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Gabón: Políticas fiscales para la era post-petróleo

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
July 2006
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Los ingresos del petróleo en Gabón hoy representan el 60% de su ingreso total, pero se prevé que sus reservas petroleras se agoten en 30 años. ¿Se trata de una inquietud remota? Un trabajo elaborado para las consultas anuales del FMI con Gabón sugiere que no lo es. El ajuste nunca es fácil; es difícil abandonar viejos hábitos, y lograr una situación fiscal sostenible llevará varios años. Mayor razón, aduce el trabajo, para planificar por anticipado. Cuanto antes se implemente el ajuste fiscal, mejor será la situación a largo plazo.

Para las economías petroleras, el ingreso elevado (pero agotable) del petróleo a menudo crea la ilusión de que las limitaciones presupuestarias han desaparecido. La abundancia de recursos estatales inevitablemente genera presión política para gastar más del ingreso corriente de lo sostenible pasado el lapso de producción petrolera. Además, el gasto excesivo se traduce en dependencia e intereses creados.

¿Cómo pueden evaluar necesidades de largo plazo quienes deciden las políticas? Es útil tener un punto de referencia para juzgar la política fiscal actual. Hoy, Gabón tiene grandes superávits fiscales globales, pero el indicador clave —el saldo no petrolero— arroja un déficit significativo. Dicho saldo no petrolero es el indicador crucial del monto del ingreso petrolero que se inyecta a la economía y de lo que se deberá hacer para contener el gasto cuando este disminuya.

Según la economía política debe definirse una clara ancla fiscal que permita a legisladores y al electorado distinguir las políticas fiscales sensatas y previsoras de las que solo atienden demandas inmediatas. Lo ideal sería establecer tal marco al inicio de la producción petrolera, antes de crear hábitos. Pero hasta los exportadores de petróleo más desarrollados se beneficiarían en gran medida de un ajuste voluntario y gradual dirigido a lograr un déficit aceptable, que ayude también a preservar la riqueza nacional para generaciones futuras.

Cómo fijar un ancla fiscal

Aunque los modelos actuales en función de la hipótesis del ingreso permanente permiten calcular objetivos de largo plazo adecuados, generalmente se abstraen del costo político de corto plazo que conllevan los ajustes dirigidos a alcanzar ese nivel. La recomendación tradicional es una consolidación abrupta y por una sola vez, seguida de una trayectoria de gasto constante (igual al valor previsto de la anualidad de su riqueza petrolera y del ingreso no petrolero).

Sin embargo, la realidad política a menudo impide tal enfoque radical. Parece más sensato reconocer que es realmente difícil dejar los hábitos: los consumidores se acostumbran a un nivel de consumo dado, inclusive de bienes públicos. Un ajuste que contemple los hábitos puede aliviar el golpe a los consumidores y aumentar la tolerancia política a la reforma necesaria. Para Gabón, el personal técnico del FMI usó un modelo cuantitativo que simula el déficit no petrolero viable aun luego de agotado el ingreso petrolero y describe la vía de ajuste óptima hacia ese nivel. En los estudios especializados, esta vía se define como la que adoptaría un planificador social. El modelo también prevé tasas de interés diferenciales para deuda soberana y activos financieros, lo que aporta más realismo al análisis de política fiscal y gestión de deuda óptimas.

El saldo no petrolero es el indicador crucial del monto del ingreso petrolero que se inyecta a la economía y de lo que se deberá hacer para contener el gasto cuando este disminuya.

Derivaciones de las políticas

¿Qué guía ofrece este ejercicio para quienes formulan las políticas? Surgen tres conclusiones principales. Primero: la orientación en política fiscal es insostenible. El déficit fiscal no petrolero sostenible en forma permanente, calculado en torno al 5% del PIB no petrolero, es muy inferior al 12% registrado en 2005. Las autoridades deberán ajustar la política fiscal para estabilizar el gasto público en el tiempo. Segundo, conviene distribuir el ajuste a lo largo de tres a cinco años, tomando en cuenta los hábitos de consumo, lo que se aparta de la corrección abrupta prescrita por los modelos de ingreso permanente. Aunque la rapidez del ajuste incide en la situación fiscal de largo plazo, esta concesión es relativamente menor si el ajuste ocurre a mediano plazo.

Finalmente, convendría pagar lo antes posible la deuda cara, tanto interna como externa. El diferencial de tasas de interés entre la deuda soberana y los activos financieros justifica la concentración de costos al inicio del ajuste fiscal, aumentando así el déficit fiscal sostenible en forma permanente. Además, cuestiones no resueltas sobre la remuneración de las reservas fiscales en la Comunidad Económica y Monetaria de África Central, junto a la incertidumbre sobre la situación económica futura, brindan a quienes formulan las políticas motivos precautorios para inclinarse por el gradualismo, resistiendo los argumentos a favor de acelerar el ajuste fiscal y transferir mayor riqueza del petróleo a las generaciones futuras. Por ejemplo, si el precio real del petróleo volviese al promedio de 2000–05 de US$30 el barril, el déficit sostenible permanentemente se reduciría al 3¾% del PIB no petrolero.

Una elección para el futuro

En esta coyuntura crucial de la historia de Gabón, el precio del petróleo está alto, y las autoridades pueden optar entre un ajuste voluntario y gradual hacia una política fiscal viable en forma permanente o mantener sus políticas hasta que la caída de la producción del petróleo, o una baja inesperada de precios, imponga una contracción significativa y rápida. Si Gabón escoge un ajuste proactivo, el proceso debería ir acompañado de mejoras en la calidad del gasto público que potencien la inversión privada. Una mejor gestión de las finanzas públicas ayudaría a compensar el costo del ajuste fiscal y garantizaría que el gasto público (incluida la inversión) pueda generar un crecimiento y ventajas sociales adecuados y ayude a lograr las metas de desarrollo socioeconómico de Gabón. Los sectores más desfavorecidos del país pueden beneficiarse en especial de tales medidas.

Un ajuste proactivo debería ir acompañado de mejoras en la calidad del gasto público que potencien la inversión privada.

Daniel Leigh, FMI, Departamento de Asuntos Fiscales

Jan-Peter Olters, FMI, Departamento de África

Este artículo se basa en el informe “Gabon: Selected Issues” (IMF Country Report No. 06/232). Pueden adquirirse ejemplares al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la página 192. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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