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Annexe 1. Perspective du Conseil d’administration

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
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La présente annexe rappelle les délibérations qu’a eues le Conseil d’administration sur les questions couvertes dans le corps du document. Elle s’appuie principalement sur les Résumés et les Conclusions du Président, en les citant, et suit l’ordre du chapitre 2 (en commençant par les grandes questions liées à l’aide, avant de passer à l’orientation des politiques macroéconomiques, puis finalement aux questions incluses dans la note sur les principales caractéristiques («Key Features agenda»)1. Le tableau 1.1 offre une chronologie des principales étapes du Conseil d’administration.

Aide et orientation macroéconomique

Le Conseil d’administration du FMI a très tôt souligné l’importance que présentait l’aide pour le cadre macroéconomique. Dès la création du DSRP et de la FRPC en 1999, les administrateurs ont reconnu «que les financements extérieurs auront un rôle crucial à jouer pour que les objectifs de réduction de la pauvreté puissent être atteints sans déstabiliser l’environnement macroéconomique»2. L’aide allait en outre avoir une incidence sur la position budgétaire et la position extérieure, mais elle ne devait pas compromettre la stabilité: «Les administrateurs admettent que les mesures visant à réduire la pauvreté auront un impact sur la conception du cadre macroéconomique et pourraient influer sur les déficits budgétaires et extérieurs. Ils soulignent cependant que les autorités devront financer les dépenses publiques de manière non inflationniste.»

En 2003, le Conseil a reconnu l’importance d’une bonne assimilation de l’aide, compte tenu de ses modalités et de son impact. Les administrateurs ont ainsi généralement reconnu «qu’il faut fournir une aide supplémentaire dans le cadre des programmes appuyés par la FRPC à condition que cette aide soit de nature suffisamment concessionnelle et que son utilisation ne mette pas en danger la stabilité macroéconomique globale. Pour déterminer si tel est le cas, on évaluera les effets macroéconomiques des apports d’aide supplémentaires, ainsi que leur incidence sur la compétitivité du pays et la viabilité de son budget et de sa dette extérieure, en prenant notamment en compte les coûts récurrents du surcroît de dépenses financées par l’aide3

En 2005, le Conseil a fait sienne la recommandation de la Direction sur l’adaptation macroéconomique de l’aide: les administrateurs ont ainsi noté «la distinction utile entre les «dépenses» … et l’«absorption»… Ils étaient «en outre d’avis que, face à une forte augmentation des apports d’aide, si la capacité d’absorption est adéquate et si les effets négatifs du surcroît d’aide sur les secteurs de biens échangeables sont maîtrisés, c’est la combinaison dépenses–absorption qui serait la stratégie appropriée… Les administrateurs estimaient que, dans ce scénario, les programmes devraient comporter des clauses d’ajustement permettant un accroissement des dépenses si le montant d’aide reçu est supérieur aux prévisions, lorsque des contraintes financières pèsent sur les programmes nationaux de dépenses productives. Les administrateurs ont par ailleurs estimé que les programmes pourraient accorder une plus grande marge de manœuvre pour permettre de puiser dans les réserves lorsque l’aide vient à manquer, par le jeu des clauses d’ajustement sur le financement intérieur, à moins que les niveaux de réserves soient insuffisants. Cependant, les administrateurs ont estimé qu’une politique de dépenses plus restrictive pourrait s’imposer si l’efficacité d’une augmentation des dépenses est limitée par la capacité d’absorption, si la volatilité de l’aide est difficile à concilier avec les rigidités des dépenses, ou s’il y a érosion inacceptable de la compétitivité… Les administrateurs ont en outre encouragé les pays dans lesquels une augmentation des dépenses financées par l’aide ferait planer une menace sérieuse sur la compétitivité à envisager d’utiliser l’aide pour rehausser la productivité ou pour éliminer les obstacles à l’offre intérieure, ou les deux à la fois. Dans ce contexte, les administrateurs ont souligné l’impact que la coordination de l’aide et des politiques monétaire et budgétaire peut avoir sur le secteur privé: «Les administrateurs ont estimé que ces afflux pourraient contribuer à la stabilisation macroéconomique en finançant les déficits budgétaires et en attirant les investissements privés grâce à des taux d’intérêt plus bas»4.

Tableau A1.1.Chronologie des principales étapes et décisions du Conseil
DateÉvénementDocuments
Août 1999FMI–Banque avalisent l’initiative PPTE renforcée.Résumé du Président (FMI, 1999a).
Septembre 1999Rapport au Comité intérimaire sur la réforme de la FASR.Rapport du Directeur général au Comité intérimaire sur la réforme de la FASR (FMI, 1999b).
Décembre 1999Processus DSRP.DSRP—Questions d’ordre opérationnel (FMI, 1999c).
Décembre 1999Lancement de la FRPC.FRPC—Questions d’ordre opérationnel (FMI, 1999d).
Décembre 1999Le Conseil avalise les DSRP et la FRPC.Conclusions du Président (FMI, 1999e).
Août 2000Principales caractéristiques de la FRPC.Principales caractéristiques de la FRPC (FMI, 2000a).
Mars 2002Revue de la FRPC.Résumé du Président par intérim (FMI, 2002a et 2002b).
Mars 2002Discours du Directeur général à Monterrey.Au-delà du consensus de Monterrey—Traduire une vision en actions (Köhler, 2002).
Avril 2003Le Conseil passe en revue l’alignement des DSRP et de la FRPC.Conclusions du Président par intérim (FMI, 2003a et 2003b).
Septembre 2003Le Conseil examine le rôle du FMI dans les pays à faible revenu.Conclusions du Président (FMI, 2003e).
Juillet 2004Le BIE évalue les DSRP et la FRPC.Rapport du Bureau indépendant d’évaluation (BIE, 2004).
Septembre 2004Le Conseil examine le rôle du FMI dans les pays à faible revenu.Résumé du Président par intérim (FMI, 2004c et 2004d).
Septembre 2004Le Conseil examine les DSRP.Résumé du Président par intérim (FMI, 2004b et 2004e).
Mars 2005Déclaration de Paris.Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (OCDE, 2005).
Août 2005Revue de la conception des programmes FRPC.Revue de la conception des programmes appuyés par la FRPC (FMI, 2005g).
Septembre 2005Revue des DSRP.Résumé du Président par intérim (FMI, 2005j et 2005l).
Octobre 2005Lancement des PSI.Résumé du Président (FMI, 2005m).
Décembre 2005IADM.Résumé du Président par intérim (FMI, 2005r).
Décembre 2005Lancement de la facilité contre les chocs exogènes.Résumé du Président par intérim (FMI, 2005r).

Aide: rôle du FMI dans la mobilisation de l’aide et scénarios possibles

Mobilisation de l’aide

Le Conseil a examiné à maintes reprises le rôle du FMI dans la mobilisation de l’aide, en général à l’occasion des revues des DSRP et de la FRPC. Au terme du débat sur le document de 1999 relatif aux dimensions opérationnelles de la FRPC, le Président à conclu: «Les administrateurs espèrent que le DSRP précisera les priorités du programme de lutte contre la pauvreté et permettra ainsi d’ajuster les dépenses si les financements n’atteignent pas les niveaux escomptés. La plupart des administrateurs estiment que les services du FMI et de la Banque doivent participer activement à la définition des besoins de financement et à la mobilisation de concours supplémentaires—assortis de conditions appropriées—en faveur des pays qui en ont le plus besoin et qui sont en mesure de les utiliser efficacement5

Les arguments relatifs à la pertinence du rôle du FMI à l’appui de la mobilisation des flux d’aide dans la perspective des OMD ont été résumés dans un document publié en août 2004 sur «Le rôle du FMI dans les pays membres à faible revenu»6. Ce document faisait notamment état de la «nécessité de préciser le rôle du FMI dans la mobilisation de l’aide en faveur des pays à faible revenu pour leur permettre d’atteindre les OMD… D’aucuns estiment que le FMI devrait aider les pays membres à présenter leur argumentaire à l’appui de l’aide nécessaire pour atteindre les OMD. Si la Banque mondiale et d’autres … donateurs sont mieux à même d’élaborer des estimations, le FMI pourrait quant à lui présenter un cadre macroéconomique et financier cohérent… D’autres voudraient que le FMI joue un rôle de sensibilisation au sein de la communauté internationale en évaluant l’aide qui a déjà fait l’objet d’engagements, l’aide additionnelle qui demeure nécessaire, l’aide dont les pays peuvent assurer le service et les calendriers qui permettront de réduire au minimum le risque de perturbation macroéconomique. D’autres encore estiment que le FMI devrait limiter son rôle en se concentrant sur sa fonction de conseil macroéconomique… Le BIE a soulevé des questions comparables. Comme les débats internationaux accordent une plus grande attention au financement lié aux OMD, il sera important d’apporter plus de clarté.» Dans un autre document qui dresse un bilan de la mise en œuvre des DSRP, les services du FMI ont évoqué le rôle plus vaste que le FMI pourrait être amené à jouer dans le processus de coordination des bailleurs de fonds, signalant que «l’on attendra des institutions de Bretton Woods qu’elles jouent un rôle de premier plan dans cette entreprise»7.

Pour l’essentiel ces arguments sont restés sans réponse lors du débat suivant du Conseil d’administration le 30 août 2004. D’après le résumé du Président par intérim, «Les administrateurs ont souligné que le rôle du FMI n’est pas de fournir une aide au développement à long terme, mais plutôt d’aider les pays membres à faire face à des problèmes de balance des paiements. En aidant les pays membres à concevoir des cadres macroéconomiques appropriés, et en leur apportant un soutien financier à travers la FRPC, le FMI pouvait être un catalyseur important dans la mobilisation de l’aide au développement. Les administrateurs ont cependant convenu qu’il faut clarifier le rôle du FMI dans la mobilisation de l’aide en faveur des pays à faible revenu dans le cadre des besoins de financement liés aux objectifs du Millénaire pour le dévoppement. Bon nombre d’administrateurs étaient d’avis que le FMI ne devrait pas s’occuper de mobiliser l’aide… mais que sa contribution dans ce domaine réside davantage dans la fourniture de conseils fondés sur des évaluations solides des déficits de financement et des incidences macroéconomiques des flux d’aide, en fonction de leur niveau et de leur variabilité. D’autres administrateurs étaient plutôt enclins à envisager un rôle plus large pour le FMI, incluant la promotion et la coordination des flux d’aide dans la poursuite des OMD8

Par la suite, à l’occasion de l’examen de 2005 des SRP, le Conseil a reconnu le rôle crucial du FMI dans l’analyse de l’impact macroéconomique de l’aide additionnelle. Le Président par intérim signalait dans son résumé: «Les administrateurs ont considéré que le FMI jouerait un rôle stratégique en aidant les pays à analyser cet effet et à adapter leur cadre macroéconomique de manière à pouvoir absorber un volume d’aide supérieur»9.

Scénarios possibles

Les administrateurs ont à plusieurs reprises débattu de divers scénarios possibles dans les pays à faible revenu, notamment à l’occasion des revues périodiques de la mise en œuvre des DSRP. Au terme de ces débats, le Conseil a encouragé les pays à entreprendre un travail de préparation pour parer à diverses éventualités et effectuer des analyses de scénarios de rechange dans le cadre de l’élaboration de leur budget et de leurs DSRP, le FMI accordant une aide là où la demande en est faite et ce en étroite collaboration avec la Banque.

Par exemple, au terme du débat de 2002 sur la revue des DSRP, qui avait notamment porté sur la vulnérabilité des pays aux chocs, le Président a conclu que: «Les pays devraient, avec le soutien du FMI, s’efforcer d’élaborer, dans le cadre de leurs DSRP, plusieurs scénarios macroéconomiques de façon à parer à diverses éventualités»10.

Lors d’un séminaire sur l’alignement des processus FRPC et DSRP en 2003, les administrateurs se sont centrés sur les discordances entre les projections optimistes des DSRP et les projections réalistes de la FRPC. Le Président a conclu comme suit: «Les administrateurs ont estimé que les risques et les incertitudes, notamment ceux issus des chocs exogènes, devraient être définis de manière explicite et pris en considération dans des analyses de sensibilité et de différents scénarios. Ils ont préconisé en ce sens un travail de collaboration avec la Banque mondiale en faisant appel à son savoir-faire en la matière… De manière plus générale, tous les administrateurs ont estimé que les DSRP devraient partir des contraintes de capacités existantes et des contraintes de financement inscrites au budget, pour ensuite élaborer des plans crédibles à l’appui de politiques susceptibles d’alléger ces contraintes et d’aboutir à des résultats plus ambitieux. Cette analyse doit également se manifester dans la conception des programmes appuyés par la FRPC … et devrait exiger une implication plus poussée des services du FMI au début du processus DSRP11

Les administrateurs sont revenus sur cette question lors de la revue des DSRP de 2004. À cette occasion, le Président a formulé la conclusion suivante: «Le recours plus fréquent à la planification pour imprévus et à divers scénarios possibles pourrait accroître l’efficacité des cadres macroéconomiques, notamment en cas de chocs. Certains administrateurs ont noté que la diversité des scénarios permettrait également de démontrer comment un pays peut redoubler d’efforts et utiliser un surcroît de ressources extérieures pour atteindre plus rapidement les OMD, tout en préservant le réalisme opérationnel des DSRP12

Lors de la revue de 2005 des DSRP, le Président a formulé la conclusion suivante: «Les administrateurs ont estimé que l’élaboration de divers scénarios pouvait combler l’écart entre réalisme et ambition, et assurer un cadre crédible au développement de l’aide à l’échelon national. Ils ont jugé d’un commun accord que les services du FMI devaient prêter assistance aux pays qui demandent une aide pour élaborer ce type de scénarios13

Impact sur la croissance et la réduction de la pauvreté

Analyse de l’impact sur la pauvreté et le social

L’analyse de l’impact social a été incluse comme l’une des composantes fondamentales des programmes appuyés par la FRPC14. Au terme de l’examen des analyses d’impact sur la pauvreté et le social (AIPS) dans le cadre du débat sur la FRPC, le Président par intérim a conclu que les administrateurs saluaient les progrès enregistrés, «mais ils indiquent qu’il est possible de traiter plus systématiquement cette question dans les documents relatifs à la FRPC. Ils demandent que les documents relatifs aux programmes appuyés par la FRPC contiennent systématiquement une description de l’analyse de l’impact sur la pauvreté et le social effectuée dans le pays concerné, y compris une description qualitative de l’impact probable des principales mesures macroéconomiques et structurelles sur les pauvres et un résumé des mesures qui sont prises pour compenser tout effet négatif15

Par la suite, lors des délibérations du Conseil sur la mise en œuvre des DSRP en août 2002, le Président a conclu que «Les administrateurs engagent la Banque et les autres donateurs à redoubler d’efforts pour aider les pays à généraliser et systématiser les AIPS. Ils rappellent que la conception et la documentation des programmes appuyés par la FRPC doivent tenir compte des AIPS disponibles16

Lors du séminaire du Conseil d’avril 2003 sur l’alignement du processus des DSRP et de la FRPC, le Président a conclu que: «Les administrateurs reconnaissent l’importance des AIPS pour le processus des DSRP et pour la conception et l’évaluation des programmes appuyés par le FMI. Plusieurs administrateurs soulignent qu’il importe d’entreprendre l’AIPS des réformes cruciales dès le début des processus des DSRP et de la FRPC, et ils engagent les services du FMI à travailler en étroite collaboration avec la Banque et les autres donateurs afin d’aider les autorités nationales à accélérer ce travail.» S’agissant des liens entre les DSRP et la FRPC et notamment des options envisagées dans la formulation de la FRPC, le Président à signalé: «Les administrateurs demandent également que l’on définisse le rôle des AIPS à l’appui de la conception des programmes et des choix de politique économique. Ils saluent par ailleurs l’intention de préciser les liens entre la conditionnalité des programmes et les priorités des DSRP, et de renforcer les informations sur les activités liées aux AIPS17.».

Plus récemment, en septembre 2004, à l’occasion de la revue de la mise en œuvre des DSRP, le Président a résumé les délibérations sur les AIPS comme suit: «Les administrateurs saluent l’utilisation croissante des AIPS pour étayer les choix économiques et élaborer les SRP. Ils reconnaissent la nécessité d’avoir des attentes réalistes quant à la portée de ces études… Ils invitent les services du FMI non seulement à redoubler d’efforts pour intégrer ces études à la conception des programmes FRPC en accordant une attention particulière à l’impact de la politique macroéconomique sur la pauvreté, mais aussi à rendre compte régulièrement des résultats de ce travail dans leurs rapports18

Budgets favorables aux pauvres et à la croissance

À l’issue du débat de décembre 1999 sur les DSRP et la FRPC, le Président a conclu que: «Les administrateurs sont favorables à ce que ces cadres macroéconomiques comprennent des mesures spécifiques essentielles et chiffrées visant à stimuler la croissance et à réduire la pauvreté, et notent que cela permettra de consolider les efforts déployés actuellement pour accroître les dépenses sociales et les autres dépenses prioritaires lorsque c’est nécessaire et pour déterminer les dispositifs de protection sociale visés». Mais par ailleurs, le FMI ne devrait pas s’engager dans les domaines qui ne relèvent pas de ses responsabilités primordiales: «Les administrateurs souscrivent dans l’ensemble à la répartition des tâches proposée entre la Banque et le FMI pour faciliter la préparation des DSRP. Ils insistent sur le fait que les services du FMI ne seront pas censés—et ne devront pas—fournir une assistance dans les domaines qui sont principalement du ressort de la Banque19

En 2002, à l’occasion des débats sur les progrès de la mise en œuvre de l’initiative PPTE, le Conseil à noté de manière générale la contribution attendue de l’allégement de la dette à une augmentation des dépenses consacrées à combattre la pauvreté: «les administrateurs notent que … l’allégement de la dette accordé à ces pays au titre de l’initiative représente une réduction de deux tiers de l’encours de celle-ci. Pour la plupart des PPTE, les paiements au titre du service de la dette atteindront ainsi moins de 10 % des exportations, ce qui les aidera à accroître substantiellement les dépenses qu’ils consacrent à la lutte contre la pauvreté20

En 2005, le Conseil a également précisé ses positions sur le rôle des dépenses en faveur des pauvres au regard des OMD: «Les administrateurs sont d’avis que, sans un accroissement des dépenses, en particulier au titre de l’investissement public, des soins de santé et de l’éducation, nombre de pays à faible revenu ne pourront pas atteindre les OMD. Cependant, ils ont souligné que l’augmentation des dépenses publiques ne suffit pas pour permettre à ces pays de se rapprocher de ces objectifs, évoquant la difficulté éventuelle à concilier l’accroissement des dépenses publiques avec la viabilité de la dette et le développement du secteur privé, qui pourrait être évincé21

Voir FMI (2000a).

Voir FMI (1999e).

Voir FMI (2003a et 2003b).

Voir FMI (2005k).

Voir FMI (1999c, 1999d et 1999e).

Voir FMI (2004c et 2004d).

Voir FMI (2004b).

Voir FMI (2004c et 2004d).

Voir FMI (2005l).

Voir FMI (2002e et 2002f).

Voir FMI (2003a et 2003b).

Voir FMI (2004b et 2004e).

Voir FMI (2005j et 2005l).

Voir FMI (2000a).

Voir FMI (2002a et 2002b).

Voir FMI (2002e 2002f).

Voir FMI (2003a et 2003b).

Voir FMI (2004b et 2004e).

Voir FMI (1999e).

Voir FMI (2002d et 2002g).

Voir FMI (2005l).

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