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Annexe 4. Changements dans les programmes des principaux bénéficiaires d’aide

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
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La présente annexe décrit le contexte et l’évolution de la conception de programmes dans cinq grands pays bénéficiaires d’aide: Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Rwanda et Tanzanie1. Elle complète l’analyse monographique dont ont fait l’objet plusieurs pays et dont il est rendu compte à l’annexe 3. Elle commence par une description du cadre de l’analyse de l’évolution de la conception des programmes FRPC et présente en guise de conclusion des exemples de changements dans chacun des cinq cas.

Cadre général

La présente section met en évidence les principales causes de changement dans la conception des programmes. Ces changements s’inscrivaient dans un contexte d’amélioration de la politique et de la situation macroéconomiques.

La première est l’assouplissement de la politique budgétaire au Rwanda et en Tanzanie pour permettre une plus grande utilisation de l’aide disponible. Dans ces deux pays l’assouplissement s’est produit au moment où la situation macroéconomique s’améliorait, et dans le contexte des discussions avec les donateurs et les autorités. Le déficit budgétaire programmé a augmenté par rapport au PIB (graphique A4.1) et par rapport à l’aide totale escomptée (graphique A4.2).

Graphique A4.1.Déficit budgétaire programmé

(En pourcentage du PIB)

Source: estimations des services du BIE sur la base de rapports du FMI.

Note: Déficit budgétaire défini comme différence entre dépenses (paiements d’intérêts exclus) et recettes (dons exclus). Les dates sont celles des objectifs du programme.

Graphique A4.2.Ratio programmé déficit budgétaire/aide

(Déficit budgétaire/aide)

Source: estimations de services du BIE sur la base de rapports du FMI.

Note: Déficit budgétaire défini comme différence entre dépenses (paiements d’intérêts exclus) et recettes (dons exclus). Aide définie comme la somme des dons, financements extérieurs nets, écart de financement et variation nette des arriérés extérieurs, moins paiements d’intérêts extérieurs. Dates sont celles des objectifs du programme.

La deuxième cause est une variation dans les projections d’aide et de déficit budgétaire à moyen terme2. Comme on le signale dans le corps du document, au début de la FRPC, le FMI projetait le tassement de l’aide au-delà de l’année programme, conformément à l’expérience acquise avec les flux d’aide réels. Cependant, cela a commencé à changer, avec les cas récents où les prévisions d’aide à moyen terme ont commencé à s’adapter à l’évolution de l’environnement de l’aide. Le graphique A4.3 montre la différence entre les prévisions à moyen terme de l’aide (t+1) et la projection de l’aide pour l’année programme (t0). Comme nous l’avons vu, avant 2005 les programmes prévoyaient un tassement des flux d’aide à moyen terme, et en 2006 l’on commençait à projeter une diminution plus faible, voire pas de diminution du tout. Par ailleurs, les programmes ont commencé à prévoir une moindre diminution du déficit budgétaire. Le graphique A4.4 illustre la tendance des déficits budgétaires à moyen terme. Avant 2005 les programmes prévoyaient en règle générale une diminution du déficit budgétaire à moyen terme par rapport à l’année programme, mais à partir de 2006 ils prévoyaient une moindre diminution au-delà de l’année programme3.

Graphique A4.3.Variation des prévisions d’aide à moyen terme par rapport à l’année programme

(Aide/PIB à (t+1) – (t0))

Source: estimations des services du BIE sur la base de rapports du FMI.

Note: Différence entre prévisions de l’aide (en pourcentage du PIB) à t+1ett0 (l’année programme).

Graphique A4.4.Variation des prévisions de déficit budgétaire à moyen terme par rapport à l’année programme

(Déficit budgétaire à (t+1) – (t0))

Source: estimations des services du BIE sur la base de rapports du FMI.

Note: Différence entre prévisions du déficit budgétaire (en pourcentage du PIB) à t+1 et t0 (l’année programme).

La troisième cause est un changement dans les clauses d’ajustement, afin de donner aux pays plus de latitude pour réagir à des variations imprévues des flux d’aide. Le graphique A4.5 illustre la réaction programmée, au moyen de clauses d’ajustement du programme, à une diminution de l’aide avant ou après un changement de conception de programme4. Avant les changements, trois des cinq programmes ne permettaient aucun financement intérieur du déficit d’aide. Après les changements, tous les programmes, excepté celui du Ghana, donnaient une certaine latitude pour financer ce déficit, tout au moins partiellement. Le graphique A4.5 présente également des clauses d’ajustement pour s’adapter à toute augmentation imprévue de l’aide; là aussi on constate une plus grande souplesse dans les programmes plus récents. Avant les changements aux programmes, aucun des cinq pays ne pouvait dépenser l’intégralité de l’aide exceptionnelle avant la revue suivante. Après les changements, trois des cinq pays pouvaient la dépenser intégralement, le Rwanda faisant figure d’exception en ce sens qu’il ne pouvait rien dépenser de cette aide.

Graphique A4.5.Clauses d’ajustement applicables aux dépenses liées aux déficits/excédents d’aide imprévus

Note: Année du changement: Tanzanie (TZA): 2001/02; Rwanda (RWA): 2003; Burkina Faso (BFA): 2005; Ghana (GHA): 2005; et Mozambique (MOZ): 2006.

Expériences nationales

La présente section donne des exemples concrets de la manière dont la conception des programmes a évolué dans chacun des cinq pays examinés. (Dans chaque cas, l’année du changement de la conception du programme est donnée entre parenthèses.)

Tanzanie (2000 et 2005)

Avant le programme FRPC de 2000, l’orientation budgétaire de la Tanzanie se fondait sur une réduction substantielle du crédit intérieur net à l’État, ce qui signifiait qu’une part considérable de l’aide disponible ne pouvait pas être dépensée. Les programmes justifiaient cette orientation en arguant qu’elle était nécessaire pour corriger les dérapages budgétaires de la fin du programme FASR précédent et étoffer les réserves, ce à quoi s’ajoutaient le souci de la stabilité macroéconomique et les préoccupations relatives au syndrome hollandais. La compression persistante des dépenses publiques, même après avoir atteint un certain degré de stabilité macroéconomique en 2000–01, a donné lieu à un débat entre le FMI et les autorités, les bailleurs de fonds et la société civile5. Comme le signalait une précédente évaluation du processus DSRP/FRPC par le BIE, ce débat s’inscrivait dans le cadre des revues des dépenses publiques engagées par la Banque mondiale et auxquelles ont contribué les études financées par les donateurs et réalisées par un universitaire indépendant6.

Dans un contexte d’aide plus prévisible et de stabilité macroéconomique soutenue, les programmes FRPC ont commencé à assouplir la politique budgétaire en 2001, permettant ainsi de programmer un niveau de dépenses plus élevées à partir de l’aide projetée7 (voir graphique A4.2). À la fin 2001, les revues internes du FMI préconisaient des dépenses publiques plus ambitieuses, et les programmes ont également commencé à tabler sur une moindre diminution des dépenses après la première année. Bien que les discussions avec les donateurs et les autorités qui précédèrent les changements d’orientation du FMI n’aient pas été clairement mises en évidence dans les rapports des missions ni dans le processus de revues internes, la correspondance interne entre les services du FMI et de la Banque mondiale montre que le débat sur la politique budgétaire a été très animé.

Les clauses d’ajustement des programmes ont également été modifiées en 2001 pour permettre de profiter pleinement des apports d’aide imprévus et de financer intégralement les déficits d’aide (graphique A4.5). Avant ce changement, la Tanzanie n’avait pas pu financer les déficits d’aide ni dépenser partiellement l’aide excédentaire imprévue.

Les programmes FRPC ont commencé à projeter une moindre diminution de l’aide à moyen terme dans la troisième revue FRPC en 2005 (voir graphique A4.3). Ce changement s’appuyait sur les solides résultats enregistrés par la Tanzanie dans certains domaines structurels essentiels en 2003 et 2004, l’achèvement du DSRP de deuxième génération en 2005, et la stabilité des flux d’aide entre 2003 et 2004. Les craintes relatives au syndrome hollandais, qui avaient existé durant les années précédentes, n’étaient plus jugées de mise, en dépit d’une aide soutenue.

Rwanda (2005)

La demande de programme FRPC de 2002 et les revues ultérieures avaient pour toile de fond les doutes quant à la soutenabilité de la dette extérieure, ce qui a abouti à une réduction des dépenses programmées de l’aide en 2003 et 2004 (voir graphique A4.2). Comme en Tanzanie, cette orientation budgétaire allait susciter un débat particulièrement intense entre le FMI, les autorités, les bailleurs de fonds et les autres organisations multilatérales. Une AIPS financée par les donateurs a été réalisée en 2003, avec pour souci principal la soutenabilité d’un déficit budgétaire beaucoup plus élevé qui serait financé par des emprunts extérieurs additionnels8. Selon cette évaluation, le Rwanda pouvait accroître ses dépenses et laisser le déficit se creuser s’il était financé à des conditions concession-nelles. L’influence de l’AIPS durant les délibérations sur l’orientation budgétaire est elle-même sujette à controverse. Les services du FMI avancent qu’elle n’a joué aucun rôle dans l’évaluation des conditions sousjacentes (car ils estimaient que la qualité de l’analyse n’était pas à la hauteur)9, alors que de nombreux donateurs ont estimé que l’analyse de l’AIPS était pertinente et a eu de l’influence10.

Le programme FRPC du Rwanda avait commencé par programmer une plus grande absorption et dépense de l’aide lors de la quatrième revue de 2005, dans un contexte de préoccupations à l’égard de la viabilité de la dette11. Le changement du programme a coïncidé avec les discussions sur l’allégement complémentaire au titre de l’initiative PPTE en 2004 avant que le pays n’atteigne le point d’achèvement au début 2005. Par ailleurs, les programmes ont commencé à projeter une moindre diminution de l’aide, du déficit budgétaire et de l’absorption après la première année12. (Ces changements ont été précédés d’une modification des clauses d’ajustement lors de la première revue en 2003 pour permettre un financement intérieur partiel des déficits d’aide13.)

La viabilité de la dette suscitant moins de préoccupations, les évaluations de programme FRPC en 2005 se sont centrées sur la sous-utilisation de l’aide. Alors que les services du FMI avaient craint les effets du syndrome hollandais durant les années précédentes, dans le programme de 2005 ils s’intéressaient davantage à la sous-utilisation de l’aide. Mais, dans la pratique, l’absorption de l’aide était limitée par la banque centrale, qui craignait une appréciation du taux de change. Dans les documents du programme, les services du FMI plaidaient pour une limitation de l’accumulation des réserves pour permettre une plus grande absorption de l’aide (sans pour autant aller jusqu’à imposer une conditionnalité). Cette nouvelle orientation a été appuyée par le processus de revue interne du FMI.

Burkina Faso (2005)

Vu les solides antécédents de stabilité macroéconomique, les programmes FRPC avaient depuis longtemps permis l’utilisation de l’aide escomptée au Burkina Faso. Cet aspect avait été signalé dans l’évaluation ex post de 2006, qui soulignait la solidité des résultats économiques et l’expérience dans la mise en œuvre du programme14.

Suite aux deuxième et troisième revues du programme FRPC en 2005, la conception du programme a été modifiée pour modérer les prévisions de diminution de l’aide et du déficit budgétaire à moyen terme. Le programme a également commencé à corriger les surestimations passées de l’aide à la première année15. Avec les changements de prévisions d’aide à moyen terme, les prévisions de recettes sont également devenues plus stables en prévoyant une moindre diminution.

Les clauses d’ajustement ont été également modifiées en 2005 pour donner plus de latitude en matière de dépense de l’aide exceptionnelle. Les projections d’aide sont devenues plus exactes pour la première année dès lors que les clauses d’ajustement du programme ont été modifiées. À la différence des programmes précédents où l’aide imprévue devait systématiquement être épargnée en attendant la revue suivante, les clauses d’ajustement permettaient maintenant une utilisation limitée de l’aide imprévue à l’appui des dépenses prioritaires. Comme par le passé, les clauses d’ajustement continuaient de permettre un financement limité des déficits d’aide.

Ghana (2005)

L’objectif du programme FRPC de 2003 était de rétablir la stabilité macroéconomique, par le biais d’une maîtrise de la dette intérieure et d’une expansion rapide des dépenses publiques. L’orientation du programme avait été influencée par la gravité des dérapages budgétaires et quasi budgétaires en 2002, lesquels avaient empêché la conclusion de la cinquième et dernière revue de l’accord FRPC de 1999–2002. Les dérapages budgétaires étaient notamment attribuables aux considérables dépassements de la masse salariale du secteur public, au fait que les mesures relatives aux dépenses n’avaient pas été prises, aux retards dans le programme de désengagement de l’État des entreprises publiques et aux déficits dans le financement des donateurs du fait des résultats enregistrés par le pays16.

La troisième revue du programme FRPC en 2005 avait commencé par projeter une moindre diminution de l’aide et du déficit budgétaire à moyen terme. Ce changement s’expliquait par une amélioration des résultats macroéconomiques en 2003/04, y compris dans la maîtrise de l’endettement de l’État.

Les clauses d’ajustement ont également été modifiées en 2005 pour permettre l’utilisation intégrale de l’aide imprévue. Mais, comme par le passé, il n’était pas permis de financer les déficits d’aide, du fait des inquiétudes persistantes relatives à la dette intérieure.

Les restrictions aux possibilités d’endettement à des conditions non concessionnelles avaient fait l’objet d’un débat continu entre les autorités, le FMI et les donateurs. Durant cette période, le programme avait maintenu des limites quant aux emprunts non concessionnels, et les autorités les jugeaient exagérément restrictives au regard de leurs plans d’investissements en infrastructure. Le débat sur les prêts non concessionnels a eu lieu par exemple dans le contexte des réunions du Groupe consultatif. Une dérogation avait été accordée aux critères de réalisation à l’occasion de la troisième revue en 2005, car la conditionnalité n’avait pas été observée de façon non intentionnelle. Les autorités avaient compté sur un financement concessionnel qui ne s’est finalement pas concrétisé, et pour éviter de fortes pénalités au regard des engagements que les autorités avaient pris en matière d’investissement, des modalités de financement différentes ont été finalement adoptées17.

Mozambique (2006)

Conformément aux programmes précédents, la demande de programme FRPC de 2004 concernait la stabilité macroéconomique, le rééquilibrage des finances publiques et les réformes structurelles propices à la croissance18. Le programme accordait une importance toute particulière au renforcement des recettes publiques et à l’amélioration de la gestion des dépenses publiques. Par ailleurs, compte tenu de la diminution projetée des flux d’aide, ces considérations ont abouti à la programmation d’une réduction du déficit budgétaire primaire (qui se transforme progressivement en excédent à moyen terme). L’orientation budgétaire obéissait à la volonté de détendre les taux d’intérêt intérieurs19.

Lors de la quatrième revue en 2006, le programme tablait sur des niveaux supérieurs d’aide et de dépenses pour l’année programme, et une moindre diminution de l’aide et des dépenses au-delà de l’horizon du programme. Ces changements tenaient au fait que le programme reconnaissait explicitement que les résultats macroéconomiques et budgétaires avaient été meilleurs que prévu, et ce en dépit du déficit de recettes. En outre, le programme notait également la récente augmentation de l’aide et le fait que l’on s’attendait à ce qu’elle se poursuive. C’est d’ailleurs ce que l’évaluation du programme avait mis en évidence, les flux d’aide n’étant plus considérés comme un risque majeur pour le programme à la différence des années précédentes.

Les clauses d’ajustement ont également été modifiées en 2006 pour permettre l’utilisation intégrale de l’aide imprévue et le financement partiel de tout déficit en la matière. Avant ces changements, en 2005, la conception du programme avait fait l’objet de controverses, des ONG ayant avancé que les objectifs et les clauses d’ajustement du programme avaient pour effet de limiter l’utilisation de l’aide complémentaire20. En 2006, le FMI a réagi publiquement sur la question de l’emploi des clauses d’ajustement et des revues du programme au regard de l’aide21. La quatrième revue du programme FRPC en 2006 allait ajuster la définition des objectifs budgétaires pour viser le financement intérieur plutôt que le déficit primaire, comme cela avait été le cas lors de programmes et de revues précédents.

1Chacune des cinq études de cas comprenait une visite sur le terrain.
2Cet aspect du changement de la conception des programmes n’a pas été constaté dans les autres pays dont on a examiné les documents, y compris ceux qui présentaient des difficultés plus pressantes au plan macroéconomique (par exemple, Cameroun, République Centrafricaine ou Zambie) et dans les pays à stabilisation plus avancée où les programmes projetaient déjà une aide et des dépenses plus stables (par exemple, Ouganda et Sénégal).
3Ce changement dans les deux graphiques se manifeste par une différence de projection entre t+1 et t0, négative au début et qui tend vers zéro.
4Le changement de conception de programme ne s’est pas produit en même temps dans les cinq pays. Le changement de l’année programme pour chacun de ces pays figure dans la partie inférieure du graphique A4.5.
5Voir BIE (2004).
6Bevan (2000 et 2001).
7L’évaluation ex post de 2006 ne traitait pas des discussions relatives à l’orientation budgétaire des premiers programmes ni des changements ultérieurs de conception (voir FMI, 2006c). Elle signalait que la conception des programmes avait été globalement appropriée: ils se fondaient correctement sur le renforcement des résultats budgétaires, en accordant une souplesse suffisante pour parer à d’importants flux d’aide, et s’adaptaient pour faciliter une meilleure absorption.
9Les services du FMI ont informé la Direction des résultats de l’AIPS et de leur désaccord avec les bailleurs de fonds; les commentaires des revues internes appuyaient la prudence budgétaire que préconisaient les services du FMI, mettant en lumière les préoccupations quant à la soutenabilité de la dette.
10Une récente revue d’ODI sur l’AIPS du DFID signale que «le résultat immédiat n’était pas convaincant au point de pousser le FMI à modifier la politique sur la limite du déficit budgétaire du Rwanda… Cependant, il apparaît rétrospectivement que l’AIPS a influé sur l’attitude du FMI, ou en tout cas sur ses propos.» Voir Bird et al. (2005).
12L’évaluation ex post de 2006 du Rwanda ne faisait pas état du débat sur la rigueur budgétaire ni des changements de conceptions ultérieurs (voir FMI, 2006b). Notant que la conception était globalement appropriée pour assurer la stabilité macroéconomique, avec une latitude suffisante au regard de l’aide et de la conditionnalité grâce aux clauses d’ajustement et à la définition d’objectifs, elle a constaté que la mise en œuvre (ou en tout cas leur revue) permettait une orientation budgétaire qui était «probablement plus tolérante que nécessaire pour accroître les dépenses prioritaires». De plus, les programmes n’abordaient pas de manière suffisante la détérioration persistante de la soutenabilité de la dette.
13Il n’était toujours pas permis d’employer l’aide imprévue—à la différence du cas tanzanien.
14L’évaluation ex post passait toutefois sous silence les changements de conception de programme qui s’en sont suivis, mettant en lumière la solide mise en œuvre du programme et l’observation «exemplaire» de la conditionnalité. On a estimé que la conception du programme était globalement adéquate, y compris en soulignant les contraintes de capacité d’absorption (en signalant toutefois qu’il fallait accorder plus d’attention au recouvrement des impôts). Voir FMI (2006j).
15Par manque de documentation, il est impossible d’expliquer pourquoi les flux d’aide effectifs ont constamment été en deçà des projections jusqu’à ce changement, hormis la simple observation que les programmes projetaient en général des augmentations de l’aide pour la première année alors qu’en fait son niveau restait stable.
16Un document de référence pour la revue de 2005 du programme FRPC examinait la dimension macroéconomique de la gestion de l’augmentation des flux d’aide, en insistant sur l’utilisation effective de l’aide complémentaire sur la période 2001–03. Il apparaissait que dans la pratique au Ghana il n’y avait ni dépense ni absorption de l’aide complémentaire durant l’ensemble de la période. De plus, la conception du programme permettait l’absorption mais uniquement la dépense partielle de l’aide complémentaire escomptée. Voir FMI (2005h).
17Le Ghana a reçu un prêt de 40 millions de dollars du Nigéria pour financer sa participation au gazoduc d’Afrique de l’Ouest.
18L’évaluation ex post du Mozambique a eu lieu en décembre 2003 (FMI, 2003h). Elle préconisait une poursuite des efforts pour consolider la stabilité macroéconomique et renforcer les réformes structurelles. Le document de référence susmentionné préparé pour la revue de 2005 constatait que dans la pratique le Mozambique pour l’essentiel dépensait et absorbait l’aide additionnelle pour l’ensemble de la période. FMI (2005h).
19Mais le programme faisait également référence de manière générale au fait que pour atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté et de développement une expansion considérable de l’aide serait nécessaire. L’on notait par ailleurs qu’il fallait améliorer la capacité d’absorption.
20Hanlon (2006).
21Perone (2006).

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