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Le Liban: face à la dynamique de la dette

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
July 2006
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I maginons un investisseur qui, fin 2004, apprend qu’un pays ayant une dette publique de 165 % du PIB (dont la moitié en devises), un déficit extérieur courant de 18 % du PIB et un taux de change fixe fait face à un choc politique majeur — assassinat d’un ancien premier ministre populaire, manifestations de masse dans les rues, élections et crise politique prolongée. Cet investisseur aurait probablement envie de se retirer immédiatement et peut-être de spéculer contre la monnaie. Il aurait eu bien tort cependant. Ce pays est bien sûr le Liban et, en dépit de tous ces événements défavorables au premier semestre de 2005, le gouvernement et la banque centrale ont réussi à rétablir la stabilité financière et le pays a pu de nouveau attirer des capitaux, avec des marges relativement étroites par rapport aux taux internationaux. Mais le Liban peut-il maintenant enfin s’attaquer à sa dette, qui est dangereusement élevée?

Avant 1975, l’économie libanaise était l’une des plus dynamiques du Moyen-Orient et Beyrouth s’était imposée comme le principal centre financier régional. Mais en 1975, le pays a plongé dans la guerre civile. Celle-ci a fait de nombreuses victimes et a eu pour conséquences aussi un manque à produire substantiel, des dégâts considérables dans les infrastructures et une perte énorme de capital humain du fait de l’émigration. Cependant, à aucun moment pendant la guerre, le Liban n’a manqué à ses obligations financières et le pays a émergé du conflit civil en 1991 avec un endettement modéré (de l’ordre de 50 % du PIB).

Le PIB a augmenté dans les années 90, mais moins vite que la dette, car l’État a beaucoup emprunté pour reconstruire le pays (voir graphique ci-contre). Confronté à une dynamique dangereuse et désireux d’éviter une crise d’endettement et de balance des paiements, le gouvernement a établi en 2002 un programme de réforme ambitieux qui a reçu un soutien substantiel des donateurs lors de la conférence de Paris II. Les autorités ont pu opérer un ajustement appréciable, mais insuffisant pour inverser la dynamique de la dette, en partie parce que, dans le même temps, la croissance ralentissait. Il a aussi été difficile d’exécuter le programme de réformes, qui a fini par s’arrêter.

Face à la crise

C’est dans ce contexte que l’ancien Premier Ministre Rafik Al-Hariri a été assassiné en février 2005, plongeant le pays dans une crise politique et financière. Les investisseurs se sont retirés et la dollarisation s’est intensifiée, d’où des pressions substantielles sur les réserves de change, qui ont baissé d’environ 20 % en deux mois (voir graphique, page 201).

Les autorités ont réagi en relevant les taux d’intérêt et en encourageant les banques commerciales à proroger les échéances de la dette publique et à maintenir leurs actifs financiers au Liban. Ces mesures ont aidé à stabiliser la situation jusqu’à ce que la crise politique s’atténue. Les entrées de dépôts ont repris au deuxième semestre de 2005, la dollarisation a diminué et les réserves de change sont remontées.

La crise politique a interrompu temporairement une accélération de la croissance. Une forte expansion du tourisme, de la construction et des exportations a porté la croissance du PIB à 6 % en 2004. Mais, à la suite de la crise politique, la demande publique et privée s’est contractée au premier semestre de 2005 et, si l’activité s’est redressée vers la fin de l’année, la croissance du PIB réel n’a atteint que 1 % pour l’ensemble de l’année. Parallèlement à l’activité économique, les entrées d’investissements directs étrangers et d’investissements de portefeuille ont repris au deuxième semestre de 2005, ce qui a plus que compensé la baisse du déficit des transactions extérieures courantes.

Le budget n’ayant pas été approuvé, la politique budgétaire est restée dans une large mesure en pilotage automatique en 2005 et la dette publique a continué de monter. En valeur nominale, la plupart des catégories de dépenses ont été gelées de facto, bien que certaines aient augmenté, notamment les transferts aux caisses de sécurité sociale et à la compagnie publique d’électricité, dont les pertes financières étaient estimées à 3 % du PIB au moins en 2005. Le ralentissement de l’activité économique a pesé sur les recettes fiscales et le plafonnement des prix intérieurs des produits pétroliers a intensifié la baisse des recettes, mais ces facteurs ont été atténués par la diminution des paiements d’intérêts. En conséquence, le déficit budgétaire global a diminué légèrement, mais la dette publique a quand même augmenté pour atteindre 175 % du PIB.

La reconstruction a alourdi la dette

La dette publique — déjà lourde — s’est fortement accrue pendant la reconstruction consécutive à la guerre civile. (en pourcentage du PIB)

Sources: autorités libanaises; calculs des services du FMI.

Ressort et risque

Les événements de 2005 ont souligné la résistance de l’économie libanaise aux chocs, mais ils ont mis à jour aussi des facteurs de vulnérabilité importants, dont les principaux restent la dette publique élevée et croissante, la forte dollarisation, des déficits budgétaire et courant élevés et le recours aux capitaux étrangers à court terme pour financer ces déficits. Les risques liés à ces déséquilibres sont atténués par l’évolution favorable de la conjoncture extérieure, l’abondance des liquidités régionales et la stabilité relative de la base des dépôts. Le ressort de l’économie libanaise tient aussi au volant de liquidités détenu par les banques, à sa bonne réputation bancaire depuis des dizaines d’années et à la bonne gestion des tensions financières par les autorités.

Sans aucun doute, le Liban défie la logique économique conventionnelle sur la viabilité de la dette — ou, selon d’aucuns, la loi de la pesanteur de la dette — depuis un certain temps. Aussi longtemps que la confiance des déposants n’est pas ébranlée, cet équilibre pourrait persister.

Mais, même si une crise n’est pas imminente, la lourde charge de la dette limite considérablement la marge de manœuvre budgétaire dont disposent les autorités pour s’employer, entre autres priorités, à accélérer la croissance et à rehausser le niveau de vie. En 2005, les charges d’intérêts représentaient 34 % des dépenses et 46 % des recettes publiques, ce qui, en soi, est une raison de chercher à réduire la dette. Une baisse de la dette non seulement réduirait les facteurs de vulnérabilité budgétaire, mais finirait aussi par libérer des ressources pour d’autres priorités. Autre sujet d’inquiétude: le surendettement étouffe l’investissement dans les capacités de production et donc la croissance. Le risque d’une crise financière majeure raccourcit fortement l’horizon d’investissement.

Éviter le désastre

Une gestion économique habile a permis au Liban de résorber la crise politique de 2005.

1Or non compris.

Sources: autorités libanaises; calculs des services du FMI.

Réformes

Un ensemble bien conçu de réformes, notamment des mesures qui permettront d’accélérer la croissance, sera le meilleur moyen de trouver un équilibre entre les coûts de l’ajustement à court terme et les avantages de la réduction de la dette à long terme. Les autorités sont déterminées à exécuter un vaste programme de réformes autour d’une stratégie de réduction de la dette. Elles sont conscientes qu’il faudra du temps pour réduire notablement le ratio de la dette au PIB. Mais un ajustement budgétaire rapide peut inverser la dynamique de la dette et orienter celle-ci à la baisse. Par ailleurs, la privatisation peut réduire l’endettement brut.

Dans son rapport récent sur l’économie libanaise, le FMI a présenté un scénario conforme aux objectifs de réduction de la dette des autorités, selon lequel la dette publique tomberait au-dessous de 100 % du PIB au cours des dix prochaines années. Si le Liban pouvait de nouveau obtenir l’aide de donateurs, ce rythme serait accéléré. Bien entendu, ce scénario est entouré d’incertitudes, telles que d’éventuels chocs sur les taux d’intérêt et la croissance, et il faut aussi tenir compte de la difficulté, d’un point de vue politique, d’opérer un ajustement soutenu.

L’adoption d’un vaste programme de réformes n’est que l’une des nombreuses questions controversées dans l’actualité politique complexe du Liban. Il existe aujourd’hui des tensions politiques concernant les relations avec la Syrie, la légitimité du président et les appels des Nations Unies au désarmement du Hezbollah (un des partenaires de la coalition gouvernementale). Il s’est avéré difficile de résoudre rapidement ces questions dans un système politique qui exige un degré élevé de consensus parmi les diverses communautés.

En fait, l’évolution favorable de l’économie depuis le milieu de 2005 a peut-être atténué, au sein du monde politique en général, le sentiment que le temps presse pour exécuter un programme de réformes qui inclura probablement des mesures impopulaires. Mais dans un contexte politique et financier instable, le Liban reste fort exposé aux risques d’un choc qui pourrait provoquer une crise financière généralisée. L’équipe économique du gouvernement est pleinement consciente de ces risques et a préparé un programme crédible pour y faire face. Il revient maintenant aux dirigeants politiques et à la population de relever le défi.

Edward Gardner et Axel Schimmelpfennig

Département Moyen-Orient et Asie centrale

Pour plus de renseignements, voir le rapport du FMI n° 06/201, Lebanon: 2006 Article IV Consultation. Il est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir page 208. Le texte intégral peut également être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

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