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Políticas: Avanza la reforma del gobierno del FMI

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
December 2006
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En las Reuniones Anuales realizadas recientemente en Singapur, el Director Gerente Rodrigo de Rato fue elogiado por los 184 gobernadores del FMI por su iniciativa de reforma del gobierno de la institución. Su propuesta, respaldada por una abrumadora mayoría, implica aumentos ad hoc de las cuotas de cuatro países cuyas cuotas efectivas muestran el mayor desajuste (China, Corea, México y Turquía), así como un programa bienal para establecer una nueva fórmula de cálculo. Se espera que el Directorio llegue a un acuerdo hacia finales de 2007 y la nueva fórmula se aplique a partir de las Reuniones Anuales de 2008.

En los últimos años, los medios, las autoridades, los observadores internacionales y las organizaciones no gubernamentales han cuestionado reiteradamente si el mandato y la estructura de gobierno del FMI son adecuados para atender las necesidades de todos sus miembros. Los críticos alegan que es preciso reformar la dirección y el sistema decisorio del FMI —una institución mundial en la cual los países industriales controlan más del 60% del capital— para reforzar la legitimidad, participación y rendición de cuentas. La propuesta del Director Gerente pone de relieve la importancia de asegurar que el FMI siga siendo una institución eficaz en la economía globalizada de hoy.

Lo que nos dice la experiencia

Las cuotas determinan el número de votos de cada país en las decisiones de la Junta de Gobernadores y el Directorio Ejecutivo (véase el recuadro). Para modificar las cuotas se requiere una mayoría del 85% de los países miembros. Para reducir las cuotas también se requiere el consentimiento del país en cuestión.

La experiencia muestra que la redistribución de las cuotas tiene mayores probabilidades de aceptación si se presenta como parte de un plan que incluya un aumento general de cuotas y otros elementos que alienten a los países a votar favorablemente. En enero de 2003, el FMI concluyó su duodécima revisión general de cuotas y consideró que no se requería un aumento dado que la liquidez era suficiente para atender las necesidades crediticias de los países miembros. Desde entonces, la liquidez del FMI ha seguido mejorando como consecuencia del rápido crecimiento de la economía mundial y la liquidez de los mercados de capital. Al mismo tiempo, varios países pagaron anticipadamente cuantiosos préstamos.

Estos factores redujeron la demanda de recursos financieros del FMI, por lo cual resulta improbable un aumento general de cuotas. El plan de reforma de las cuotas podría basarse, en cambio, en aumentos selectivos para los países cuyas cuotas efectivas se alejan considerablemente de sus cuotas calculadas, solución que actualmente parece contar con el respaldo de la mayoría de los países.

En debates anteriores del Directorio había surgido un amplio respaldo a favor de una fórmula de cálculo de cuotas más transparente, basada en no más de tres o cuatro variables: PIB, apertura (definida como el total de ingresos externos corrientes y pagos corrientes), variabilidad de los ingresos corrientes y la afluencia neta de capitales y, posiblemente, reservas oficiales internacionales.

Una mirada a los protagonistas

Estados Unidos tiene la mayor cuota (17,1%), lo cual le permite vetar cualquier plan de reforma de las cuotas. El Gobierno de Estados Unidos apoyó la estrategia propuesta por el Director Gerente y manifestó su preferencia por una fórmula de cálculo de cuotas que dé mayor peso al PIB, el cual, se sabe, favorece en los cálculos a los países industriales. “Más peso al PIB” puede interpretarse como “menos peso a la apertura” en el caso de Estados Unidos. La posición actual de este país también parece implicar cierta disposición a aceptar una reducción del número de votos, siempre que su cuota se mantenga por encima del 15% del total, lo que le permite vetar las decisiones que requieren mayoría del 85%.

Las propuestas del Director Gerente crearon en los países en desarrollo la expectativa de una reducción significativa de los actuales desequilibrios en las cuotas. Más del 61% del total de votos se concentra ahora en 23 países industriales, mientras que 161 países en desarrollo, que representan un 80% de la población mundial, concentran solo el 39%. Los países en desarrollo prefieren usar los datos del PIB según la paridad de poder adquisitivo (PPA), que en el cálculo de las cuotas favorecen a los países de gran población. El Directorio había rechazado el uso de estos datos, pero los países en desarrollo probablemente pidan que se reconsidere el tema. Dado que un conjunto de datos sobre el PIB favorece a los países industriales y el otro a los países en desarrollo, tendría sentido incluir ambos conjuntos de datos en la nueva fórmula.

Cómo está gobernado el FMI

El órgano decisorio máximo del FMI es la Junta de Gobernadores, integrada por un gobernador por cada país (generalmente el ministro de Hacienda o el gobernador del banco central). Todos los gobernadores se reúnen en las Reuniones Anuales del FMI y el Banco Mundial. Un subgrupo de 24 gobernadores constituye el Comité Monetario y Financiero Internacional, que se reúne dos veces al año y establece la orientación estratégica del FMI. La gestión diaria del FMI se realiza desde la sede en Washington, bajo la supervisión de los 24 miembros del Directorio Ejecutivo.

Las cuotas determinan el poder de voto de los países en el FMI. Cada país tiene 250 votos básicos más un voto por cada DEG 100.000 de cuota. Las cuotas también determinan el acceso de los países a los recursos del FMI. Para fijar las cuotas se consideran varios factores económicos, entre ellos el PIB, las transacciones en cuenta corriente y las reservas oficiales.

Por su parte, los países de la Unión Europea han recalcado que la reforma de las cuotas debe centrarse en corregir el número limitado de cuotas que siguen estando muy desalineadas. Destacaron que no aceptan un debilitamiento de la posición de la UE en el FMI, y en general prefieren asignar más peso a la apertura y al PIB a precios de mercado, lo cual tiende a favorecerlos. Los países de la UE también han hecho hincapié en que en este momento no debe considerarse la posibilidad de unificar la representación de los países europeos en el Directorio.

Otro objetivo central del plan de reforma es dar más voz y voto a los países de bajo ingreso. Una forma directa de proteger el poder de voto de los países pequeños y más pobres es aumentar los votos básicos asignados a cada país en el Convenio Constitutivo. En 1945, los 250 votos básicos asignados a cada país representaban un 11,3% del total; hoy, ese porcentaje es tan solo 2,1%. Los intentos anteriores de corregir la erosión de los votos básicos fueron infructuosos debido a que para ello se requiere una enmienda del Convenio Constitutivo. Hoy, sin embargo, los países miembros están dispuestos a duplicar, como mínimo, la proporción de votos básicos.

Algunas reflexiones sobre el camino a seguir

La UE está representada por siete directores, procedentes de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, el grupo Nórdico, los Países Bajos y el Reino Unido, aunque algunos de ellos representan a grupos de países, no todos pertenecientes a la UE. Estos siete directores tienen el 33,55% del total de votos, casi el mismo porcentaje que corresponde a las 12 jurisdicciones de países en desarrollo (33,91% según los cálculos basados en datos anteriores a las Reuniones de Singapur). El número de votos de la UE es también casi el doble del que corresponde a Estados Unidos. Esto se debe a que en el período de posguerra se asignaron cuotas altas a los países europeos porque se preveía que necesitarían asistencia financiera del FMI. Los países en desarrollo en general recibieron un trato menos favorable debido a las deficiencias de los datos y a la posibilidad de que obtuvieran préstamos del Banco Mundial. Desde entonces, las fórmulas de cálculo y los aumentos generales de cuotas favorecieron a Europa. Durante ese período Europa también aportó una gran parte del financiamiento del FMI. Además, la diversidad de opiniones sostenidas por los países europeos enriquecieron las deliberaciones del Directorio y ayudaron a crear consenso.

Ahora, sin embargo, la gobernabilidad es el centro de las discusiones sobre el sistema monetario internacional, y la magnitud del voto europeo se ve como una gran distorsión. Asimismo, el comercio regional de los países europeos, mayormente en euros, se ha convertido, de facto, en comercio interno. Esto se ha esgrimido, a su vez, como argumento para restar importancia a la apertura de la economía en la nueva fórmula de cálculo de las cuotas. Al mismo tiempo, una coordinación más sistemática de las políticas y los votos europeos reforzaría la influencia de la región en los asuntos mundiales.

Para llegar a un acuerdo sobre una nueva fórmula será necesario que todos los países dejen de lado sus intereses de corto plazo y respalden un resultado que fortalezca la legitimidad del FMI, respetando la posición de todos los países dentro de la institución. Como grupo, los países de la UE constituyen el principal accionista del FMI, lo cual los coloca en una posición singular para trabajar con otros países y el Director Gerente en pos del éxito de la reforma de la institución. La reducción de sus cuotas relativas sería limitada y no comprometería a corto plazo la viabilidad de las siete sillas que tiene la UE en el Directorio.

De cara al futuro, el fortalecimiento de la voz y la influencia de la UE en el FMI dependerá de la capacidad de los países de la UE para coordinar sus respectivas posiciones sobre las cuestiones relativas al FMI. Logrado esto, el siguiente paso lógico será la unificación de los 27 países de la UE bajo una sola representación. Esto, a su vez, abriría paso a una cooperación estrecha con Estados Unidos y otros países miembros del FMI para crear una estructura decisoria más compacta y sólida en la cual los países industriales concentrarían una mayoría de votos más reducida, mientras que los países en desarrollo tendrían la mayoría de las sillas. La colaboración eficaz —y generosa— de los países europeos y sus representantes en este esfuerzo reportará enormes beneficios a la comunicad mundial, y la propia Europa saldrá beneficiada si el FMI recupera su legitimidad frente a todos los países miembros.

Leo Van Houtven

Presidente de la Fundación Per Jacobsson y ex Secretario del FMI y Consejero del Director Gerente

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