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Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
October 2006
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Ukraine: des progrès institutionnels pour doper la croissance

Après les dramatiques événements de la «Révolution orange» de 2004 où plus d’un million de personnes ont bravé l’âpreté de l’hiver à Kiev pour faire annuler une élection présidentielle manipulée, le gouvernement du Président Viktor Iouchtchenko a rapidement présenté une nouvelle vision axée sur l’accélération de la transition institutionnelle vers une économie de marché moderne, une part importante de ce programme s’inscrivant dans une stratégie d’intégration accrue avec l’Union européenne (UE) et l’Organisation mondiale du commerce.

L’exécution de ce programme s’est toutefois révélée difficile et le gouvernement orange de coalition, déchiré par des dissensions personnelles et politiques, a subi un cuisant échec aux élections parlementaires de mars 2006. M. Iouchtchenko reste Président, mais on craint que le nouveau gouvernement, emmené par son vieux rival, Viktor Ianoukovitch, n’engage pas de véritables réformes de marché. Un récent document de travail du FMI situe ces événements dans leur contexte et pose deux questions: dans quelle mesure les déficiences institutionnelles ont-elles pesé sur les performances antérieures de l’Ukraine, et quels seraient les avantages probables d’un renforcement des réformes de marché?

Ces interrogations renvoient bien sûr à des questions économiques assez complexes. Que savons-nous du rôle des institutions dans la croissance économique et la convergence des revenus? On a constaté que les écarts internationaux de revenus tiennent plus aux écarts de productivité qu’aux écarts dans l’ accumulation des facteurs. Comment expliquer les écarts de productivité? Pour commencer, la productivité peut être décomposée en technologie, la somme des connaissances disponibles sur la combinaison optimale des ressources, et en efficience, l’efficacité de la mise en pratique de ces connaissances.

Les études sur l’importance relative de ces deux éléments dans un éventail de pays en développement ou émergents pointent toutes vers la même conclusion: sauf retards de technologie exceptionnels, l’écart observé entre les pays riches et pauvres tient principalement aux écarts d’efficience, et non de technologie. C’est pourquoi de nombreux travaux sur la convergence ont récemment porté sur les déterminants de l’efficience.

Le concept de «technologie» utilisé ici est distinct des techniques observées sur le lieu de travail. Même avec un accès égal à des connaissances identiques, des pays peuvent adopter des technologies différentes. Cela tient parfois à des ressources différentes ou à des avantages comparatifs, mais souvent à des obstacles institutionnels qui découragent l’emploi de techniques optimales et empêchent l’utilisation rentable des nouvelles technologies. Dans cette optique, la présence de technologies sous-optimales ne résulte peut-être donc pas de l’absence de connaissances, mais bien d’une efficience médiocre.

Institutions et efficience

Les sources d’inefficience sont diverses: activités improductives (vol, contrebande, recherche de rente ou activité visant à prévenir le vol ou l’expropriation), ressources inemployées et mauvaise allocation des facteurs entre les secteurs. Toutes ont joué un rôle significatif dans les pays en transition, où elles sont souvent héritées de la planification centralisée. L’étude analyse dans quelle mesure l’absence d’institutions de marché explique la faible efficience observée en Ukraine et dans d’autres pays. Si la définition des institutions varie, une base institutionnelle de marché se caractérise généralement, par exemple, par l’État de droit, la sécurité des droits de propriété, la force exécutoire des contrats, et l’impartialité et la transparence de l’État.

Pour mesurer l’efficience, les auteurs utilisent un panel mondial pour calculer une frontière d’efficience, à savoir ce qu’un pays aurait pu produire s’il avait utilisé au mieux toutes ses ressources, en employant des techniques optimales. La production effective de l’Ukraine est mesurée à l’aune de ce repère théorique. Le même procédé appliqué à d’autres pays permet d’examiner la relation entre l’efficience et les institutions nationales. L’étude montre que l’Ukraine est très en-deçà de la frontière mondiale et que sa faible efficience économique tient aux insuffisances de ses institutions (voir graphiques 1 et 2).

Graphique 1Moins efficiente

L’Ukraine est bien moins efficiente que les pays industrialisés et que les autres anciennes économies à planification centrale.

(production par travailleur en 2000; milliers de dollars1)

Citation: 35, 19; 10.5089/9781451976878.023.A005

Note: AUS = Australie, AUT = Autriche, BEL = Belgique, BGR = Bulgarie, CAN = Canada, CHE = Suisse, CYP = Chypre, DNK = Danemark, DEU = Allemagne, FRA = France, GBR = Grande-Bretagne, GRE = Grèce, HUN = Hongrie, IRL = Irlande, JAP = Japon, NOR = Norvège, OMN = Oman, POL = Pologne, ROM = Roumanie, RUS = Russie, SVK = Slovaquie, UKR = Ukraine, USA = États-Unis.

1Prix de 1985, taux de change sur la base de la parité de pouvoir d’achat.

Sources: «How Important Are Capital and Total Factor Productivity for Economic Growth?», Scott L. Baier, Gerald P. Dwyer, Jr., and Robert Tamura, Working Paper 2004–02 (Atlanta: Federal Reserve Bank of Atlanta, 2004); calculs des auteurs.

Graphique 2La différence institutionnelle

L’efficience d’un pays dépend de la qualité de ses institutions.

(efficience technique, 2000; pourcentage)

Citation: 35, 19; 10.5089/9781451976878.023.A005

Note: La qualité des institutions est mesurée à l’aide d’un indice allant de -2,5 à 2,5; plus le chiffre est petit, plus les institutions sont de faible qualité. Voir le graphique 1 pour les acronymes des pays; NZL = Nouvelle-Zélande.

Sources: Banque mondiale et calculs des auteurs.

Effet de la réforme

L’efficience s’est nettement dégradée en Ukraine dans les années 90, en raison notamment de l’évolution de la frontière d’efficience. Avant 1990, lorsque la guerre froide pesait sur la capacité d’acquisition de technologies des pays du bloc de l’Est, la frontière de l’Ukraine était inférieure à celle des pays occidentaux, mais dans les années 90, les pays de l’Est ont été submergés par une vague d’idées et de techniques nouvelles, qui ont très vite repoussé cette frontière. La plupart des pays de l’ex-URSS n’ont pas réussi à exploiter cet afflux de nouvelles technologies et leur production s’est même nettement contractée sous l’effet du démantèlement de l’appareil de planification centralisé de l’État soviétique, mais aussi parce que, contrairement à des pays d’Europe de l’Est qui ont mieux réussi, les anciennes institutions n’ont pas été remplacées par des institutions viables. Si bien qu’au lieu d’aller vers un système plus axé sur le marché, les pays de l’ex-URSS se sont trouvés face à un vide institutionnel, marqué par la montée des incertitudes et la généralisation des comportements de recherche de rente.

Depuis 2000, la production de l’Ukraine connaît une forte croissance, due davantage à des gains d’efficience qu’à une augmentation des investissements. Cette reprise résulte d’un ensemble complexe de facteurs, notamment le rebond de la Russie voisine, mais aussi la première génération de réformes institutionnelles, en 1999–2000. Ces réformes initialement axées sur le secteur de l’énergie ont fortement contribué à faire reculer le troc et les arriérés de paiement, ce qui a favorisé une allocation des ressources plus efficiente et les débuts d’un système financier fonctionnel.

Capitaliser sur l’efficience

Il ressort de cette étude qu’une amélioration durable du niveau de vie dépendra davantage des gains d’efficience que d’une augmentation de l’investissement: il faudra donc que l’Ukraine s’emploie à améliorer ses institutions de marché. L’édition de septembre 2005 des Perspectives de l’économie mondiale du FMI souligne l’importance des institutions pour la croissance et note que des points d’ancrage extérieurs ont souvent favorisé le changement institutionnel. Pour les pays en transition, la perspective de l’adhésion à l’UE est un exemple classique d’ancrage fructueux.

À cet égard, le programme de réforme initial de M. Ioucht-chenko est arrivé au bon moment et allait dans le bon sens. Fondé essentiellement sur le Plan d’action Ukraine–UE, il visait, grâce à l’harmonisation des normes ukrainiennes avec celles de l’UE, à accélérer la transition vers une économie de marché intégrée dans la région. Si l’adhésion de l’Ukraine à l’UE est une perspective distante et est loin d’être garantie, l’étude indique qu’une harmonisation accrue avec les normes de l’UE pourrait apporter des avantages substantiels, et ce probablement bien avant l’adhésion.

L’étude permet aussi d’estimer l’effet de ces réformes sur l’efficience (et sur la croissance) à partir de l’expérience d’autres pays candidats à l’UE. Dans leurs prévisions de référence pour l’Ukraine, les services du FMI tablent sur une amélioration institutionnelle modeste et supposent qu’en 2015 la qualité institutionnelle de l’Ukraine égalera celle de la Roumanie, actuellement candidate à l’UE. Sur une note plus optimiste, l’exécution intégrale d’un programme tourné vers l’UE pourrait doper l’efficience de l’Ukraine et l’amener au niveau de nouveaux pays membres de l’UE comme la Pologne et la Hongrie. La croissance annuelle moyenne pourrait alors avoi-siner 8,5 % sur les dix prochaines années. Une remarquable réussite qui permettrait à l’Ukraine de rejoindre les pays récemment touchés par le «miracle de la croissance».

Andrew Tiffin FMI, Département Europe

Le présent article s’inspire du document de travail du FMI n° 06/167, «Ukraine: The Cost of Weak Institutions», d’Andrew Tiffin. Il est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir page 308. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

La baisse des recettes pétrolières préoccupe la Syrie

La Syrie, qui finance 25 % de ses dépenses publiques par des recettes pétrolières alors que son pétrole brut s’épuise, risque d’afficher un déficit budgétaire intenable d’ici 2015 faute d’un ajustement de sa politique budgétaire. Il n’est donc pas étonnant que le risque d’une action insuffisante et tardive ait été au cœur du dialogue entre le FMI et les autorités syriennes ces deux dernières années. Deux études de fond réalisées dans le cadre de l’évaluation récente de l’économie syrienne par le FMI examinent les stratégies budgétaires susceptibles d’aider la Syrie à relever ce défi.

Après avoir culminé à plus de 600.000 barils/jour en 1996, la production pétrolière du pays décline. Sans la hausse des cours mondiaux du pétrole à partir de la mi-1999, le maintien de la stabilité financière aurait été bien plus délicat. Pour trouver de nouvelles sources de croissance et de revenus avant l’épuisement de ses réserves pétrolières, la Syrie doit accélérer les réformes structurelles et le rééquilibrage budgétaire; sans quoi, elle pourrait s’enferrer dans un cycle de volatilité financière, de dégradation budgétaire, de faible croissance et de chômage galopant (voir partie supérieure du graphique, page suivante).

Selon une récente étude du FMI, la Syrie pourrait adopter un cadre transparent de politique budgétaire qui établit clairement la contrainte budgétaire pour les années à venir. Ce cadre devrait reposer sur une règle budgétaire visant à améliorer durablement le solde budgétaire hors pétrole. À cet effet, une seconde étude propose une stratégie centrée sur l’élimination progressive des subventions aux prix du pétrole et sur l’introduction d’une TVA.

Un carcan budgétaire

La politique budgétaire a tendance à produire des déficits plutôt que des équilibres. Ce biais tient généralement aux politiques budgétaires procycliques qui permettent aux dépenses discrétionnaires d’augmenter quand les recettes s’accroissent, mais pas de diminuer quand les recettes baissent. Pour contrer ce biais, de nombreux pays ont adopté des cadres budgétaires prospectifs visant à maîtriser les dépenses et à encourager la rigueur budgétaire. Les cadres efficaces ont deux garde-fous: la transparence, qui rend les pouvoirs publics comptables de leur action, et des règles budgétaires adaptées aux perspectives du pays.

Le choix d’une règle budgétaire revient à définir un objectif macroéconomique à moyen terme qui est toujours lié en fin de compte à un concept de viabilité, par exemple une politique compatible avec la baisse des recettes pétrolières. En Syrie, comme dans les autres pays producteurs de pétrole, les ressources pétrolières posent un problème particulier pour la viabilité budgétaire et soulèvent la question de l’équité entre les générations dans l’utilisation de la richesse pétrolière. Ses réserves pétrolières étant trop faibles pour assurer cette équité, la Syrie doit lisser l’ajustement vers une position budgétaire viable à long terme lorsque ses réserves pétrolières seront épuisées.

L’étude du FMI propose d’utiliser la variation annuelle du solde budgétaire hors pétrole pour estimer le coût de l’ajustement, qui donnera à son tour une bonne indication de l’effet de contraction sur l’économie pour une année donnée. La Syrie peut réduire au minimum le coût de l’ajustement en cherchant à améliorer durablement son solde budgétaire hors pétrole: l’étude propose que ce soit la règle budgétaire qui servira de point d’ancrage au cadre budgétaire. La Syrie réduira ainsi le risque d’un ajustement brusque et douloureux, qui pèserait probablement sur l’investissement public bien nécessaire dans les infrastructures et les domaines sociaux, ou exigerait de mobiliser des recettes au moyen de taxes induisant de fortes distorsions, étant donné la faiblesse de l’administration fiscale.

Aussi efficace que la règle traditionnelle d’un budget équilibré si les recettes pétrolières baissaient progressivement, la règle budgétaire proposée le serait plus si ces recettes se stabilisaient avant de baisser. En raison de l’incertitude inhérente à la trajectoire prospective des recettes pétrolières, la règle visant une amélioration durable du solde budgétaire hors pétrole sera préférable dans tous les cas. Le rythme optimal de l’ajustement devra être réévalué en permanence à l’aune de la valeur actualisée nette de la richesse pétrolière, et il faudra aussi tenir compte de la situation conjoncturelle.

Fini les subventions, vive la TVA

Selon la seconde étude, pour garantir la stabilité macroéconomique et maintenir sa dette à un niveau soutenable tandis que sa production pétrolière chute au cours de la prochaine décennie, la Syrie devra réduire son déficit budgétaire hors pétrole d’environ 11 points de pourcentage du PIB (soit en viron 1 point par an en moyenne). En 2015, le déficit hors pétrole tomberait donc à 2 % du PIB (contre 13 % actuellement) et la dette publique serait limitée à 40 % du PIB environ, ce qui laisserait une marge de manœuvre pour absorber d’éventuels chocs et autres engagements éventuels. Pour réaliser cet ajustement, une stratégie pro-croissance crédible doit reposer principalement sur l’élimination progressive des subventions aux prix du pétrole et la mise en place d’une TVA à assiette large (voir partie inférieure du graphique).

La plupart des postes de dépenses sont à des niveaux assez modérés, et certains (comme l’éducation et la santé) sont sous-financés. Il serait donc judicieux d’éliminer les subventions, qui sont inéquitables et coûteuses (14½ % du PIB). Il en résulterait des économies budgétaires et des gains d’efficience considérables, et une amélioration de l’équité. En outre, comme la hausse des prix du pétrole réduit de façon disproportionnée la demande de produits pétroliers, elle entraîne une hausse de l’excédent de la balance commerciale pétrolière et contribue à l’ajustement de la balance des paiements. En protégeant les dépenses d’éducation, de santé et d’infrastructures, elle stimule aussi la croissance à long terme.

Le coût de l’inaction

Si la Syrie ne fait rien face à la baisse imminente de ses recettes pétrolières, sa dette publique pourrait devenir insoutenable d’ici dix ans.

Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI.

Comme la Syrie ne dispose pas de mécanismes efficients de ciblage des pauvres, il a été proposé, faute de mieux, d’octroyer une compensation forfaitaire en espèces à chaque individu. La réforme des subventions aux prix du pétrole implique donc deux choix fondamentaux et indissociables: le rythme de l’ajustement des prix et le montant de la compensation à offrir aux ménages. Les principaux arbitrages sont donc entre une hausse brutale des prix du pétrole qui risque de déstabiliser les anticipations inflationnistes et un ajustement plus lent qui risque de lasser, et entre des économies budgétaires plus faibles et des mesures plus facilement acceptables sur le plan politique.

Étant donné les cours mondiaux actuels, l’étude propose une combinaison qui produirait une économie budgétaire nette de 4½ % du PIB et profiterait à la majorité de la population. Une grande souplesse est nécessaire dans la conception de la réforme. En particulier, si les cours baissaient, les transferts aux ménages devraient être réduits, car les économies budgétaires seraient moindres tandis que les ménages souffriraient moins.

En fait, comme une baisse des cours améliorera la situation de la Syrie lorsqu’elle deviendra un importateur net de pétrole aux environs de 2010, une réduction de la compensation pourrait produire la même économie budgétaire tout en pesant moins sur les consommateurs en termes nets. Atténuer l’impact de l’élimination progressive des subventions par une augmentation des traitements des fonctionnaires pourrait se révéler très coûteux et est déconseillé.

Dans ses arguments en faveur d’une TVA, l’étude indique que le ratio impôts/PIB en Syrie (10½ % en 2005) est faible par rapport aux normes régionales et pourrait être relevé sans trop grever l’économie ni fausser notablement l’incitation à travailler, à épargner et à investir. L’absence d’une taxe à assiette large sur la consommation est notable et explique le faible ratio taxes indirectes/taxes totales. Pour optimiser les avantages de la TVA, il faudrait, entre autres, un taux unique (avec la possibilité d’appliquer des droits d’accise aux produits de luxe), un champ d’application large (les exemptions étant limitées aux secteurs difficiles à taxer comme les services financiers) et un seuil imposable initialement élevé pour assurer la rentabilité. Dans ces conditions, un taux de TVA de 15 % pourrait rapporter l’équivalent d’environ 5 % du PIB.

Jemma Dridi et Patrick Imam FMI, Département Moyen-Orient et Asie centrale et Institut du FMI

Cet article s’inspire du rapport du FMI nº 06/295, Syrian Arab Republic: Selected Issues. Il est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir page 308. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

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