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Finance and Development, March 2017
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La inextinguible riqueza de las naciones: El éxito frente al cambio climático podría significar una reducción en el valor de los combustibles fósiles en muchos de los países más pobres del mundo

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
March 2017
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James Cust, David Manley y Giorgia Cecchinato

ALCANZAR los objetivos fijados en el ámbito del cambio climático exige una drástica reducción del consumo mundial de combustibles fósiles. El éxito en este sentido podría, sin embargo, dejar en un callejón sin salida a los países en desarrollo que son ricos en combustibles fósiles.

Sin avances en la esfera climática, es probable que los países pobres se vean afectados de manera desproporcional por las inundaciones, sequías y otros problemas climáticos derivados del recalentamiento del planeta. Pero al encarar con éxito el cambio climático, los países más pobres, ricos en combustibles fósiles, probablemente verán desplomarse el valor de sus depósitos de carbón, gas y petróleo. De abandonarse el uso de los combustibles fósiles por completo, es posible que el valor de su riqueza nacional y natural se reduzca considerablemente.

Estas naciones enfrentan tres retos especiales. Primero, en relación con los países más ricos, corren el riesgo de perder una mayor proporción de su riqueza nacional y, en promedio, cuentan con más años de reservas que las principales empresas de gas y petróleo. Segundo, sus posibilidades para diversificar sus economías y fuentes de ingresos públicos son limitadas, y tardarán más en lograrlo que países que dependen menos de sus yacimientos de combustibles fósiles.

Por último, en muchos de estos países, las fuerzas económicas y políticas ejercen presión para invertir en sectores, empresas nacionales y proyectos basados en combustibles fósiles, lo cual acrecienta aún más el riesgo a que están expuestos y exacerba las consecuencias de una caída de la demanda (véase el mapa).

Riesgo de carbono

Lo que queda claro para casi todos los científicos que estudian la cuestión es que el mundo no puede consumir todas sus reservas de petróleo, gas y carbón sin catastróficas consecuencias climáticas. Para limitar el aumento de la temperatura del planeta a 2 grados centígrados —la meta más conservadora que los gobiernos fijaron en la conferencia sobre cambio climático celebrada en París en 2015— más de dos tercios de las reservas actuales conocidas, sin contar las que aún no han sido descubiertas (véase el cuadro 1), deben permanecer en el suelo (AIE, 2012).

Tareas de mantenimiento en una unidad de bombeo de petróleo en Akkystau, Kazajstán.

Riqueza en riesgo

Fuentes: BP Statistical Review, 2015, y cálculos de los autores.

Nota: Los países en desarrollo ticos en combustibles fósiles aparecen en rojo. Se trata de países en desarrollo en los que el valor de su producción de combustibles fósiles asciende a 10% o más del PIB o el valor de sus reservas de combustibles fósiles representa el 25% o más de la riqueza nacional.

Cuadro 1Mantener los recursos en el sueloPara evitar que la temperatura promedio del planeta aumente más de 2 grados centígrados, una gran proporción de los combustibles fósiles del mundo no debe ser quemada.
PetróleoGas naturalCarbón
País/RegiónMiles de millones de barrilesPorcentaje de reservas totalesBillones de pies cúbicosPorcentaje de reservas totalesGigato-neladasPorcentaje de reservas totales
África28264,4343090
Canadá40750,3245,482
China e India9252,55320777
Antigua Unión Soviética2819365920997
América Central y del Sur63425561173
Europa5,3210,367489
Oriente Medio2643847613,499
OCDE Pacífico2,7462518595
Otros países en desarrollo de Asia2,8122,1221760
Estados Unidos4,690,5624595
Mundo449351005288788
Fuentes: McGlade y Ekins, 2015, y cálculos de los autores.Nota: Los porcentajes corresponden a reservas estimadas que no pueden quemarse antes de 2050, como una porción de las reservas totales del país o región en cuestión. OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; otros países en desarrollo de Asia = todos los países asiáticos salvo las economías avanzadas (Japón, Corea, Singapur), Oriente Medio, China e India.
Fuentes: McGlade y Ekins, 2015, y cálculos de los autores.Nota: Los porcentajes corresponden a reservas estimadas que no pueden quemarse antes de 2050, como una porción de las reservas totales del país o región en cuestión. OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; otros países en desarrollo de Asia = todos los países asiáticos salvo las economías avanzadas (Japón, Corea, Singapur), Oriente Medio, China e India.

Estas reservas son el blanco indirecto de políticas climáticas que buscan limitar las emisiones de carbono, probablemente a través de impuestos, cuotas de carbono y el fomento al uso de nuevas tecnologías de bajas emisiones de carbono. Por lo tanto, es probable que en algún momento el mercado de combustibles fósiles, especialmente el del carbón que es altamente contaminante, se contraiga drásticamente y con este su valor para los países exportadores. Las reservas, es decir, las denominadas reservas probadas, que se estima pueden extraerse rentablemente a precios corrientes, también dejarían de explotarse si los gobiernos aplican políticas que limiten la oferta de recursos fósiles. Collier y Venables, por ejemplo, proponen un cierre secuencial del sector mundial del carbón (2014). Además, a menos que se materialicen significativos avances tecnológicos —aunque poco probable— que capten el carbono emitido por los combustibles fósiles, la drástica caída de la demanda de petróleo, gas y carbón será permanente.

Este “riesgo del mercado de carbono” podría ser potencialmente catastrófico para los países de bajo y mediano ingreso ricos en combustibles fósiles. Aunque muchos de ellos se beneficiaron de las utilidades de la extracción de estos recursos, incluidas las significativas utilidades extraordinarias a veces asociadas con las exportaciones de petróleo y gas, en general no han logrado diversificar sus economías. Para los que descubrieron sus recursos combustibles más recientemente podría ser ya demasiado tarde.

Para esos países, el riesgo del mercado de carbono pone de manifiesto tres vulnerabilidades:

  • Los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles suelen estar muy expuestos a una contracción del mercado del petróleo, gas natural y carbón. En el caso de los productores, una caída del precio reduciría significativamente las utilidades extraordinarias provenientes de la extracción de combustibles fósiles en sus inversiones existentes y haría menos rentable la explotación de sus reservas. Si esas reservas permanecen en el suelo, los futuros ingresos públicos que genera la extracción de combustibles fósiles se reducirán, al igual que otros beneficios como la creación de empleo en la economía interna. Dado que las reservas de combustibles representan una parte tan significativa de su riqueza nacional, estos países se verán más perjudicados que sus homólogos más ricos o países con una menor dotación de estos recursos si la baja de los precios se vuelve permanente. La proporción mediana de reservas de combustibles fósiles con respecto al PIB de estos países es de 3,6, es decir, el valor de sus reservas se estima en más de tres veces y medio el valor de su producción económica total. Una menor demanda de petróleo y gas desviaría ingresos esenciales que los gobiernos podrían invertir en salud, educación e infraestructura. Además, las exportaciones de combustibles fósiles suelen ser una importante fuente de recursos líquidos: entre 2006 y 2010 generaron más del 50% del presupuesto público de los 15 países productores más grandes de petróleo y gas (Venables, 2016).

  • Los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles posiblemente tengan menos opciones para diversificar sus activos y evitar este riesgo frente a las economías desarrolladas o las empresas de combustibles fósiles. Hasta qué punto lograrán diversificar o reducir el riesgo que el mercado del carbono plantea para su riqueza depende del costo y lo que tardará convertir activos fósiles en activos de otro tipo, y de la medida en que surgirán otros sectores productivos sólidos.

    Aunque los analistas advierten que el riesgo del mercado de carbono podría inmovilizar los activos de las empresas de combustibles fósiles (Leaton, 2013), los países son más vulnerables que las empresas privadas. Además de ser más difícil para los países, que para las empresas, reasignar capital y capacidad en tecnologías de energía renovable u otras actividades, los países están atados geográfica y jurídicamente a sus reservas, ya que no pueden enajenarlas directamente, sino solo explotarlas otorgando licencias. A diferencia de muchos países en desarrollo ricos en combustibles fósiles, el número de reservas que controlan las empresas es relativamente reducido, y sus tasas de producción son relativamente altas. En 2013, por ejemplo, la relación reservas/producción de las empresas petroleras y de gas era de 12,8 años y de 13,9 años, respectivamente (EY, 2013). Si se les antoja, pueden agotar sus reservas existentes en menos de 15 años.

    El petróleo, gas y carbón de los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles son más difíciles de convertir en efectivo; por lo general, el país debe, primero, desarrollar esos recursos, y luego producir y vender el combustible. Aplicando los criterios antes mencionados de reserva/producción como una guía, a menos de que encuentren formas de incrementar significativamente sus tasas de producción, la mayor parte de los países tardarán un promedio de 45 años en liquidar su riqueza, (véase el gráfico).

    Dado lo difícil que es desarrollar nuevas fuentes de riqueza nacional, son pocos los gobiernos ricos en recursos que han logrado diversificar con éxito sus entradas de ingreso. Asimismo, sus posibilidades de utilizar esos ingresos para invertir en activos externos no combustibles —por ejemplo, a través de fondos soberanos de inversión— se han visto limitadas por la tasa de extracción de reservas y las presiones para gastar estos recursos en lugar de ahorrarlos. Por consiguiente, los activos que los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles mantienen en fondos soberanos de inversión representan, en promedio, solo el 3% del valor de sus reservas de combustibles fósiles.

  • La presión política interna para desarrollar las reservas de combustibles fósiles induce a estos países a incrementar su exposición al riesgo de mercado de carbono. En primer lugar, por motivos ajenos a la maximización del ingreso, las empresas petroleras de los países ricos en crudo suelen ser de participación estatal. Si la vida esperada de estos activos es tan larga que una baja de los precios del petróleo, el gas y el carbón incide en el rendimiento, o si el gobierno no puede liquidarlos a un precio razonable, un país que invierte en una empresa nacional petrolera —sobre todo una con operaciones en el extranjero— expone la riqueza nacional y los activos públicos al riesgo del mercado del carbono. En el cuadro 2, por ejemplo, se indica la considerable participación estatal de algunas de las empresas nacionales petroleras más grandes de los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles. Segundo, la adopción de políticas para fomentar la participación interna en el procesamiento y transporte de combustibles fósiles también expone los países a este riesgo porque incrementa la proporción total de activos vulnerables a una disminución de la demanda. Por último, las economías de los países ricos en combustibles fósiles emplean, en general, muchos productos basados en el carbono. En relación con su PIB, los productores de petróleo y carbón emiten considerablemente más carbono que los que no producen ni petróleo ni carbón, porque los países ricos en combustibles fósiles tienden a subvencionar el consumo de combustibles como la gasolina (Friedrichs e Inderwildi, 2013).

Cuadro 2

Participación estatal

La mayoría de las empresas nacionales petroleras de los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles son controladas por el Estado.

(Activos en miles de millones de dólares)

PaísEmpresa estatalActivos totalesParticipación estatal
ChinaChina National Petroleum Corporation576,0576,0
ChinaSinopec Group321,0321,0
RusiaGazprom319,2319,2
RusiaRosneft227,6227,6
VenezuelaPetróleos de Venezuela226,8226,8
IránNational Iranian Oil200,0200,0
ChinaChina National Offshore Oil Corporation167,0167,0
MalasiaPetronas164,5164,5
BoliviaYacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos103,885,1
AngolaSociedade Nacional de Combustiveis de Angola Unidade Empresarial Estatal54,554,5
IndonesiaPertamina50,750,7
KazajstánKazmunaigaz49,332,7
AzerbaiyánState Oil Company of the Azerbaijan Republic30,730,7
EcuadorPetroecuador9,39,3
Timor OrientalTIMOR GAP0,0040,004
Fuentes: Informes de empresas anuales más recientes (2014 o 2015); Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, y cálculos de los autores.Nota: El cuadro no incluye varias empresas petroleras nacionales más pequeñas de países en desarrollo ricos en combustibles fósiles para las cuales no se dispone de datos: Sontrach, Argelia; Société des Hydrocarbures du Tchad, Chad; Petroamazonas, Ecuador; Sociedad Nacional de Gas, Guinea Ecuatorial; Gabon Oil Company, Gabón; Myanmar Oil and Gas Enterprise, Myanmar; Nigeria National Petroleum Corporation, Nigeria; Turkmengaz, Turkmenistán; y Uzbekneftegaz, Uzbekistán.
Fuentes: Informes de empresas anuales más recientes (2014 o 2015); Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, y cálculos de los autores.Nota: El cuadro no incluye varias empresas petroleras nacionales más pequeñas de países en desarrollo ricos en combustibles fósiles para las cuales no se dispone de datos: Sontrach, Argelia; Société des Hydrocarbures du Tchad, Chad; Petroamazonas, Ecuador; Sociedad Nacional de Gas, Guinea Ecuatorial; Gabon Oil Company, Gabón; Myanmar Oil and Gas Enterprise, Myanmar; Nigeria National Petroleum Corporation, Nigeria; Turkmengaz, Turkmenistán; y Uzbekneftegaz, Uzbekistán.

Convertir los recursos fósiles en dinero

Fuentes: BP Statistical Review, 2015, y cálculos de los autores.

Perspectivas de política

Existen cuatro implicaciones para las políticas que se desprenden del riesgo del mercado de carbono que los gobiernos de los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles deben considerar.

Primero, diversificar la economía es más importante que nunca. Además de desarrollar ciertos sectores de la economía, especialmente los sectores alternativos de exportación, como la manufactura y la elaboración de productos agrícolas, y ciertos servicios como la tecnología de la información y las comunicaciones, los países deben ampliar la base imponible para liberar al gobierno de su dependencia de los combustibles fósiles.

Asimismo, porque no solo se comprometen las reservas si caen los precios y la demanda, los gobiernos deben reconsiderar todas sus inversiones energéticas. Es posible que las empresas estatales y la inversión e infraestructura del sector energético, que permiten formar cadenas de suministro, no sean suficientemente rentables si se reduce el uso mundial de estos combustibles. Podría ser conveniente limitar la inversión en estos rubros.

Ciertas empresas nacionales podrían perder valor y la fuerza laboral especializada en la extracción de combustibles fósiles volverse obsoleta. Si los proveedores y la mano de obra locales son capaces de adaptarse con relativa facilidad a las circunstancias cambiantes y formar, al margen del sector de los combustibles fósiles, cadenas de abastecimiento sin protección o subsidios, es posible que capacitar trabajadores del sector de combustibles fósiles beneficie al país. No obstante, si la capacitación de los trabajadores y la formación de capacidad empresarial para abastecer al sector de los combustibles fósiles tardan décadas —y si estos conocimientos especializados y productos no pueden transferirse a otros sectores— se habrá derrochado, además de capital estatal, el capital humano que representan estos trabajadores y empresas.

Segundo, los países deben seguir fomentando la competitividad de los sectores de los combustibles fósiles siempre que moderen la inversión pública en estos sectores. Aunque ello pueda parecer ilógico, si se reducen los costos que enfrentan los inversionistas, el riesgo de inmovilización de las reservas puede mitigarse manteniendo el atractivo del sector como destino de producción. Según estudios, el desarrollo petrolero y del gas depende no solo de factores geográficos, sino también de la calidad de las instituciones políticas de los países, la apertura a la inversión extranjera, la equidad del sistema judicial (que reduce la amenaza de expropiación) y la facilidad para hacer negocios (Cust y Harding, 2015; Arezki, Toscani y van der Ploeg, 2016).

Aunque es posible que el mundo tenga más reservas que las que se pueden quemar sin contaminar, ello no implica que deba detenerse por completo la exploración en los países de más bajo ingreso. Si bien el desarrollo y la extracción son costosos, los costos varían significativamente según la geología y, por ese motivo, para ciertos países puede ser conveniente permitir la exploración de yacimientos cuyos costos de extracción sean más bajos, incluso suponiendo que se aplique un impuesto al carbón.

Tercero, los gobiernos deben evitar subvencionar el sector y el uso de combustibles fósiles. Los subsidios a la producción, tanto explícitos, a través de desgravaciones fiscales, como implícitos, por ejemplo, como resultado de acuerdos tributarios mal orientados que reducen la carga impositiva de las empresas, pueden fomentar una exploración o extracción excesivas y prolongar en demasía la dependencia de los combustibles fósiles.

Los subsidios al consumo, como a la gasolina, pueden incrementar la dependencia de otros sectores (por ejemplo, del transporte), reducir los incentivos para conducir menos y usar modalidades de transporte más eficientes, como los ferrocarriles y el transporte público, y promover inversiones en autopistas, que fomentan el consumo de combustibles fósiles.

Cuarto, los gobiernos y la ciudadanía deben decidir si la extracción debe proceder más rápidamente, más lentamente o eliminarse del todo. La respuesta correcta varía de un país a otro, pero el temor de no cosechar los frutos puede alentar a algunos países a promover la exploración con la esperanza de obtener ingresos de extracción antes de que surtan efecto políticas de lucha contra el clima o tecnologías nuevas.

Sin embargo, Stevens, Lahn y Kooroshy (2015), sostienen que en el caso de los países de bajo ingreso, un ritmo más lento en el otorgamiento de licencias podría darles tiempo a las autoridades para consolidar sus instituciones y, por ende, percibir rentas futuras más altas, al reducir el riesgo de los inversionistas y mejorar la capacidad de negociación. Además, incluso cuando acelerar el desarrollo en un país sea la estrategia óptima, si todos los productores deciden hacer lo mismo, la oferta puede aumentar y los precios pueden bajar, resultado conocido como “la paradoja verde” (van der Ploeg y Withagen, 2015).

Pese al alto grado de incertidumbre al respecto, es muy probable que disminuya el consumo global de los combustibles fósiles. Esto se refleja no solo en el resultado de la conferencia de París sobre cambio climático, sino también en los datos que confirman que, en relación con el PIB, la economía mundial emplea menos carbón por dólar, y en la promesa de avances tecnológicos en el ámbito de la energía solar y eólica. Esa situación crearía el riesgo de “naciones inmovilizadas”, con enormes reservas de combustibles fósiles que ya no vale la pena extraer. No es evidente cuándo ocurrirá esa inmovilización o su magnitud. Para los encargados de formular políticas de las economías en desarrollo ricas en combustibles fósiles, atrapados entre los efectos del recalentamiento del planeta y las iniciativas mundiales para evitarlo, cómo hacer frente a la decreciente demanda de sus recursos seguirá siendo un asunto fundamental que exigirá nuevos enfoques de política. Estos países, en lugar de esperar el próximo auge de los productos básicos, deben aprovechar el momento para desarrollar otros sectores.

James Cust es Economista de la Oficina del Economista en Jefe del Banco Mundial para África, David Manley es Analista Económico Jefe y Giorgia Cecchinato fue anteriormente Investigadora Asociada, ambos del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales.

El presente artículo se basa en el estudio de los autores “Stranded Nations? The Climate Policy Implications for Fossil Fuel-Rich Developing Countries” del Centro de Análisis de Países Ricos en Recursos Naturales de la Universidad de Oxford.

Referencias:

    Agencia Internacional de Energía (AIE)2012World Energy OutlookParís.

    ArezkiRabahFrederik G.Toscani y Frederick van derPloeg2016Shifting Frontiers in Global Resource WealthCEPR Discussion Paper DP11553Centre for Economic Policy ResearchLondres.

    CollierPaul y Anthony J.Venables2014Closing Coal: Economic and Moral IncentivesOxford Review of Economic Policy vol. 30 No. 3 págs. 492512.

    CustJames y TorfinnHarding2015Institutions and the Location of Oil ExplorationOxCarre Research Paper Series 127 Centro de Análisis de Países Ricos en Recursos Naturales de la Universidad de Oxford (Oxford: Reino Unido).

    EY2013Global Oil and Gas Reserves StudyLondres.

    Friedrichs Jörg y Oliver Inderwildi2013The Carbon Curse: Are Fuel Rich Countries Doomed to High CO2 Intensities?Energy Policy vol. 62 págs. 135665.

    LeatonJames2013Unburnable Carbon 2013—Wasted Capital and Stranded AssetsCarbon Tracker InitiativeLondres.

    McGladeChristopher y PaulEkins2015The Geographical Distribution of Fossil Fuels Unused When Limiting Global Warming to 2°CNature vol. 517 No. 7533 págs. 18790.

    StevensPaulGladaLahn y JaakkoKooroshy2015The Resource Curse RevisitedChatham House Research PaperLondres.

    van der PloegFrederick y CeesWithagen2015Global Warming and the Green Paradox: A Review of Adverse Effects of Climate PoliciesReview of Environmental Economics and Policy vol. 9 No. 2 págs. 285303.

    VenablesAnthony J.2016Using Natural Resources for Development: Why Has It Proven So Difficult?Journal of Economic Perspectives vol. 30 No. 1 págs. 16184.

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