Chapter

Chapitre 4. Facteurs institutionnels du comportement du FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Ce chapitre examine les facteurs institutionnels des tendances exposées ci-dessus. Il détaille les politiques approuvées par le Conseil d’administration, les communications et l’orientation donnée par la Direction, et explique ce qu’elles impliquent pour les priorités des activités du personnel opérationnel.

Administrateurs

Les positions du Conseil d’administration sur les trois questions—place faite à l’aide, analyse et mobilisation de l’aide, et effets sur la réduction de la pauvreté et sur la croissance—sont brièvement résumées ci-après. Cet exposé tire sa substance de l’annexe 1, qui présente le contenu des Résumés et des Conclusions du Président.

La politique du FMI sur la place à faire à l’aide dans les programmes appuyés par la FRPC est claire. Lorsque la FRPC a été introduite en 1999, les administrateurs ont convenu que l’on pourrait laisser les surcroîts d’aide affecter la position budgétaire et la position extérieure dans le cadre d’un environnement macroéconomique stable et d’une manière non inflationniste1. En 2003, le Conseil d’administration a avalisé l’assimilation d’aide supplémentaire dans le cadre de programmes appuyés par la FRPC, à condition que cette aide soit de nature suffisamment concessionnelle et ne mette pas en danger la stabilité macroéconomique2. Au cours du débat, les administrateurs ont souligné les effets potentiellement défavorables de l’aide sur la compétitivité extérieure et sur la viabilité du budget et de la dette, qu’il convenait de prendre en compte dans la conception du programme, notamment pour l’assimilation de l’aide. En 2005, les administrateurs ont clarifié la manière dont la conception des programmes devrait être adaptée à l’évolution des niveaux de l’aide, en fonction de la situation et des politiques du pays concerné3. Le Résumé du Président par intérim précisait: «Les administrateurs étaient d’avis que, face à une forte augmentation des apports d’aide, si la capacité d’absorption est adéquate et si les effets négatifs du surcroît d’aide sur les secteurs de biens échangeables sont maîtrisés, c’est la combinaison dépenses–absorption qui serait la stratégie appropriée… Les administrateurs estimaient cependant qu’une politique de dépenses plus restrictive pourrait être de rigueur si l’efficacité d’une augmentation des dépenses est limitée par la capacité d’absorption, si la volatilité de l’aide est difficile à concilier avec les rigidités des dépenses, ou s’il y a érosion inacceptable de la compétitivité… Les administrateurs considéraient que [les] apports pourraient contribuer à soutenir la stabilité macroéconomique, en finançant les déficits budgétaires et en favorisant l’investissement du secteur privé par l’effet de taux d’intérêt plus bas.»

La politique du FMI concernant la mobilisation de l’aide dans le contexte de la FRPC n’est pas claire. La politique du FMI stipule qu’un programme envisagé par le Conseil ne doit pas présenter d’écarts de financement non couverts. De ce point de vue, les scénarios alternatifs, mentionnés plus haut dans ce rapport, ne concernent pas les programmes FRPC opérationnels, mais seulement les stades antérieurs de développement du programme lorsque les autorités envisagent diverses options possibles, notamment en vue d’approcher des donateurs. Mais la politique du FMI concernant le rôle du FMI—et des services du FMI—dans cette approche des donateurs n’est pas claire. L’encadré 4.1 présente cinq rôles possibles pour le FMI—de celui de catalyseur à celui de fédérateur/coordinateur, avec divers rôles intermédiaires. En partant du sommet, les administrateurs s’accordent sur le rôle catalytique du FMI, qui s’enracine dans une longue tradition de l’activité du FMI, et conviendraient très probablement aussi du rôle de partenaire, bien qu’il ne s’agisse pas là d’un sujet qui nécessiterait une décision de politique de la part du Conseil. Le rôle de conseiller du FMI existe également de longue date. C’est sur les activités du FMI concernant la mobilisation et la coordination de l’aide qu’il existe des désaccords, qui se sont fait jour au cours du débat de 2004 sur le Rôle du FMI dans les pays à faible revenu. Lors de la conclusion de cette séance, le Président par intérim a déclaré: «En assistant les pays membres dans la conception de cadres macroéconomiques appropriés, et en leur apportant un soutien financier à travers la FRPC, le FMI pouvait être un catalyseur important dans la mobilisation de l’aide au développement. Les administrateurs ont cependant convenu qu’il faut clarifier le rôle du FMI dans la mobilisation de l’aide en faveur des pays à faible revenu dans le cadre des besoins de financement liés aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Bon nombre d’administrateurs étaient d’avis que le FMI ne devrait pas s’occuper de mobiliser l’aide… mais que sa contribution dans ce domaine réside davantage dans la fourniture de conseils fondés sur des évaluations solides des déficits de financement et des incidences macroéconomiques des apports d’aide, en fonction de leur niveau et de leur variabilité. D’autres administrateurs étaient plutôt enclins à envisager un rôle plus large pour le FMI, incluant la promotion et la coordination des apports d’aide dans la poursuite des OMD4

Encadré 4.1.Dialogue avec les donateurs: les rôles possibles du FMI

  • Catalyseur—le visa macroéconomique du FMI (dans la FRPC et/ou d’autres instruments) étant considéré par les donateurs comme le feu vert pour procéder à leurs décaissements (on suppose satisfaites les autres conditions du donateur).

  • Partenaire—le FMI participant aux activités locales des donateurs—relatives en particulier à l’appui budgétaire—et harmonisant les dates de ses missions dans la mesure du possible.

  • Conseiller—le FMI fournissant des informations aux autorités et aux donateurs, sur la base de son analyse de scénarios alternatifs de politiques et d’aide.

  • χ Mobilisateur—le FMI préconisant des niveaux d’aide plus élevés pour des pays donnés.

  • χ Fédérateur/coordinateur—le FMI jouant le rôle de chef de file pour réunir des donateurs.

La politique du FMI concernant le traitement des dépenses en faveur des pauvres et des impacts sociaux dans le contexte de la FRPC est claire; mais en raison de sa proximité avec le DSRP et de ses responsabilités partagées avec la Banque mondiale, les limites précises de la politique du FMI ne sont pas toujours clairement perçues, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur de l’institution. Il est certes difficile de distinguer exactement le rôle du FMI dans les pays à faible revenu (tel qu’il est défini dans les débats sur la FRPC) du rôle des autorités et de celui de la Banque mondiale (tels qu’ils sont définis dans les débats du Conseil d’administration sur le DSRP et l’initiative PPTE, sur la base des documents préparés en commun par les services du FMI et de la Banque mondiale). Très naturellement, ces discussions du Conseil d’administration portent sur de nombreuses questions relatives aux activités des pays, aux activités de la Banque mondiale, et à celles du FMI. Mais l’une des conséquences de ces nombreuses discussions de sujets étroitement liés est que la perception des limites entre les compétences et responsabilités respectives des deux institutions devient floue. Malgré la rédaction précise des Résumés et des Conclusions, distinguer exactement les responsabilités spécifiques du FMI dans le cadre de la FRPC, de celles de la Banque mondiale et/ou des autorités dans le cadre du DSRP exige une lecture extrêmement attentive.

Direction

La Direction, qui préside le Conseil d’administration, a la responsabilité particulière de chercher à former un consensus clair au sein du Conseil et de traduire ce consensus en déclarations des positions du FMI et en orientations opérationnelles à l’intention des services. À la lumière des discussions du Conseil d’administration, les paragraphes qui suivent examinent l’évolution de la posture institutionnelle et des déclarations du FMI sur l’aide et la réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne et comment cette posture en évolution informe l’orientation et le retour d’informations qui sont communiqués aux services opérationnels qui travaillent dans le cadre de programmes FRPC.

Déclarations

Introduite en 1999 vers la fin du mandat de Michel Camdessus, alors Directeur général du FMI, la FRPC se distinguait de la FASR, son prédécesseur, par son orientation visant formellement la réduction de la pauvreté. La documentation introduisant la FRPC reconnaissait que la croissance était essentielle à la réduction de la pauvreté—mais soulignait également que la pauvreté pouvait constituer un obstacle à la croissance. Elle précisait que: «Pour être efficaces et viables, les politiques orientées vers la croissance doivent être mises en œuvre dans un cadre dans lequel le besoin pressant de réduire la pauvreté constitue aussi un objectif central. De là … découle l’engagement de faire des programmes appuyés par le FMI dans les pays à faible revenu des programmes mieux intégrés avec les politiques de lutte contre la pauvreté, mieux appropriés, et mieux financés5

Cette approche était mise en relief par la note des principales caractéristiques émise par la Direction, citée plus haut, qui a de nouveau été avalisée par le Conseil d’administration en 2002 à titre d’orientation à l’intention des services6. Elle était encore en vigueur en 2003, quand un responsable du Département des finances publiques a caractérisé la «nouvelle conception du FMI» ainsi: «La croissance est considérée comme indispensable à la réduction de la pauvreté, mais la réduction de la pauvreté constitue un facteur contributif de la réalisation d’une croissance de haute qualité»7. Mais cette conception—soulignant les liens bidirectionnels entre la réduction de la pauvreté et la croissance que la Direction avait mise en relief en 19998—avait alors déjà perdu beaucoup de sa force au sein du FMI.

Aujourd’hui—dans le cadre de la SMT—le message de la direction est très différent. Depuis quelques années, le message de la Direction a été recentré sur la croissance en tant qu’élément nécessaire de la réduction de la pauvreté, étant entendu que les programmes vitaux dans la santé et l’enseignement sont importants et méritent d’être protégés et appuyés par les budgets publics et un financement à base de dons par des donateurs9.

La communication institutionnelle continue de suggérer une vision plus vaste du rôle du FMI mobilisant l’aide, militant pour l’aide, et élaborant des scénarios alternatifs d’OMD que celui accepté par le Conseil d’administration10. Par exemple le site du FMI sur Internet indique que: «Le FMI contribue à cet effort [la poursuite des OMD] par ses conseils, son assistance technique, et ses prêts aux pays ainsi que par son rôle dans la mobilisation de l’appui des donateurs»11. On y lit plus loin que le FMI aide les pays pauvres à atteindre les niveaux de croissance dont ils ont besoin pour réduire la pauvreté, entre autres «en militant pour une augmentation de l’aide» des pays développés et qu’il encourage les pays à développer et à analyser des cadres alternatifs pour atteindre les OMD—ce qui n’est pas confirmé par les constatations de l’évaluation concernant ses activités dans le cadre des programmes FRPC. De même, d’après un numéro récent de l’ABC du FMI, le FMI encourage les pays à développer et à analyser des cadres alternatifs pour atteindre les OMD et à les utiliser pour étayer leurs stratégies de réduction de la pauvreté.» Répondant à Jeffrey Sachs, Thomas C. Dawson, qui était alors le Directeur du Département des relations extérieures, a déclaré: «ce même sentiment d’urgence [qui avait caractérisé le suivi donné par le FMI au G-8 appelant les IFI à alléger la dette] est présent dans les missions du FMI qui travaillent avec les pays et les partenaires de développement … pour évaluer leurs stratégies pour atteindre les OMD»12. L’évaluation n’a guère trouvé d’éléments qui confirment ces déclarations, que ce soit dans les politiques du FMI ou dans le fonctionnement de la FRPC.

Orientations à l’intention des services

De même que les politiques du Conseil d’administration, les orientations opérationnelles données aux services sont claires en ce qui concerne la politique du FMI régissant les fondements macroéconomiques de la place accordée à l’aide; confuses sur l’analyse et la mobilisation de l’aide; et claires sur le traitement de l’impact sur le social et des questions de réduction de la pauvreté, mais moins claires sur ce qui constitue un budget favorable à la croissance.

Le processus d’examen interne du FMI est centré sur une courte liste de questions portant sur les conditions préalables de la stabilité macroéconomique, ajustée aux particularités propres des situations des pays. Dans les pièces documentaires, il est rarement porté attention au suivi des dépenses prioritaires, à l’analyse des aspects distributionnels et/ou à la recherche active de financement supplémentaire auprès des donateurs, encore qu’on trouve quelques cas isolés où les réviseurs du Département de l’élaboration et de l’examen des politiques et/ou du Département des finances publiques ont soulevé ces questions. Ce programme n’apparaît pas non plus dans les 20 évaluations ex post effectuées dans les pays FRPC d’Afrique subsaharienne, qui concentrent leur attention sur les questions macroéconomiques fondamentales, bien qu’elles se soient élargies depuis quelques mois aux problèmes relatifs à l’aide13.

Faisant écho à l’absence de consensus au niveau du Conseil d’administration, l’orientation opérationnelle de l’institution n’est pas claire quant à ce que le personnel opérationnel du FMI est censé faire au sujet de l’aide. Ainsi qu’il a été noté plus tôt dans l’encadré 2.3, les principales caractéristiques (incluses également dans le manuel de la FRPC) appellent à établir des «projections macroéconomiques normatives pour signaler les besoins de financement, et si nécessaire, rechercher des engagements d’apports d’aide plus élevés susceptibles d’être intégrés au programme»14. Mais en quoi ceci diffère de l’élaboration de scénarios alternatifs et de la mobilisation de l’aide n’est pas très clair, ni la manière dont la mission devrait procéder eu égard à la position plus prudente du Conseil d’administration.

Encadré 4.2.Perspective des représentants résidents sur la coordination des donateurs

Les représentants résidents d’Afrique subsaharienne sont les yeux et les oreilles du FMI—et sa voix—sur le terrain. À ce titre, leurs réponses à certaines questions de l’enquête étaient particulièrement intéressantes—surtout lorsqu’elles diffèrent de celles des chefs de mission. Cela s’est produit pour un certain nombre de questions relatives à l’aide et aux donateurs, domaines où les représentants résidents ont beaucoup plus d’opportunités d’entrer en contact avec la communauté locale des donateurs que les chefs de mission, qui sont plus éloignés de la scène locale de l’aide. Le graphique de droite, par exemple, suggère que les représentants résidents ont une vue moins optimiste que les chefs de mission quant à l’efficacité du FMI dans les réunions officielles et informelles au sujet de l’aide1.

Les représentants résidents se montrent aussi plus conscients des efforts communs des donateurs dans le suivi des politiques que les chefs de mission, et montrent une plus grande appréciation de l’importance de la participation du FMI à ces efforts à l’avenir. Comme le montre le graphique de gauche, quelque 75 % des représentants résidents répondants déclarent que ces efforts sont devenus beaucoup plus importants pour le FMI au cours des 5 dernières années et 100 % estiment nécessaire d’y porter davantage d’attention au cours des cinq prochaines années. Les proportions sont sensiblement plus basses—et invariables—chez les chefs de mission: 50 % pour les cinq dernières années, et 50 % pour les cinq prochaines années.

A. Opinions des services sur l’efficacité de leur effort de dialogue avec les donateurs

Proportions de répondants du FMI d’accord ou tout à fait d’accord que le FMI a été efficace dans les:

(Pourcentages)

B. Opinions des services sur l’importance pour le FMI du suivi en commun des politiques par les donateurs

Proportions de répondants des services d’accord ou tout à fait d’accord que le suivi en commun des politiques par les donateurs est plus important pour le FMI depuis cinq ans ou devrait l’être dans les cinq prochaines années:

(Pourcentages)

1 Le graphique indique aussi une vision moins positive de l’efficacité du FMI dans les entretiens individuels avec les principaux donateurs. Cependant ces différences entre les réponses des représentants résidents et des chefs de mission ne sont pas statistiquement significatives.

La liste de contrôle des rapports des programmes FRPC augmente encore la confusion15. Elle déclare: «En particulier en ce qui concerne les pays affichant des résultats robustes, les rapports de mission des programmes FRPC démontrent que la mission a cherché à obtenir des engagements de ressources plus élevés des donateurs et envisage de présenter des projections normatives de dons et de prêts concessionnels sur la base des objectifs de réduction de la pauvreté et de la croissance. Les rapports des missions doivent identifier les dépenses additionnelles relatives à la pauvreté susceptibles d’être financées par des ressources extérieures ou budgétaires supplémentaires, au cas où celles-ci deviendraient disponibles.»

Quant aux impacts sur le social, comme on l’a vu précédemment au chapitre 2, le manuel et la liste de contrôle de la FRPC fournissent la base des contributions des missions. Cette orientation est claire et conforme aux discussions du Conseil d’administration selon lesquelles les budgets appuyés par les programmes FRPC doivent être favorables aux pauvres et favorables à la croissance, bien que l’orientation ne soit pas particulièrement claire sur ce qui constitue un budget favorable à la croissance. En ce qui concerne les AIPS, l’orientation est claire—l’AIPS doit être effectuée et servir de base aux mesures de rééquilibrage nécessaires.

Services opérationnels

Au cours d’entretiens avec l’équipe d’évaluation, des chefs de mission en Afrique subsaharienne ont déclaré que dans les programmes FRPC ils se concentraient sur la stabilité macroéconomique. Ils ont dit prendre en considération les autres questions dans le contexte de la FRPC, notamment la composition des dépenses publiques—et leur orientation éventuellement favorable aux pauvres et/ou à la croissance—et l’emploi de l’analyse de pauvreté et d’impact sur le social, mais que cela ne pouvait être effectivement fait que lorsqu’une analyse pertinente leur était fournie en temps utile par d’autres sources, en particulier la Banque mondiale. Par ailleurs, moins de 40 % des répondants sont d’accord avec l’idée que le DSRP fournit la base du programme FRPC, tandis que plus du double pense que le programme FRPC fournit la base macroéconomique pour la mise en œuvre du DSRP (voir graphique 4.1).

Graphique 4.1.Opinions des sondés sur la pertinence du DSRP pour la FRPC et vice versa

Pourcentage des répondants du FMI d’accord ou tout à fait d’accord que:

(Pourcentages)

Tous les chefs de mission qui ont répondu au questionnaire d’enquête sont d’accord avec l’idée que les programmes FRPC sont centrés sur les questions macroéconomiques et influencent les politiques macroéconomiques des gouvernements. L’avis de la majorité est que les programmes FRPC sont centrés sur les politiques publiques de croissance et qu’ils les influencent (voir graphique 4.2). Une minorité (45 %) est d’accord avec la proposition que les programmes FRPC sont centrés sur la réduction de la pauvreté et influencent effectivement les politiques publiques appropriées. Moins de 20 % sont d’accord que les programmes FRPC sont centrés sur les autres OMD, quoique un nombre deux fois plus élevé pense que les programmes FRPC influencent effectivement les politiques appropriées.

Graphique 4.2.Opinions des sondés sur la pertinence des programmes FRPC pour la macroéconomie, la croissance, la réduction de la pauvreté et les autres OMD

Pourcentage des chefs de mission d’accord ou tout à fait d’accord que la conception des programmes FRPC cible ou influence les politiques publiques:

(Pourcentages)

Le graphique 4.3 montre comment les chefs de mission voient l’évolution de la posture de l’institution envers le déficit budgétaire, l’inflation et la dette intérieure. Plus de 80 % soutiennent une détente plus marquée du déficit budgétaire dans les pays qui obtiennent de bons résultats, tandis qu’un nombre beaucoup plus réduit appuie le relâchement des objectifs d’inflation et de dette intérieure même chez ceux qui obtiennent de bons résultats16. Les chefs de mission n’ont aucune inclination à détendre les objectifs de politique budgétaire, d’inflation ou de dette intérieure dans les pays dont les résultats sont médiocres. Cette position est conforme à la politique approuvée par le Conseil d’administration sur la place qu’il convient d’accorder à l’aide, mentionnée plus haut, qui module l’affectation des surcroîts d’aide à une augmentation de la dépense ou de l’absorption en fonction, entre autres, de la robustesse des politiques du pays.

Graphique 4.3.Opinions des chefs de mission sur les déficits budgétaires, l’inflation et la dette intérieure

Proportions des chefs de mission en ASS d’accord ou tout à fait d’accord qu’il convient/conviendrait que le FMI:

(Pourcentages)

Les services du FMI se sont montrés beaucoup plus réservés pour discuter des «possibilités d’aide»—quand la capacité d’absorption excède les apports projetés—avec les donateurs que des écarts de financement macroéconomiques traditionnels. Comme le montre le graphique 4.4, plus de 80 % des personnes sondées et des autorités sont d’accord pour dire que les services discutent des écarts de financement traditionnels avec les donateurs, tandis que la moitié seulement soulignent des cas où la capacité d’absorption d’aide a dépassé l’aide disponible. Par ailleurs, parmi les donateurs, beaucoup moins nombreux sont les répondants qui ont compris le message des services, 35 % d’entre eux ayant discuté des écarts de financement, et seulement 5 % signalant avoir discuté de cas où la capacité d’absorption de l’aide excédait les disponibilités. Depuis, comme il a été indiqué à la section «Évaluation des besoins d’aide», les services n’ont pas effectué l’analyse qui permettrait d’étayer un tel dialogue sur les «possibilités d’aide», le résultat illustré par le graphique 4.4 n’est pas surprenant—surtout si l’on tient compte des signaux de prudence émis par le Conseil d’administration au sujet des efforts des services visant à mobiliser l’aide, et à militer pour l’aide, comme mentionné plus haut.

Graphique 4.4.Opinions sur la disposition du FMI à discuter des besoins de financement avec les donateurs

Proportions des répondants d’accord ou tout à fait d’accord que les missions du FMI abordent avec les donateurs:

(Pourcentages)

L’encadré 4.2 offre une perspective comparée des efforts du FMI pour engager le dialogue avec les donateurs du point de vue des représentants résidents ainsi que des chefs de mission. Il donne à penser que les représentants résidents ont une vision moins optimiste de l’efficacité du FMI dans les réunions officielles et informelles au sujet de l’aide que les chefs de mission. Il montre aussi que les représentants résidents apprécient davantage les efforts en commun des donateurs pour le suivi des politiques. Ces résultats amènent à se demander dans quelle mesure les observations des représentants résidents sont effectivement utilisées au siège, en particulier pour l’identification et l’analyse des évolutions de l’environnement de l’aide au niveau international—ce qui aurait pu aider le FMI à réagir plus tôt aux changements évoqués au chapitre 2 ainsi qu’à de futurs problèmes encore non identifiés.

Voir FMI (2003b).

Voir FMI (2005k).

Voir FMI (2004d).

Voir FMI (2000a).

Voir FMI (1999d).

Les italiques de ce paragraphe ne sont pas dans l’original; ils ont été ajoutés pour accentuer.

Voir, par exemple, l’évaluation ex post de l’Ouganda, FMI (2005d).

Voir FMI (2006g).

Voir FMI (2006h).

Les réponses des chefs de mission au sujet du déficit du compte extérieur courant et de la stratégie «dépenses–absorption» sont très semblables à celles portant sur le déficit budgétaire; leurs réponses sur la dette extérieure sont très semblables à celles sur la dette intérieure.

    Other Resources Citing This Publication