. Le retrait est donc un risque très lointain et une opération très dangereuse.

L’Italie affronte aujourd’hui des difficultés de la même nature que celles que l’Allemagne a rencontrées au début de l’union monétaire. Le taux de change était surévalué en Allemagne et ce pays a connu une longue période de stagnation en partie pour cette raison. Pour l’instant, la monnaie est surévaluée en Italie, ce qui va générer une période d’austérité, à moins que les autorités ne puissent réduire les coûts salariaux. C’est l’une des raisons pour lesquelles on observe une certaine insatisfaction en Italie à l’heure actuelle. La période à venir va être difficile. L’Espagne est un autre pays où des problèmes analogues se posent.

La flexicurité danoise: des enseignements pour l’Europe

Le modèle danois de marché du travail est qualifié de «flexicurité» pour sa capacité à assurer simultanément la flexibilité du marché du travail et la protection sociale. Les employeurs ont la faculté d’embaucher et de licencier, ce qui les encourage à engager un nombre record de personnes. Par contre, les travailleurs ont droit à des prestations sociales généreuses lorsqu’ils perdent leur emploi. En même temps, des politiques actives du marché du travail permettent d’offrir à tout chômeur de plus de six mois un nouvel emploi ou une formation. Grâce à ce dosage unique de mesures, le Danemark a pu ramener le chômage à son taux le plus faible en 30 ans et faire de son économie l’une des plus robustes d’Europe. Le modèle danois est-il exportable dans d’autres pays européens? Après l’avoir analysé, Paul Hilbers et Jianping Zhou du Département Europe du FMI, concluent que, s’il peut réduire le chômage, sa mise en œuvre est coûteuse et qu’il n’est donc peut-être pas automatiquement transposable.

Depuis quelque temps, les résultats économiques du Danemark sont remarquables. La croissance a légèrement dépassé 3 %, en moyenne, en 2005 et pendant le premier semestre de 2006, et le chômage est tombé à 4,4 % cet été (graphique 1). En revanche, la plupart des pays européens continuent de souffrir d’un chômage chroniquement élevé. Les réformes visant à améliorer à long terme les marchés du travail et à créer des emplois rencontrent une forte opposition politique des travailleurs et des syndicats qui craignent une érosion de leurs droits. Du fait qu’il parvient à rallier tous les partenaires sociaux et qu’il connaît un succès manifeste, le modèle danois attire l’attention des dirigeants des autres pays européens. Aux récents sommets où l’on a discuté de la stratégie de Lisbonne (lancée par l’UE pour améliorer la compétitivité), la Commission européenne a encouragé ses membres à poursuivre des réformes basées sur le modèle de la flexicurité.

Graphique 1La réduction du chômage

Dans la lutte contre le chômage, les résultats du Danemark dépassent ceux de la zone euro.

(en pourcentage de la population active)

Citation: 35, 20; 10.5089/9781451976908.023.A005

Source: Eurostat.

Ce modèle associe trois éléments clés (graphique 2):

  • La flexibilité du marché du travail. Si on se base sur la rigidité avec laquelle l’emploi est protégé par la loi, le marché du travail est plus flexible au Danemark que dans beaucoup d’autres pays européens. En pratique, cela revient à dire que les employeurs, des secteurs public et privé, peuvent licencier assez facilement. Cet aspect du système social danois n’est pas nouveau: la protection contre les licenciements a toujours été faible en raison de l’ouverture du pays et du nombre élevé de petites et moyennes entreprises.

  • Une protection sociale étendue. Les Danois jouissent d’une forte protection sociale prévoyant de généreuses allocations de chômage. Le taux net moyen de remplacement (ce que l’État verse à ceux qui perdent leur emploi, en pourcentage de leur salaire) est le plus élevé d’Europe (environ 80 %).

  • Des programmes actifs du marché du travail. Des programmes très divers facilitent et encouragent la réintégration des chômeurs sur le marché du travail. Ces programmes étant très onéreux, le Danemark est le pays où les dépenses par habitant au titre des programmes du marché du travail sont les plus élevées.

Graphique 2Le modèle de la flexicurité

Le Danemark allie la flexibilité pour les employeurs avec une forte protection sociale.

(protection de l’emploi1)

Citation: 35, 20; 10.5089/9781451976908.023.A005

1Indice de la rigueur de la législation sur la protection de l’emploi pour les contrats permanents mis au point par l’OCDE (2003). Les embauches et les licenciements sont régis par des règles d’autant plus rigides que les chiffres sont élevés.

2En pourcentage du PIB; comprend les mesures actives et passives.

Source: OCDE.

Chaque élément du modèle danois a un effet différent sur le chômage. Le chômage structurel est réduit grâce à la souplesse dont bénéficient les employeurs, qui améliore la dynamique du marché du travail, et aux programmes actifs, encore qu’intervient dans ce cas un phénomène statistique bien connu: on considère que les participants à ces programmes ont un emploi. Par contre, les allocations généreuses encouragent le chômage structurel en réduisant les incitations au travail et en relevant le niveau de salaire auquel les chômeurs sont prêts à travailler. De même, le poids des prélèvements obligatoires sur les revenus du travail, qui sont nécessaires pour financer ces programmes et les avantages sociaux, accroît le chômage par son impact négatif sur l’offre et la demande de main-d’œuvre. Dans l’ensemble, toutefois, les effets positifs l’emportent. La décrue du chômage au Danemark depuis le début des années 90, qui peut être attribuée à la flexibilité et aux programmes du marché du travail, semble avoir plus que compensé l’impact négatif des prélèvements élevés sur l’emploi.

La flexicurité est-elle exportable?

D’autres pays européens devraient-ils adopter le modèle danois? La réponse n’est pas simple. Premièrement, le Danemark n’a cessé d’allier la flexibilité du marché du travail avec une forte protection du revenu. Cependant, ses résultats n’ont pas toujours été bons. Au début des années 80, ce pays enregistrait un taux de chômage élevé et en hausse constante, un déficit courant chronique et des déficits publics croissants. Ce n’est qu’après avoir réduit les allocations de chômage et durci la politique du marché du travail que le chômage a baissé.

Une réforme inspirée par de mauvais souvenirs

L’économie danoise s’est profondément transformée ces 20 dernières années. Au début des années 80, les taux d’inflation et de chômage étaient chroniquement élevés, le déficit budgétaire non viable et le déficit courant considérable. Un programme de stabilisation macroéconomique a été adopté au milieu des années 80, suivi par des réformes structurelles dans les années 90.

Les mauvais souvenirs et les bienfaits des réformes ont permis de dégager un vaste consensus national sur la nécessité d’appliquer une politique économique prudente. La forte croissance de la fin des années 90 a été soutenue par une réforme du marché du travail qui a réduit le chômage structurel. Grâce à un assainissement budgétaire et au dynamisme de l’économie, le déficit budgétaire élevé s’est transformé en excédent sensible et le ratio dette publique/PIB a fortement diminué. Comme un excédent courant était enregistré, la position de la dette extérieure s’est nettement améliorée.

Depuis 2001, le Danemark accorde plus d’importance à l’assainissement budgétaire et à un accroissement de l’offre de main-d’œuvre. Les principaux objectifs de l’actuelle coalition au pouvoir sont de rendre les finances publiques viables à long terme et d’augmenter l’offre de main-d’œuvre, de façon à ce que le Danemark puisse faire face aux tensions causées par le vieillissement de sa population. Dans ce contexte, le récent accord sur la protection sociale, qui comporte des mesures essentielles en vue de retarder l’âge de la retraite, est un pas important dans la bonne direction.

En outre, certains pays européens ont pu abaisser un taux de chômage élevé avec des modèles sociaux assez différents. En Suède par exemple, dont la dimension du secteur public et la générosité du système social sont comparables à celles du Danemark, le marché du travail est plus rigide, à en juger par le niveau de protection en cas de licenciement, mais le chômage a diminué pendant la majeure partie des 30 dernières années. L’Irlande et le Royaume-Uni ont fortement réduit leur chômage en appliquant ce qu’on appelle le modèle anglo-saxon, caractérisé par une protection contre le chômage assez faible et des taux de remplacement bas.

En outre, le coût de la mise en œuvre du modèle danois est souvent passé sous silence. Au Danemark, des impôts relativement lourds financent les dépenses considérables (environ 5 % du PIB par an) afférentes aux programmes du marché du travail et aux allocations de chômage. Le chômage étant le plus souvent élevé dans la plupart des pays séduits par le modèle danois, toute initiative prise pour le mettre en place déclenche à court terme une forte hausse du coût de ces allocations et programmes, ce qui, en alourdissant les prélèvements obligatoires, a des répercussions sur l’offre et la demande de main-d’œuvre. En utilisant un modèle calibré pour la France, on constate que la flexicurité risque d’être coûteuse à mettre en œuvre et qu’il se peut que la réduction du chômage structurel soit limitée pendant les premières années. À cause du coût de la flexicurité, il se peut que le modèle soit plus difficile à appliquer dans les pays où le chômage est élevé et la situation des finances publiques fragile.

Malgré tout, certains éléments du modèle danois méritent peut-être d’être pris en considération dans d’autres pays. Cela vaut la peine de se demander comment trouver un compromis entre une flexibilité du marché du travail acceptable par tous et un bon système de protection sociale, et de mettre au point une politique du marché du travail efficace afin d’éviter des coûts élevés et des incitations perverses. Le fait que le gouvernement danois ne cesse d’analyser les obstacles que soulève la fléxicurité mérite également d’être souligné, de même que sa capacité à les surmonter. Par exemple, il a appliqué depuis la crise économique du début des années 80 des réformes visant à abréger la période maximum de participation à des programmes du marché du travail (voir encadré). Il a aussi durci les critères d’admissibilité aux allocations d’assurance-chômage. Enfin, l’accord sur la protection sociale auquel sont parvenus les principaux partis politiques en juin 2006 prévoit de réduire encore la durée des allocations de chômage.

Paul Hilbers et Jianping Zhou FMI, Département Europe

Des exemplaires du rapport du FMI no 06/342, Denmark: Selected Issues, sont disponibles au prix de 15 dollars auprès du Service des publications. Pour commander, voir page 324. Le texte intégral peut également être consulté sur le site du FMI (www.imf.org).

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