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Anexo C. Análises Internas: Metodologia e Principais Conclusões

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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1. Este anexo apresenta dados reunidos durante o trabalho de análise interna de 14 países da África Subsariana com programas apoiados pelo PRGF. Também sublinha a metodologia usada pela equipa de avaliação na recolha e análise de informação. O trabalho de análise interna foi conceptualizado para complementar os resultados provenientes das análises e sondagens quantitativas, que cobriram uma amostra mais ampla de 29 países da AS com programas apoiados pelo PRGF. O anexo concentrou-se em revisões de documentos dos programas PRGF, acrescentados numa fase posterior através de entrevistas do corpo técnico e de seis visitas aos países (Tabela C1). As evidências provenientes das análises internas foram importantes para o estabelecimento de hipóteses de trabalho para a avaliação e para o teste das conclusões resultantes.

Tabela C1.Amostra da Análise Interna por País
Países da AS com programas PRGFAnálise internaVisita ao paísRelações do programa1Quintil da CPIA, 2004População, 2005 (Em milhões)PIB real per capita, 2002–2005 (em USD constantes de 2000)
BenimU28,4324,4
Burquina FasoXXU113,2246,5
CamarõesXI316,3727,9
Cabo VerdeU10,51277,8
República Centro AfricanaXI54,0231,1
ChadeU49,8230,8
RDCXU557,686,8
Côte d’IvoireI518,2575,8
DjibutiU40,8786,0
EtiópiaXU371,3129,5
GâmbiaI41,5322,7
GanaXXU222,1274,3
GuinéI49,4381,8
Guiné-BissauXI51,6135,5
QuéniaI234,3422,1
LesotoU21,8532,3
MadagáscarU218,6223,8
MalaviXI312,9148,8
MaliU113,5236,5
MauritâniaI43,1428,6
MoçambiqueXXU319,8269,2
NígerU314,0157,1
RuandaXXU39,0249,1
S. Tomé e PríncipeI40,2350,7
SenegalXU111,7453,0
Serra LeoaU45,5206,5
TanzâniaXXU138,3307,5
UgandaXU128,8260,5
ZâmbiaXXU311,7332,9

I. Antecedentes Metodológicos e Fontes de Informação

2. Os critérios para seleccionar os 14 países (que saíram da amostra mais ampla de 29 países da África Subsariana com programas apoiados pelo PRGF) para uma análise interna em profundidade incluíram o desempenho económico e institucional, representatividade, e presença do doador e modalidades para prestação da ajuda (Tabela C1). Dez dos 14 países tinham um longo historial de programas com o Fundo, sem interrupções graves (Burquina Faso, Etiópia, Gana, Moçambique, RDC, Ruanda, Senegal, Tanzânia, Uganda, Zâmbia); os outros quatro conheceram interrupções recentes graves nos programas (Camarões, Guiné-Bissau, Malavi, RCA).

3. No sentido de assegurar a uniformidade de tratamento dos casos dos países, um conjunto comum de gabaritos foi utilizado para recolher dados a partir de documentos dos programas PRGF. Tendo como foco a identificação dos objectivos do programa, utilização dos instrumentos do programa e evolução da implementação do programa ao longo do tempo, os gabaritos individuais cobriram os seguintes temas: (i) previsão da ajuda; (ii) despesa fiscal; (iii) absorção da conta corrente; (iv) considerações de estabilidade (inflação, financiamento interno); (v) tectos da massa salarial; (vi) despesas prioritárias; e (vii) mobilização de recursos internos.

4. A equipa de avaliação reviu documentos que também estão disponíveis, na maioria dos casos, para o público em geral no site externo do FMI39—tais como os documentos dos programas apoiados pelo PRGF, os relatórios de supervisão no âmbito do Artigo IV e os estudos do FMI da série “Selected Issues”. A equipa de avaliação também teve acesso a documentos internos do Fundo—tais como briefings das missões e comentários efectuados durante o processo de revisão interna. Os especialistas que levaram a cabo a revisão concentraram-se nos programas apoiados pelo PRGF, incluindo os de data recente, a fim de analisar até que ponto as avaliações do corpo técnico, os objectivos e a própria concepção dos programas se têm alterado durante a implementação do programa. Os períodos de amostra dos programas variaram por país, enquanto algumas revisões incluíram o ciclo integral de dois programas apoiados pelo PRGF.

II. Resumo das Conclusões

5. As conclusões estão organizadas de forma semelhante ao relatório principal: contexto da ajuda, orientação das políticas macroeconómicas e impacto social. Estas conclusões complementam o Capítulo II do relatório.

A. Questões Relativas à Ajuda

6. Os documentos dos programas revelaram semelhanças nas discussões com os países no que respeita à ajuda. Os programas iniciais apoiados pelo PRGF advertiram para a dependência indefinida de ajuda (Burquina Faso, Malavi, Moçambique, Tanzânia) relacionando-a frequentemente com a necessidade de melhorar a mobilização de recursos internos. A prudência quanto à ajuda nos programas baseou-se nas conversações com os doadores (Malavi, Moçambique e Ruanda). Existem referências gerais à necessidade de fluxos de ajuda mais elevados de forma a permitir aos países alcançar metas relacionadas com a pobreza e o desenvolvimento (RDC, Etiópia, Moçambique, Senegal). Os problemas relativos à ajuda são abordados no Capítulo IIB do texto principal.

7. A previsibilidade da ajuda e as suas potenciais implicações foram temas frequentes dos programas (Gana, Guiné-Bissau, Malavi, Moçambique, RDC, Senegal, Tanzânia, Uganda). No entanto, foram raras as ligações com a previsão da ajuda (Gana, Malavi, Moçambique), e a tendência dos debates concentrou-se na previsibilidade/volatilidade da ajuda para o ano corrente do programa.

8. Existiu pouca transparência na forma como os programas previram a ajuda. Na generalidade houve muito pouca informação sobre a metodologia, hipóteses chave e factores de desconto utilizados para fazer a previsão da ajuda. As referências explícitas a erros do passado na previsão da ajuda figuravam em apenas metade dos casos revistos (Burquina Faso, Gana, Malavi, Moçambique, RDC, Tanzânia, Zâmbia). Os debates sobre como estes se reflectiram nas previsões actuais não foram explícitos ou permaneceram a um nível geral.

B. Questões Relativas à Balança Corrente

9. As questões de absorção da balança corrente foram abordadas em ligação com as posições das reservas internacionais e a Doença Holandesa. Estas questões são abordadas no Capítulo IIA do texto principal.

10. As discussões sobre o tratamento das reservas internacionais foram prevalecentes nos programas apoiados pelo PRGF (com excepção dos países da zona do franco CFA). As revisões de documentos revelaram que para muitos países da amostra, os programas tinham em algum momento ao longo do tempo visado um nível mais elevado de reservas internacionais líquidas (RIL) a fim de reduzir as vulnerabilidades a choques externos—incluindo nos termos de troca e na volatilidade da ajuda—mas com diferenças na ênfase. Para casos com posições de RIL baixas (Camarões, Etiópia, Gana, Malavi, RDC, Zâmbia) os programas sublinharam a necessidade de aumentar as reservas internacionais. Em países onde as RIL estavam a um nível apropriado, a preocupação foi manter as reservas a tais níveis (Tanzânia, Uganda). Em alguns casos, a acumulação de reservas foi considerada excessiva (como no Ruanda) e os programas debruçaram-se longamente sobre as questões de acumulação excessiva de reservas e absorção insuficiente da ajuda.

11. A Doença Holandesa não foi uma preocupação principal—embora a taxa de câmbio e questões de competitividade fossem temas comuns nas discussões dos programas. A Tabela C2 mostra que houve alguma preocupação inicial dos programas a respeito da apreciação da taxa de câmbio e da possibilidade da Doença Holandesa, que deram lugar a preocupações sobre uma subutilização da ajuda (Ruanda, Tanzânia). As discussões sobre questões cambiais basearam-se em indicadores de competitividade e taxas de câmbio reais (Gana, Moçambique, Zâmbia), por vezes com a competitividade a ser equacionada de forma a aumentar a produtividade, a eficiência, e o crescimento através de reformas estruturais e investimento nas infra-estruturas (Etiópia, Zâmbia).

Tabela C2.Questões de Gasto e Absorção1
CasoGastoDoença Holandesa
MicroMacro
Burquina Faso (2003)Preocupações gerais com a capacidade de absorção.Postura um tanto liberal des de o inícioa fim programa.o Não foi um problema.
Camarões (2000)A fraca capacidade de despesa limitou os gastos relacionados com a HIPC. O FAD também manifestou preocupações sobre a capacidade para absorver um amplo aumento do gasto no investimento a pedido do programa.O programa visou a consolidaçãodo ajustamentofiscal alcançado em programas anteriores.Não houve sobrevalorização da taxa de câmbio efectivareal. Reconheceu-se que os Camarões mantiveram amplos ganhosde competitividade que resultaram da desvalorizaçãodo franco CFA em 1994.
República Centro Africana (1998)Apenas questões micro são mencionadas.A fraca capacidade administrativa do governo é apontada como um risco para o programa mas não está explicitamente relacionada com oslimites de gasto.
RDC (2002)Não houve debate específico de limitações sobre o gastar da ajuda.Estabilização, foco
Etiópia (2001)O programa visa limitar a inflação para níveis de um só dígito à medida que reconstitui as reservas internacionais.Embora as autoridades tivessem defendido uma taxa de câmbio mais baixa, devido a um crescente aumento dos fluxos de ajuda, o corpo técnico assinalou que o caso não era suficientemente evidente.
Gana (1999, 2003)

Guiné-Bissau (2000)
Questões de absorção não foram uma preocupação significativa.

A fraca capacidade administrativa do governo foi mencionada, mas não explicitamente relacionada com os limites de gastos.
Consolidação fiscal e contenção da dívida interna.Não foi feita referência.
Malavi (2000)O programa permitiu aumento dos gastos se o financiamento externo estivesse disponível (o PDR demonstrou preocupações acerca da capacidade para implementar um aumento dos gastos em áreas prioritárias do PERP).O programa visou a consolidação desde o início ao fim do período do programa.Não existiram preocupações explícitas no que respeita a pressões de apreciação.
Moçambique (1999, 2004)Limitações da capacidade de absorção exigiram a poupança de fluxos de ajuda excepcionais/de pico (1999) e criaram desafios para se alcançar os ODM (2004).O contexto global do programa em 1999 e 2004 foi o de manter a estabilidade macroeconómica e a consolidação fiscal. Por altura da quarta revisão de 2004, o amplo contexto do programa salientava uma situação fiscal melhor do que o projectado.Não houve sobrevalorização da taxa de câmbio (de acordo com vários indicadores e volumes de exportação).
Ruanda (2002)Preocupações contínuas sobre a transparência da despesa e a apropriação de recursos para despesas com fins militares conduziu a um programa que foi inflexível no que toca ao gasto de recursos imprevistos sem discussão prévia com o FMI.Preocupações com a Doença Holandesa abordadas no programa de 2002, mas suplantadas na quarta revisão (2005) pelas preocupações com a subabsorção.
Senegal (1998, 2003)Restrições de capacidade no ministério das Finanças e ministérios sectoriais, apesar de ambiciosos planos de despesa.Programa com objectivos de consolidação fiscal.Não foi um problema com os níveis de ajuda prevalecentes; é necessária análise de potenciais efeitos da Doença Holandesa resultantes de um volume de ajuda mais elevado (programa de 2003).
Tanzânia (2000, 2003)Sistema orçamental ineficiente—isto é, incapaz de absorver todos os recursos de ajuda disponíveis. Necessidade de aumentar a transparência fiscal.Preocupações iniciais com a Doença Holandesa manifestadas no programa de 2000, mas não mais motivo de apreensão por altura do programa de 2003.
Uganda (1997, 2002)Limitada eficiência da despesa—problemas de capacidade e de boa governação nos gastos sociais, particularmente na educação básica universal.Objectivos do programa mantêm uma inflação baixa (5 por cento) e um confortável nível de reservas internacionais.Durante os primeiros dois anos do programa os influxos de ajuda (e um nível elevado de remessas) conduziram a uma apreciação da moeda (1997).
Zâmbia (2004)Necessidade de reforçar os processos orçamentais e a gestão da despesa pública.Essência da política estrutural é sólida, ajustamento fiscal concentrado na fase inicial do programa para travar a subida insustentável da dívida interna e o pagamento de juros, e aumentar a despesa relacionada com a redução da pobreza.Liquidez injectada na economia pelos gastos relacionados com a redução da pobreza e financiados pelos doadores ameaçaram estabilidade dos preços (2002). Pressões relacionadas com a apreciação ainda não são uma preocupação.

C. Questões Fiscais

12. A revisão dos documentos concentrou-se em questões de financiamento interno do défice fiscal, mobilização de recursos internos, massa salarial do sector público e boa governação fiscal. Estas questões são abordadas nos Capítulos IIA e IIC do texto principal.

13. O financiamento interno foi um parâmetro chave dos programas, ligado à estabilidade macroeconómica e ao efeito de crowding-in/crowding-out do sector privado. A maioria dos PRGF limitou o financiamento interno do défice fiscal. A dimensão do défice fiscal foi normalmente utilizada como um critério de desempenho (Etiópia, Gana, Guiné-Bissau, Malavi, Moçambique, Ruanda, Senegal, Tanzânia, Uganda, Zâmbia). Os documentos dos PRGF justificaram na maioria das vezes esta situação com base (i) na capacidade limitada de obter empréstimos internamente sem significativo impacto negativo na estabilidade macroeconómica e no crescimento—crowding-out do investimento do sector privado e outros gastos (Camarões, Etiópia, Gana, Guiné-Bissau, Malavi, Moçambique, RCA, RDC, Ruanda, Tanzânia, Uganda, e Zâmbia); (ii) nas pressões da procura interna (Etiópia, Guiné-Bissau, Moçambique); (iii) na necessidade de reduzir a dívida interna e o peso do enorme serviço da dívida (Gana, Malavi, Ruanda, Senegal).

14. A mobilização das receitas foi um tema frequente nos PRGF. Muitos programas tinham metas de receita tributária, principalmente na forma de metas/indicadores de referência (Burquina Faso, Camarões, Gana, Guiné-Bissau, Moçambique, RCA, Senegal, Tanzânia, Uganda). No entanto, as discussões sobre a base lógica para uma maior mobilização da receita fiscal evoluíram ao longo dos anos do fundamento inicial de redução da “dependência de ajuda” (Burquina Faso, Malavi, Moçambique) para a criação do espaço fiscal para despesas prioritárias (Gana, Moçambique, RCA, Uganda) e a formação de uma capacidade adequada para operações governamentais (Tanzânia, Uganda) nos últimos anos.

15. As metas para a massa salarial foram comuns nos PRGF, resultantes de preocupações fiscais e de considerações de estabilidade macroeconómica. A condicionalidade da massa salarial tem figurado extensamente—cinco dos 14 casos revistos tinham critérios de desempenho em algum momento ao longo do tempo, oito tinham metas/indicadores de referência, e o Malavi tinha ambos em várias revisões dos programas (Tabela C4). Em alguns casos, derrapagens recorrentes conduziram a uma condicionalidade reforçada (de metas indicativas para critérios de desempenho, no Malavi), enquanto em outros países com bom desempenho, as metas foram “rebaixadas” (de critério de desempenho para indicador de referência, na República Centro-Africana). Em dois casos, a meta para a massa salarial foi eliminada de todo (Moçambique, em 2006, no contexto de um desempenho fiscal melhor do que o esperado, e Tanzânia em 2003, com o deslocamento do foco para a reforma salarial da função pública). Em termos de base lógica, os documentos revelaram que as metas dos programas para a massa salarial resultaram de preocupações de estabilidade macroeconómica, na maioria dos casos com referência a extensos aumentos da massa salarial num passado recente (Etiópia, Guiné-Bissau, Gana, Malavi, Moçambique, Zâmbia). Outra motivação era a necessidade de abrir espaço fiscal para outras despesas, incluindo despesas para a redução da pobreza (Moçambique, RCA). Os tectos da massa salarial foram também frequentemente vinculados às discussões sobre as reformas da função pública (Gana, Moçambique, RCA, Senegal, Tanzânia, Uganda). As últimas foram especialmente importantes em Moçambique e na Tanzânia, em ligação com a já mencionada eliminação das metas para a massa salarial.

Tabela C3.Dados sobre os Factores de Correcção1
CasoFinanciamento da Insuficiência

da Ajuda
Base lógicaGasto/Absorção da Ajuda

Extraordinária
Base lógica
Burquina Faso (1999, 2003)Financiamento limitado.Ausência de base lógica explícita.Gasto total foi substituído por poupança total em 2001. Poupança total foi substituída por gasto limitado em sectores sociais em 2005.Ausência de base lógica explícita.
Camarões (2000)Financiamento interno de 50 por cento da insuficiência.Ausência de base lógica explícita.Reduzir financiamento interno pelo montante total do excesso.Efeito de crowding-in.
República Centro Africana (1998)Financiamento limitado.Ausência de base lógica explícita.Montante equivalente subtraído do endividamento público. Factores de correcção da Assistência de Emergência pós-Conflito (EPCA) de 2004 e 2006 possibilitaram o uso em gastos prioritários/redução da dívida—proporções não foram especificadas.Ausência de base lógica explícita.
RDC (2002)Sem financiamento até à terceira revisão, que assinalou que 50 por cento de qualquer insuficiência de financiamento externo poderia ser financiada. Por altura da quinta revisão, o financiamento total foi permitido.Ausência de base lógica explícita.Financiamento externo em excesso a ser usado no financiamento das despesas para a redução da pobreza. Revisões subsequentes adicionaram a necessidade de se usar a assistência externa em excesso para reduzir o crédito líquido do sistema bancário ao governo.A ambição do governo em atingir o ponto de conclusão da Iniciativa HIPC reforçada foi um factor a justificar o foco nos gastos pró-pobres. A ênfase subsequente na redução do crédito do sistema bancário ao governo visou assegurar o êxito do esforço de estabilização.
Etiópia (2001)50 por cento do financiamento até USD 20 milhões.Restringir pressões da procura.Poupança total para quaisquer montantes que excedessem o programado. Por altura da quarta revisão, uso limitado das despesas de redução da pobreza.Criação de reservas—que o corpo técnico observou serem precárias, dado as necessidades e os choques.
Gana (1999, 2003)Financiamento total (1999), a partir da terceira revisão, financiamento limitado. O financiamento limitado continuou no programa de 2003 mas a partir da terceira revisão, o financiamento não foi permitido.Ausência de base lógica explícita.Montante equivalente subtraído do limite de endividamento do governo. A partir da terceira revisão do PRGF de 2003, uso total.Ausência de base lógica explícita.
Guiné-Bissau (2000)Financiamento de 50 por cento.Ausência de base lógica explícita.Pode ser usado 50 por cento para gastos prioritários em áreas sociais e de infraestruturas.Natureza premente das necessidades sociais.
Malavi (2000)Inicialmente um financiamento máximo de USD 50 milhões, mas reduzido a zero por altura da Assistência de Emergência (2002) e primeira revisão (2003).Necessidade de reduzir a dívida interna para baixar as taxas de juro. Reforçada no decorrer do tempo em resposta a derrapagens repetidas.Inicialmente um máximo de USD 50 milhões podia ser usado mas depois foi alargado para um valor ilimitado.Necessidade de reduzir a dívida interna.
Moçambique (2004)Inicialmente sem financiamento interno. Por altura da quarta revisão, financiamento parcial.Manter o ritmo da consolidação fiscal e criar espaço para o sector privado. O contexto de mudança dos factores de correcção (quarta revisão) foi o de um desempenho melhor do que o esperado, com o declínio da ajuda a deixar de ser entendido como um risco para o programa.Inicialmente uso parcial (nas despesas de capital) e absorção. Por altura da quarta revisão, uso total (nos gastos prioritários) e absorção.Inicialmente justificada com base na elevada volatilidade anual da ajuda.
Ruanda (2002)Inicialmente sem financiamento interno, depois alterado para um financiamento limitado em 2003.Ausência de base lógica explícita.Poupança total.Preocupação de que os recursos seriam desviados para gastos militares.
Senegal (1998, 2003)Financiamento limitado a 20 mil milhões de francos CFA.Nível de ajustamento teve de ser consistente com o protocolo regional sobre política monetária e taxa de câmbio fixa.Uso de fundos em excesso não foi permitido.Nível de ajustamento teve de ser consistente com o protocolo regional sobre política monetária e taxa de câmbio fixa.
Tanzânia (2000, 2003)Limitado inicialmente (a USD 60 milhões). Por altura da terceira revisão, (2000), o financiamento total foi permitido e mantido no programa seguinte.Inicialmente para salvaguardar as reservas internacionais—relaxada à medida que as reservas aumentaram para dar ao governo maior flexibilidade na tomada de decisões de financiamento/despesa.Inicialmente o uso de financiamento externo em excesso não foi permitido. Por altura da quarta revisão (2000), uso total foi permitido o qual continuou no programa de 2003.Inicialmente para criar reservas internacionais, mas mais tarde o uso de recursos em excesso foi deixado à critério do governo.
Uganda (1997, 2002)Financiamento total foi permitido (com excepção de R2 no primeiro PRGF).Permitir ao governo cumprir os compromissos, nomeadamente aqueles relacionados com o Fundo de Acção Contra a Pobreza (PAF). Tectos para o crédito líquido ao governo seria baixado no caso de quaisquer compromissos do PAF não despendidos.Poupança total para qualquer excesso, ao longo dos programas.Permitir ao país conseguir efectuar os pagamentos da dívida, especialmente obrigações em atraso.
Zâmbia (2004)Financiamento parcial (inicialmente USD 14 milhões aumentados para USD 20 milhões).Poupança total de ajuda extraordinária, excepto para reduzir a dívida interna.
Tabela C4.Tectosda Massa Salarial1
PaísInstrumento2Base lógicaConsiderações do impacto em

sectores prioritários na

concepção
Ajustamento no contexto da

revisão do programa
Burquina Faso (2003)Meta indicativa.Conter pressões de médio prazo sobre as despesas.
Camarões (2000)Sem condicionalidade formal. Mas o programa sublinhou a importância de conter uma escalada salarial.Assegurar a meta de despesa excl. juros e visando à contenção de amplos aumentos de salários no começo do programa.Programa expresso em termos mais rigorosos reflectindo repetidas derrapagens fiscais.
República Centro Africana (1998)CD. Além disso, número de posições na função pública (incluindo nas forças armadas e forças de segurança) não deveria crescer (MP).O estabelecimento de tectos faz parte de um esforço para assegurar a disponibilidade de recursos adequados para gastos sociais e investimentos em infra-estrutura crítica.O estabelecimento de tectos possibilitou a contratação de 880 novos funcionários em sectores prioritários como educação e saúde.CD passou a ser indicador de referência no segundo programa anual, com base nos ordenados e salários efectivos dos sectores em 1998.
RDC (2002)Tectos sobre obrigações salariais em atraso para a função pública (mantidas a zero).Elevar o moral na função pública.Não explícito—mas implicação para a eficiência no sector público e prestação de serviços.
Etiópia (2001)Metas indicativas.Limitar a dimensão da massa salarial.Preocupações dos programas com a massa salarial abrandaram à medida que se firmaram as questões de gestão macroeconómica.
Gana (1999, 2003)Em 1999, não existiu meta. Em 2003, uma MP foi usada na segunda revisão, e um CD usado da terceira revisão em diante. Além disso, dois CD estruturais foram introduzidos relacionados com a reforma da função pública.Aumentos passados da massa salarial que contribuíram para a não conclusão da quinta revisão do programa de 1999.
Guiné-Bissau (2000)Indicador de desempenho.O estabelecimento de tectos faz parte da consolidação fiscal, reflectindo a desmobilização de tropas.O estabelecimento de tectos possibilitou um aumento do número de funcionários públicos.
Malavi (2000)Indicador de referência (primeira revisão).Necessidade de uma postura restrita para restaurar a disciplina fiscal. Também dirigido à contenção de um amplo aumento salarial no início do programa.Em 2005, a massa salarial para o sector prioritário foi protegida pelo factor de correcção do tecto (ligado à ajuda adicional para uma SWAp na saúde).Forma de condicionalidade mais forte já para o final do programa em resposta a repetidas derrapagens fiscais.
Moçambique (1999, 2004)Em 1999, não existiu meta, em 2004 meta indicativa. Meta abandonada na quarta revisão.Em 2004, no contexto de consolidação fiscal e de grandes aumentos salariais do passado e da necessidade de reformas do sector público (trabalhadores fantasma). Meta abandonada na quarta revisão (2006) no contexto de uma posição fiscal melhor do que o esperado.Meta estabelecida com referência explícita a mais empregos na saúde e educação.
Ruanda (2002)Nenhum.
Senegal (2003)CD.Conter o impacto sobre a despesa.Não explícito. Mas o programa antecipou que as melhorias na reforma salarial teriam impacto positivo sobre a prestação de serviços sociais.Sem alteração. A monitorização incluiu um relato mensal ao Fundo sobre alterações na massa salarial.
Tanzânia (2000, 2003)Metas indicativas.Conter a despesa com salários, racionalizar a massa salarial.Compensação e incentivos salariais identificados como factores chave para a prestação de serviços públicos.
Uganda (2002)Não existiam tectos salariais.
Zâmbia (2004)Indicador de referência.Limitar os aumentos salariais de um passado recente.Programa modificado no decurso da primeira revisão—em coordenação com a assistência adicional dos doadores—para possibilitar contratação adicional em sectores prioritários.

16. A boa governação e a transparência fiscal foram pilares importantes dos PRGF. Os debates sobre a gestão da despesa pública e a responsabilidade financeira (PEFA, na sigla em inglês) centraram-se em torno da transparência e boa governação fiscal, incluindo quadros orçamentais, execução orçamental, monitorização e reporte, e sistemas de gestão financeira e de informação. A utilização da condicionalidade estrutural na PEFA foi extensa (como nos Camarões, Gana, Malavi, Moçambique, RCA, RDC, Ruanda, Tanzânia, Uganda, Zâmbia), cobrindo a execução da despesa, monitorização e controlo (inclusive sobre os compromissos), cobertura e calendário de prestação de dados orçamentais, sistemas de informação (inclusive sobre a folha salarial do sector público), e em certos casos áreas mais específicas—aquisições públicas, auditorias, código de ética na função pública. A ênfase dos programas na PEFA tem sido complementado pela extensa assistência técnica do Fundo, particularmente na gestão da despesa pública e responsabilidade financeira (Burquina Faso, Gana, Moçambique, RDC, Ruanda, Senegal, Tanzânia, Uganda, Zâmbia), incluindo a preparação e execução orçamental, controlo e monitorização da despesa, e sistemas de informação (inclusive para acompanhamento das despesas para a redução da pobreza).40

D. Impacto Social

17. No que respeita às despesas para a redução da pobreza, o foco dos programas apoiados pelo PRGF centrou-se de um modo geral no acompanhamento de actividades, e menos nos factores de correcção dos programas ou na condicionalidade. Os documentos examinados mostraram que as metas directas dos programas para as despesas prioritárias (critérios de desempenho no Ruanda e Uganda, metas indicativas no Gana e Malavi) foram raras (Tabela C5). Mas os programas acompanharam de perto as despesas prioritárias, com tabelas dedicados a este tópico nos relatórios do corpo técnico. Em alguns casos, os documentos descreviam em termos gerais os acontecimentos recentes, com as despesas prioritárias e os planos governamentais para o futuro próximo (por exemplo Moçambique, Zâmbia). Como foi abordado no Capítulo IIC do texto principal, os factores de correcção dos programas para a ajuda incremental estavam ligados a despesas prioritárias em oito dos 14 casos revistos. Todavia, com excepção de alguns casos (Guiné-Bissau, RDC, Uganda) onde a natureza premente das necessidades sociais e da protecção dos compromissos do governo foram observadas, existiu reduzida base lógica explícita para ligar os factores de correcção às despesas prioritárias.

Tabela C5.Despesas Prioritárias para a Redução da Pobreza1
PaísInstrumentoFactor de correcção da

insuficiência de ajuda: ligação

à despesa prioritária
Factor de correcção da ajuda extraordinária:

ligação à despesa prioritária
Burquina Faso (2003)Sem condicionalidade.Sem ligação à despesa prioritária.Factor de correcção possibilitando o gasto limitado da ajuda extraordinária apenas no campo da redução da pobreza e em programas especiais como definido na Iniciativa HIPC reforçada/ processo do PERP).
Camarões (2000)Sem condicionalidade.
República Centro Africana (1998)Sem condicionalidade.Sem ligação à despesa prioritária.Nenhuma ligação à despesa prioritária no programa de 1998. Os factores de correcção sobre a ajuda extraordinária da EPCA de 2004 e 2006 permitiam gastos prioritários do sector público/redução de atrasados internos/redução da dívida interna e/ou externa—mas sem especificar as proporções.
RDC (2002)O tectos sobre o crédito líquido ao governo foi elevado para alcançar o financiamento projectado da redução da pobreza.Excesso a ser usado em gastos relacionados com a redução da pobreza.
Etiópia (2001)Sem ligação às despesas prioritárias.Até USD 50 milhões em financiamento externo em excesso (incluindo o alívio da dívida no âmbito da Iniciativa HIPC reforçada) seria dirigido à redução da pobreza, e um montante semelhante dirigido aos “programas especiais” (quarta revisão).
Gana (1999, 2003)Meta indicativa.
Guiné-Bissau (2000)Sem condicionalidade.Sem ligação à despesa prioritária.Dada a natureza premente das necessidades sociais, os factores de correcção permitiam de forma parcial um acréscimo do gasto direccionado, com 50 por cento dos recursos a serem despendidos em projectos sociais ou de infra-estruturas identificados em colaboração com o Banco Mundial.
Malavi (2000, 2005)Meta indicativa para os gastos pró-pobres na primeira revisão do programa de 2002 (mas desapareceu nas revisões posteriores sem razões específicas).Sem factores de correcção das metas indicativas para os gastos pró-pobres.Sem factores de correcção nas metas indicativas para os gastos pró-pobres.
Moçambique (2004)Sem metas no programa para as despesas do PERP, mas com acompanhamento dos desenvolvimentos e planos do governo.Na quarta revisão, financiamento parcial da insuficiência da ajuda. Sem ligação à despesa prioritária.Acomodação limitada para gastos adicionais de capital financiados por doações orçamentais. Por altura da quarta revisão, acomodação total para ser usada em gastos prioritários identificados no orçamento.
Ruanda (2002)Critérios de desempenho para “gastos prioritários” (particularmente sociais e de infraestrutura) e “despesas excepcionais” (particularmente despesas relacionadas com o pós-genocídio) definidos de maneira ampla.
Senegal (2003)Metas indicativas dos gastos projectados no âmbito do alívio da dívida da Iniciativa HIPC reforçada—mas os sectores-alvo não foram especificados.Tectos à variação acumulada líquida do crédito ao governo seriam elevados em face à insuficiência da ajuda para as despesas (prioritárias) relacionadas com a Iniciativa HIPC reforçada em relaçãoaos níveis programados.Os tectos serão baixados em face à elevação das despesas (prioritárias) relacionadas com a Iniciativa HIPC reforçada em relação aos níveis programados.
Tanzânia (2003)Sem condicionalidade.Sem ligação à despesa prioritária.Sem factor de correcção sobre o financiamento em excesso—uso deixado à critério do governo.
Uganda (2002)Um CD relativo a despesas mínimas no âmbito do Fundo de Acção Contra a Pobreza (incluindo a educação básica universal). Um factor de correcção indicou que quaisquer montantes abaixo do programado levariam a um abaixamento dos tectos sobre o crédito líquido ao governo.Sem ligação à despesa prioritária.Tectos sobre o crédito líquido público seriam baixados (aumentados) em função da insuficiência (excesso) de despesa em áreas do Fundo de Acção Contra a Pobreza—educação universal, cuidados básicos de saúde, acesso a água potável, etc.
Zâmbia (2004)Sem meta para o programa.

18. Os tectos da massa salarial foram frequentemente estabelecidos sem consideração pelo impacto sobre as despesas em áreas prioritárias. Apenas em alguns casos (Guiné-Bissau, Moçambique, RCA) os documentos reconhecem explicitamente que a concepção do programa levou em linha de conta os sectores prioritários enquanto estabelecia tectos da massa salarial (e não durante todo o período de avaliação mas só mais recentemente, como no caso de Moçambique). Apenas no caso do Malavi é que os factores de correcção foram incluídos para permitir que a ajuda adicional fosse utilizada para aumentar os salários em áreas prioritárias. Na Zâmbia, o PRGF foi ajustado no contexto da revisão do programa para acomodar a expansão do emprego em sectores prioritários, quando o tecto da massa salarial se provou vinculativo.

19. Os resultados da PSIA foram relatados com frequência mas raramente foram usados como base para os programas PRGF. Desde a criação do grupo PSIA no FAD, em 2004, o Fundo levou a cabo nove avaliações (Tabela C6); seis concentraram-se nos subsídios (electricidade, petróleo, agricultura, fertilizantes) e as restantes em outras áreas macro (tributação, desvalorização, choques externos). Os resultados das PSIA foram normalmente apresentados nos documentos do programa (excepto Mali, Malavi), mas raramente fizeram parte de avaliações (excepto nos casos do Burquina Faso, Djibuti). Os documentos do programa indicaram não haver medidas compensatórias específicas ligadas às PSIA, em alguns casos porque as recomendações não foram adoptadas (Malavi, Uganda). Em dois exemplos, os programas observaram que o espaço fiscal resultante seria utilizado pelas autoridades para aumentar as despesas prioritárias (Gana, Mali).

Tabela C6.Análises do Impacto Social e Sobre a Pobreza efectuadas pelo FAD1
País (data de

conclusão da

PSIA)
Sector/TópicoAbordagem nos documentos do PRGFMedidas compensatórias
Burquina Faso2 (2006)Reforma do tarifário de electricidadeRecomendação da PSIA sobre os tarifários de electricidade reflectida na sexta revisão do PRGF em 2006 (a recomendação foi de aumentar as tarifas devido ao seu impacto marginal sobre os pobres).Não houve medidas compensatórias explícitas no PRGF para o aumento das tarifas de electricidade. O relatório da PSIA tinha argumentado que poucos agregados familiares pobres estavam ligados à rede eléctrica.
Djibuti3 (2005)DesvalorizaçãoA PSIA constatou que a desvalorização causaria transtornos devido à dependência de importações, um facto que foi bastante enfatizado no relatório do corpo técnico sobre as consultas do Artigo IV de 2005 e no programa monitorizado pelo corpo técnico. Debates do Conselho também fizeram referência às conclusões da PSIA.A desvalorização não foi sugerida no programa monitorizado pelo corpo técnico. Preocupado com a competitividade, o programa monitorizado pelo corpo técnico sugeriu baixar os salários do governo—levando em conta as famílias mais pobres.
Gana4(2005)Preços do petróleoA PSIA foi efectuada “ex post” após uma série de reformas sobre a fixação de preços do petróleo ter sido levada a cabo em Fevereiro de 2005, nomeadamente a implementação de um novo mecanismo de ajustamento automático do preço (ver relatório do corpo técnico sobre as consultas do Artigo IV de 2005).O “espaço fiscal” criado, entre outras coisas, pela remoção de subsídios ao preço do petróleo seria utilizado na saúde, na educação e na infra-estrutura em áreas rurais (MPEF no relatório do corpo técnico sobre as consultas do Artigo IV de 2005).
Madagáscar5 (2006)Subsídios para o arrozNãodisponível.
Malavi6(2006)Subsídios para os fertilizantesReformas de fixação de preços da PSIA não foram reflectidas de forma explícita na revisão do PRGF de Agosto de 2006. Reformas foram adiadas devido à seca e à crise alimentar.O relatório da PSIA não teve impacto na política de subsídios aos fertilizantes, e por isso a mitigação no PRGF nãofoi necessária.
Mali7(2006)Preços do petróleoA quarta revisão do PRGF (Junho de 2006) menciona que os estudos “externos” foram cruciais na determinação do mecanismo de fixação de preços do petróleo.Nenhuma medida especial de mitigação foi considerada no PRGF—mas as autoridades indicaram que o espaço fiscal resultante seria usado no desenvolvimento de infra-estruturas e redes de transporte para combater a pobreza.
Mali8(2005)Impacto de choques externos e de respostas macro contra a pobrezaNão houve referência explícita ao exercício da PSIA em relatórios posteriores do corpo técnico, mas referência geral a estratégias para redução da pobreza (ver quarta revisão, Junho de 2006).
Senegal9(2005)Reforma da comercializaçãodo amendoimA reforma do sector do amendoim foi um processo iniciado antes da PSIA. Mas a para-estatal do amendoim foi privatizada depois da PSIA (tinha falhado anteriormente), embora tivesse havido pouca alteração nas políticas de fixação de preços do óleo comestível (companhia privada ainda um monopólio protegido). Isto foi debatido na terceira e quarta revisões(Dezembro de 2005).Não houve medidas compensatórias no PRGF (as medidas da PSIA não foram implementadas).
Uganda10(2005)IVAAnálise da PSIA utilizada no relatório do corpo técnico de Maio de 2005 a sugerir dois meios alternativos para obtenção de receitas com um impacto negativo mínimo sobre os pobres: alteração da taxa de IVA (de 17 por cento para 18 por cento) e aumento dos impostos específicos sobre o consumo (sobre a gasolina).Não houve medidas compensatórias no PRGF uma vez que as alterações tributárias não foram adoptadas pelo governo.

E. Outras Questões

20. A colaboração Banco/Fundo foi observada com mais frequência na PEFA e no trabalho no sector financeiro. Os documentos do programa relataram com frequência, mas não sempre, acerca da divisão de trabalho entre o Banco e o Fundo, especificando a instituição líder bem como as áreas a requerer trabalho conjunto (Burquina Faso, Gana, Moçambique, Ruanda, Senegal, Tanzânia, Zâmbia). Em geral, os programas PRGF posicionavam as questões macroeconómicas nas áreas centrais de responsabilidade do Fundo, e as questões sectoriais e sociais no âmago das responsabilidades do Banco Mundial. Como foi observado em cima, o Fundo e o Banco Mundial partilharam responsabilidades pela PEFA e pelo trabalho no sector financeiro, por vezes com a indicação da delimitação mais específica dos contributos para o esforço colaborativo. Por exemplo, em alguns programas o Fundo concentrar-se-ia nos sistemas de informação de gestão financeira ou quadros estruturais de despesa a médio prazo, e o Banco em outras áreas da PEFA (Moçambique, Zâmbia). Em relação a cenários alternativos, e com a excepção da Etiópia, os documentos do programa não eram claros sobre o papel da colaboração com o Banco.

21. O desenvolvimento do sector privado e a sua contribuição para o desenvolvimento e crescimento económico foram temas frequentes nos programas apoiados pelo PRGF. O tema foi abordado em relação com a remoção de obstáculos ao crescimento do sector privado através da melhoria do clima empresarial, incluindo o ambiente regulador e judicial, e as infra-estruturas básicas. Mas os programas deixaram as tarefas específicas a cargo do Banco Mundial. Os PRGF raramente incluíram a condicionalidade estrutural nestas áreas e o Fundo não prestou assistência técnica. O canal principal através do qual o Fundo respondeu às questões de desenvolvimento do sector privado na concepção dos programas foi no contexto das considerações do efeito de crowding-out, aquando do estabelecimento de metas fiscais (como foi abordado em cima), e em alguns casos através da condicionalidade estrutural no sector financeiro (Moçambique, Tanzânia, Zâmbia), o último relacionado especialmente com a infra-estrutura reguladora e supervisora—inclusive para as microfinanças. O Fundo também prestou assistência técnica significativa em questões do sector financeiro, inclusive através de Programas de Avaliação do Sector Financeiro (FSAP), (como no Gana, Ruanda, Tanzânia, Uganda, Zâmbia).

Tabela C7.Gestão da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira1
CasoCondicionalidade Estrutural2Assistência Técnica
Burquina Faso (1999, 2003)Monitorização computadorizada da execução da despesa de investimento (MI).



Códigos específicos para identificar a despesa social ea despesa financiada no âmbitoda Iniciativa HIPC (MI).
Reforçar a preparação orçamental e o controlo da despesa. Reforçar o sistema para acompanhar despesas públicas relacionadas com a redução da pobreza.
Camarões (2000)Tornar operacional o sistema interino de aquisição pública (CD).



Divulgar relatórios trimestrais sobre a execução orçamental (IR).
Revisão da gestão da despesa pública.
República Centro Africana (1998)Processo completo de validação para a dívida interna (IR).Assistência técnica não está relacionada com a gestão da despesa pública e responsabilidade financeira (PEFA).
(1998)
RDC (2002)Introduzir um código de ética para a função pública (CD).Gestão da despesa.
Etiópia (2001)Condicionalidade não está relacionada com a gestão da despesa pública.Assistência técnica não está relacionada com a PEFA.
Gana (2003)Publicar o relatório fiscal de meses anteriores (MP).



Sistemade informaçãode salários (CD).



Relatóriofiscal mensal (IR).
Cinco casos de assistência técnicano âmbitoda gestão da despesa pública.
Guiné-Bissau (2000)Nenhuma condicionalidade estrutural especificada.Reforçar os controlos fiscais; avaliar a gestão orçamental e o sistema tributário.
Malavi (2000)Implementação eficaz do controlo e monitorização da despesa (MP).



Relatórios mensais sobre os níveis de compromisso(CD).



Lançamentode unidade do Ministério das Finanças paramonitorizar os gastos para-estatais (CP).



Controlos de compromissos; relatórios sobreos gastos prioritários relacionadocom a pobreza (DRE); combate à corrupção; empréstimos para-estatais (IR).
Gestão orçamental; controloda de spesa; gestão da despesa.
Moçambique (2004)Relatórios orçamentais trimestrais (MP).



Implementar um Sistema Integradode Gestão Financeira (IR).
Sete casos de assistência técnica no âmbitoda gestão da despesa pública.
Ruanda (2002)Incorporar quaisquer projectos e transacções extra-orçamentais e não orçamentadas no orçamento até ao nível apropriado(CD).Execução orçamental; gestão da despesa; política fiscal; avaliação do acompanhamentoda despesa relacionada com a reduçãoda pobreza.
Senegal (2003)Adoptar as directivas de gestão da despesa da UEMOA (MP).



Iniciar um programa-piloto sobre contasdo tesouro mensais(CD).



Auditoria das Contasdo Tesouro (IR).
Capacidade para acompanharos DRE.
Tanzânia (2003)Identificar códigos orçamentais para os DRE (CD).



Relatórios trimestraisde agênciasde despesa (IR).
Gestão da despesa pública e descentralização fiscal.
Uganda (2002)Submeter ao conselho de ministros o planode implementaçãodo relatório sobrea elaboraçãodo orçamentoda administração pública (CD).Elaboração orçamental ao nívelda administração local; elaboração do orçamento e controlode compromissos; gestão da despesa pública.
Zâmbia (2004)Aprovaçãodo programa de gestão da despesa pública e responsabilidade financeira (MP).



Publicação trimestralde planos de execução orçamentais; introdução de um sistemade informação financeira(CD).
Seis casos de assistência técnicano âmbitoda gestão da despesa pública.

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