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Finances & Développement Mars 2014
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Aide et pétrole: Les besoins d’aide extérieure pourraient diminuer grâce au nombre croissant de gros gisements pétroliers découverts dans les pays à faible revenu

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
February 2014
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Plateforme de forage au large de l’Afrique de l’Ouest.

Rabah Arezki et Ritwik Banerjee

L’aide extérieure est depuis longtemps une importante source de financement pour les pays en développement. En 2012, les principaux bailleurs de fonds ont décaissé 127 milliards de dollars, dont deux tiers en faveur de pays à faible revenu d’Afrique et d’Asie. L’aide extérieure — plus précisément l’aide publique au développement — est une goutte d’eau dans l’océan pour les pays donateurs : environ 0,3 % de leur PIB global. Mais c’est une source de fonds primordiale pour certains pays en développement — qui représente par exemple 15 % du PIB du Libéria et 5 % de celui du Burundi (voir graphique).

Il y a beaucoup de formes d’aide extérieure, mais la principale est l’aide au développement, que les pays avancés apportent aux pays les plus pauvres pour promouvoir leur développement économique et social, et qui est comptabilisée par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Son but essentiel à long terme est de faire reculer la pauvreté et de relever le niveau de vie des pays à revenu faible et intermédiaire, au moyen de soutiens budgétaires et de transferts de technologie — encore que l’existence d’une relation entre l’aide et les résultats économiques ne soit pas encore démontrée (voir encadré).

Depuis quelques années, cependant, nombre de pays en développement, d’Afrique subsaharienne en particulier, ont découvert sur leur territoire une nouvelle source de richesse qui leur apporte le même type de soutien budgétaire que l’aide au développement, sans être assortie de conditions dictées par les bailleurs de fonds, qui la subordonnent souvent à des réformes précises. Les découvertes de grands gisements pétrolifères sur le continent africain modifient le paysage financier pour bien des pays en développement.

Voyons quel en est l’impact sur l’aide extérieure. Par exemple, les donateurs réduisent-ils ou devraient-ils réduire leurs contributions lorsque les revenus pétroliers augmentent? L’aide extérieure peut-elle encore jouer un rôle constructif dans les pays en développement qui se découvrent une richesse pétrolière?

Découvertes d’hydrocarbures

Ces dernières années, beaucoup de pays en développement, dont certains gros bénéficiaires des aides extérieures, ont découvert d’immenses ressources gazières et pétrolières. On a aussi trouvé des gisements importants en Asie et en Amérique latine, mais l’essentiel se situe en Afrique subsaharienne. Certains analystes en concluent que, d’ici une dizaine d’années, la plupart des pays africains produiront du pétrole. Des ressources gigantesques — gisements de pétrole ou de gaz recelant au moins 500 millions de barils de pétrole ou d’équivalent-gaz récupérables — ont déjà été découvertes au Ghana, au Kenya, au Libéria, au Mozambique et en Tanzanie. Les recettes prévisibles peuvent représenter un pourcentage élevé du PIB, ce qui desserre l’étau pour les dépenses publiques.

Mais une découverte d’hydrocarbures n’apporte pas que des avantages. Les pays riches en pétrole ne sont pas tous devenus prospères, et l’on parle souvent de la malédiction du pétrole, de même que certains analystes avertissent que l’aide peut retarder la croissance. De fait, au cours des dernières décennies, les pays riches en ressources naturelles (surtout ceux qui sont pourvus de grands gisements d’hydrocarbures) ont en moyenne connu une croissance économique inférieure à celle de pays qui en étaient démunis (Frankel, 2012). L’existence d’une relation statistique négative entre l’abondance de ressources et la croissance économique fait l’objet d’un large débat. Mais même si la richesse pétrolière n’a pas d’effet négatif sur la croissance, il n’est pas encore prouvé que la relation soit positive.

Une découverte d’hydrocarbures peut avoir des effets nocifs pour diverses raisons. Elle peut entraîner une vive appréciation de la monnaie, qui rend non compétitifs les autres secteurs, surtout l’industrie manufacturière. Autrement dit, le secteur pétrolier prospère, tandis que les autres périclitent. De plus, la manne financière provenant du secteur pétrolier alimente la corruption politique et étatique (Arezki et Brückner, 2011) du fait d’individus qui empruntent à tour de bras pour financer des projets et des transferts de revenus à des fins électoralistes. Si la bulle pétrolière éclate, le poids de ces emprunts peut plomber dangereusement l’économie (Arezki et Brückner, 2012). La découverte de pétrole ou d’autres ressources peut aussi déclencher une lutte interne pour déterminer quelle région ou fraction de la société doit en tirer profit (voir «Sous pression», F&D, décembre 2013). Le pétrole peut aussi provoquer des conflits internationaux lorsque les réserves sont proches des frontières. Des programmes d’assistance bien conçus peuvent aider les pays à surmonter ces problèmes — surtout ceux dont les institutions sont frêles et qui n’ont guère la possibilité d’employer leurs nouvelles ressources de façon productive. Il importe donc d’examiner la relation entre la manne pétrolière et l’aide extérieure et ce qui risque d’arriver si les recettes pétrolières supplantent l’aide extérieure.

Importance de l’aide

Pour certains pays bénéficiaires, l’aide extérieure est une goutte d’eau dans l’océan. Pour d’autres, elle représente une grosse part du PIB.

(aide extérieure en pourcentage du PIB)

Citation: 51, 1; 10.5089/9781475516517.022.A015

Sources : Organisation de coopération et de développement économiques; Penn World Tables Version 7.0.

Note : niveau moyen de l’aide annuelle au cours de la période 2000–09.

Efficacité de l’aide

Certains analystes jugent que l’aide peut retarder la croissance en poussant à la hausse la valeur de la monnaie nationale, ce qui rend le secteur manufacturier moins compétitif. D’autres pensent que l’aide peut réduire la mobilisation des recettes fiscales et que les strictes conditions imposées par les bailleurs de fonds peuvent entraîner une concentration excessive des compétences dans l’administration de l’aide. Mais il y a aussi des éléments récents à l’appui de l’idée que l’aide favorise la croissance économique. En général, cette incertitude quant à l’efficacité de l’aide a suscité un mouvement en faveur d’une refonte du système actuel. Certains prônent même la suppression pure et simple de l’aide extérieure.

Richesse subite

À l’annonce de la découverte d’énormes gisements pétroliers, un pays se retrouve subitement plus riche qu’avant. Dans une certaine mesure, il y a donc moins de raisons de continuer à lui accorder des subsides à l’appui de son développement économique et social. En d’autres termes, grâce aux flux de revenus souvent considérables provenant de l’exploitation des ressources naturelles, les contraintes budgétaires des pays en développement vont se desserrer et ils auront moins besoin de l’aide extérieure. Cependant, les bailleurs de fonds peuvent souhaiter poursuivre leur aide, pour toutes sortes de raisons stratégiques (Alesina et Dollar, 2000), ne serait-ce que pour être sûrs d’avoir accès au pétrole et à l’énergie produits par la nation bénéficiaire. Après tout, les importations pétrolières et gazières sont essentielles pour le bon fonctionnement de la plupart des pays avancés, qui sont les principaux fournisseurs d’aide au développement. La poursuite de l’aide fait prospérer les relations bilatérales et facilite l’accès aux ressources. Et comme les grandes compagnies pétrolières occidentales ont des chances de remporter les marchés pour l’extraction du pétrole, l’aide est un moyen d’assurer des bénéfices substantiels aux compagnies des pays donateurs.

Pour vérifier si l’annonce de découvertes gigantesques a une incidence sur l’aide au développement, nous avons étudié la séquence temporelle. Les données de Horn (2011) et de l’OGJ Databook (2013) indiquent la date précise des découvertes, ainsi que leur emplacement et le volume de pétrole récupérable en définitive. D’après nos calculs, pour les 170 pays de notre échantillon pour la période 1970–2012, la valeur actuelle nette médiane des découvertes pétrolières a été de 5 % du PIB. Les champs pétroliers gigantesques découverts sont répartis de façon inégale de par le monde. Nous avons donc pu observer l’incidence de l’annonce de la découverte sur l’aide au développement dans un grand nombre de pays. À l’aide de techniques économétriques, nous pouvons en outre mesurer l’effet des découvertes sur l’aide au développement sur la période de cinq ans qui sépare en général l’annonce de la découverte et le début de la production (et donc des flux de recettes).

Nous ne constatons pas de relation significative entre les découvertes de gisements pétroliers gigantesques et les variations de l’aide au développement. Pour tester la robustesse de notre principal résultat, nous avons vérifié s’il se confirme seulement pour les pays à faible revenu ou seulement pour l’Afrique. Pour réduire la possibilité d’une erreur de calcul, nous avons aussi utilisé des données de sources différentes sur les découvertes pétrolières et réexaminé la relation. Les résultats se confirment et n’indiquent aucune variation significative de l’aide après l’annonce d’une grosse découverte par un pays bénéficiaire. De plus, rien n’indique que les bailleurs de fonds maintiennent le niveau de l’aide jusqu’à ce que la production commence et le réduisent par la suite : il n’y a pas de différence statistiquement significative cinq ans après l’annonce de la découverte.

Parce que des études montrent que les pays démocratiques ont des chances de recevoir plus d’aide, nous avons vérifié si les caractéristiques politiques des pays bénéficiaires — leur degré de démocratie par exemple — attirent davantage d’aide après une grosse découverte. Il y a quelques éléments indiquant que, parmi les pays à faible revenu, les nations démocratiques reçoivent plus d’aide que les non démocratiques. Cela suggère que la découverte de pétrole approfondit la relation entre les donateurs et les récipiendaires de l’aide lorsque le système politique est jugé viable à long terme.

Aide et gouvernance

Nous avons constaté peu de variation de l’aide extérieure aux pays qui découvrent du pétrole. Si le seul but de l’aide est d’atténuer les contraintes budgétaires des pays en développement, elle pourrait être réaffectée à d’autres pays qui n’ont pas trouvé de nouvelles ressources. Mais ce serait une stratégie à courte vue.

Par exemple, l’arrêt de l’aide extérieure pourrait saper les efforts visant à améliorer la gouvernance dans les pays bénéficiaires. On l’a vu, les découvertes pétrolières peuvent engendrer de la corruption, des conflits, des dépenses électoralistes et faire dépérir les autres secteurs de l’économie. Les bailleurs de fonds pourraient utiliser l’incitation de l’aide extérieure, malgré tous ses défauts, pour aider les bénéficiaires à éviter ces embûches, à améliorer la gouvernance, et à gérer l’économie de manière à compenser les effets de l’appréciation de la monnaie. Pour que l’aide extérieure continue à promouvoir l’efficience économique et une meilleure gouvernance sous la conduite d’institutions démocratiques, il faut qu’elle présente les caractéristiques suivantes :

  • Elle doit inclure un solide mécanisme pour renforcer les capacités afin d’améliorer la gestion macroéconomique des recettes pétrolières. Cela permettra aux pays de faire face à l’instabilité causée par la volatilité des prix du pétrole et de gérer les incertitudes concertant la valeur des ressources — deux éléments cruciaux de la gestion des recettes pétrolières. Le mécanisme doit aussi faire du solde budgétaire public non pétrolier (avant paiements d’intérêts) le principal instrument de mesure de l’ampleur des dépenses publiques et de l’injection de recettes pétrolières dans l’économie. Cela améliorera la viabilité des finances publiques sur le long terme et réduira la vulnérabilité sur le court terme.

  • Elle doit chercher à atténuer les problèmes de l’industrie manufacturière causés par l’appréciation de la monnaie et à promouvoir la diversification de l’économie. L’Organisation mondiale du commerce est à la tête d’une initiative «Aide contre commerce» qui vise à aider les pays en développement à supprimer les obstacles du côté de l’offre et liés au commerce, tels que des normes de sécurité déficientes et une intégration économique insuffisante au niveau régional. Les bailleurs de fonds pourraient suggérer aux bénéficiaires de mettre en œuvre quelques éléments de cette initiative — par exemple de développer les infrastructures liées au commerce, telles que les ports, pour améliorer la compétitivité des secteurs non pétroliers. Cela devrait permettre de résoudre un des problèmes majeurs des petits pays qui se découvrent de grosses ressources pétrolières : l’éviction des autres secteurs.

  • Elle doit veiller au renforcement des institutions démocratiques dans les pays bénéficiaires. Il semble que ce soit principalement en assortissant l’aide de conditions que les donateurs peuvent promouvoir une gouvernance démocratique et donc plus légitime (Knack, 2004). Des études ont montré que les découvertes pétrolières vont souvent de pair avec une augmentation de l’autoritarisme (Ross, 2001; Tsui 2011). La subordination de l’aide à l’amélioration des institutions démocratiques devrait être un élément important d’une stratégie plus vaste encadrant les décaissements de l’aide publique.

Rabah Arezki est économiste principal au Département des études du FMI et Ritwik Banerjee prépare un Ph.D. à l’Université d’Aarhus.

Cet article est basé sur un document de travail du FMI des mêmes auteurs, intitulé «Aid vs. Oil: Can the Two Mix?», à paraître.

Bibliographie :

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