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Anexo A. Perspectiva do Conselho sobre Questões Relevantes

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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1. Este anexo apresenta o contexto das discussões do Conselho de Administração sobre os tópicos abordados no texto principal, principalmente através de citações directas das observações finais e resumos do Presidente. As citações são apresentadas na mesma ordem em que aparecem no Capítulo II do texto—questões relacionadas à ajuda, orientação da política macroeconómica e, por último, temas incluídos na agenda dos Pontos Principais do PRGF.1 A Tabela A1, no fim do anexo, apresenta a cronologia dos principais acontecimentos e discussões do Conselho.

Tabela A1:Cronologia dos Principais Acontecimentos e Discussões do Conselho
DataAcontecimentoDocumentos
Agosto de 1999Endosso da Iniciativa HIPC reforçada pelo Banco/FundoResumo do Presidente—IMF (1999a).
Setembro de 1999Relatório ao Comité Interino sobre a Reforma do ESAFRelatório do Director-Geral ao Comité Interino sobre a Reforma do ESAF—IMF (1999b).
Dezembro de 1999Abordagem PERPAspectos operacionais do PERP—IMF (1999c).
Dezembro de 1999Lançamento do PRGFAspectos operacionais do PRGF—IMF (1999d).
Dezembro de 1999Endosso do PERP/PRGF pelo ConselhoObservações finais do Presidente—IMF (1999e).
Agosto de 2000Pontos Principais do PRGFPontos Principais do PRGF—IMF (2000a).
Março de 2002Revisão do PRGFResumo do Presidente em exercício—IMF (2002a, b).
Março de 2002Discurso do DG em MonterreyPara Além do Consenso de Monterrey: Da Visão para a Acção—Köhler (2002).
Abril de 2003Revisão do Conselho sobre o alinhamento do PRGF/PERPObservações finais do Presidente em exercício—IMF (2003a, b).
Setembro de 2003Revisão do Conselho sobre o Papel do Fundo nos PBRObservações finais do Presidente—IMF (2003e).
Julho de 2004Avaliação do IEO sobre o PERP/PRGFRelatório do Gabinete de Avaliação Independente—IEO (2004).
Setembro de 2004Revisão do Conselho sobre o Papel do Fundo nos PBRResumo do Presidente em exercício—IMF (2004c, d).
Setembro de 2004Revisão do Conselho sobre o PERPResumo do Presidente em exercício—IMF (2004b, e).
Março de 2005Declaração de ParisDeclaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda—OECD (2005).
Agosto de 2005Revisão da formulaçãodos programas do PRGFRevisão da formulação dos programas do PRGF—IMF (2005g).
Setembro de 2005Revisãodo PERPResumo do Presidente em exercício—IMF (2005j, l).
Outubro de 2005Lançamento do PSIResumo do Presidente—IMF (2005m).
Dezembro de 2005MDRIResumo do Presidente em exercício—IMF (2005r).
Dezembro de 2005Lançamento do ESFResumo do Presidente em exercício—IMF (2005r).

I. A Ajuda e a Orientação Macroeconómica

2. A importância da ajuda financeira para o quadro macroeconómico foi enfatizada desde cedo pelo Conselho do FMI. Quando da criação do PERP/PRGF em 1999, “[os Administradores] concordaram que o financiamento externo deveria desempenhar uma função decisiva na consecução dos objectivos de redução da pobreza num ambiente macroeconómico estável.”2 Concordaram também que a ajuda teria um impacto sobre a orientação fiscal e externa, mas sem comprometer a estabilidade: “Os Administradores concordaram que as políticas para a consecução dos objectivos de redução da pobreza teriam um impacto sobre a concepção do quadro macroeconómico, e poderiam impactar também o nível dos défices fiscal e externo. Enfatizaram, porém, que seria preciso financiar os gastos públicos de uma forma não inflacionista.”

3. O Conselho reconheceu, em 2003, a importância da flexibilidade no uso da ajuda, tendo em conta as condições em que fora concedida e o seu impacto: “De modo geral, os Administradores concordaram que os ingressos adicionais de ajuda devem ser acomodados no contexto dos programas apoiados pelo PRGF se suas condições forem suficientemente concessionais e seu uso não ameaçar a estabilidade macroeconómica global. Em especial, essa análise deve se basear não só na avaliação do impacto macroeconómico do aumento dos ingressos, mas também em seus efeitos sobre a competitividade e a sustentabilidade fiscal e da dívida externa, inclusive em termos das implicações do custo recorrente de gastos financiados pela ajuda adicional.”3

4. Em 2005, o Conselho endossou a recomendação da Direcção-Geral sobre a flexibilidade no uso da ajuda: “…os Administradores tomaram nota da útil distinção entre “gasto” … e “absorção” da ajuda… Os Administradores foram de opinião que, em face de um aumento considerável dos fluxos da ajuda, se a capacidade de absorção for adequada e se forem contidos os efeitos adversos sobre o sector de bens transaccionáveis, a estratégia de gasto e absorção seria apropriada. Os Administradores consideraram que, nesse cenário, os programas teriam de incluir factores de correcção que permitissem o gasto dos influxos de ajuda acima do previsto, quando os países tiverem planos de gastos produtivos em condições de restrições financeiras. Os Administradores também consideraram que a formulação dos programas poderia dar maior margem ao uso de reservas quando a ajuda prestada ficasse aquém do previsto, seja pelo uso de factores de correcção ou do financiamento interno, a menos que os níveis de reservas fossem insuficientes. Os Administradores consideraram, porém, que conviria adoptar uma política de gastos mais austera caso a eficácia do aumento de gastos fosse limitada pela capacidade de absorção, ou se houvesse uma tensão entre a volatilidade da ajuda e a rigidez dos gastos ou um nível inaceitável de erosão da competitividade …Os Administradores também incentivaram os países nos quais a elevação dos gastos financiados pela ajuda poderia ameaçar gravemente a competitividade a considerar a possibilidade de usar a ajuda para aumentar a produtividade e/ou eliminar as restrições à oferta interna.” Nesse contexto, os Administradores salientaram o impacto da ajuda e da coordenação das políticas monetária/fiscal sobre o sector privado: “Os Administradores consideraram que esses influxos poderiam dar respaldo à estabilidade macroeconómica, por meio do financiamento dos défices fiscais e do estímulo ao investimento do sector privado através da redução das taxas de juros.”4

II. Ajuda: Papel do FMI na Mobilização e Cenários Alternativos

A. Mobilização da Ajuda

5. O Conselho discutiu, em diversas ocasiões, o papel do Fundo na mobilização da ajuda, normalmente no contexto das revisões do PERP e PRGF. Ao fim das discussões no Conselho sobre o documento de 1999 sobre aspectos operacionais do PRGF, o Presidente concluiu: “Os Administradores esperavam que o PERP identificasse os elementos prioritários do programa para a redução da pobreza, a fim de orientar os ajustamentos nos gastos caso o financiamento efectivo diferisse das previsões. A maioria dos Administradores considerou que o Banco e o Fundo deveriam exercer um papel activo na identificação das necessidades de financiamento e na mobilização de recursos adicionais dos doadores, nas condições apropriadas, no caso dos países que mais necessitam desse apoio e que estão em condições de utilizá-lo com eficácia.”5

6. A discussão sobre o papel do Fundo em apoio à mobilização de recursos da ajuda para a consecução dos ODM foi sintetizada num documento produzido em Agosto de 2004 sobre “O Papel do Fundo nos Países de Baixo Rendimento.”6 Segundo este documento: “O papel do Fundo na mobilização dos fluxos de ajuda necessários para atingir os ODM deve ser explicado com mais clareza …Alguns acreditam que o Fundo deve ajudar seus países membros a construir os argumentos em favor do montante de ajuda que consideram necessário para atingir os ODM. Embora o Banco Mundial e outros…doadores estejam em melhores condições de produzir essas estimativas, o Fundo poderia montar um quadro macroeconómico e financeiro coerente … Alguns prefeririam que o Fundo desempenhasse um papel de defensor junto à comunidade internacional, avaliando quanto de ajuda já havia sido prometido, quanto mais seria necessário, qual o montante de dívida que o país conseguiria honrar e qual o melhor momento da prestação da ajuda para minimizar possíveis perturbações macroeconómicas. Outros vêem um papel mais limitado para o Fundo, concentrado em sua função de assessor macroeconómico… O IEO levantou dúvidas semelhantes. Com o foco das discussões sobre a ajuda internacional a se deslocar para o financiamento dos ODM, maior clareza será fundamental.” Num documento paralelo que examinava os progressos na implementação do PERP, o corpo técnico teceu comentários sobre a potencial ampliação do papel do Fundo no processo de coordenação, alinhamento e harmonização das acções dos doadores, observando que “a expectativa é que as Instituições de Bretton Woods desempenhem uma função central nesse esforço.”7

7. Esses debates ficaram em grande medida sem uma conclusão durante a próxima sessão de discussões do Conselho, em 30 de Agosto de 2004. Segundo o resumo do Presidente, “os Administradores assinalaram que não cabe ao Fundo prestar assistência de longo prazo para o desenvolvimento, e sim auxiliar os países membros a enfrentar problemas da balança de pagamentos. Ao ajudar os países membros a desenvolver quadros macroeconómicos apropriados e prestar assistência financeira através do PRGF, o Fundo poderia desempenhar uma função catalisadora importante na mobilização da assistência ao desenvolvimento. Os Administradores concordaram, porém, que é preciso melhor esclarecer o papel do Fundo na mobilização da ajuda aos países de baixo rendimento visando atender as necessidades de financiamento para cumprir os ODM. Muitos Administradores foram de opinião que o Fundo não teria nenhuma função a cumprir na mobilização da ajuda… e que sua contribuição nessa área residiria, antes, na prestação de aconselhamento de políticas assente em avaliações rigorosas dos défices de financiamento e das implicações macroeconómicas dos fluxos de ajuda, levando em conta seus níveis e sua variabilidade. Alguns Administradores favoreciam uma função mais ampla para o Fundo, inclusive na promoção e coordenação dos influxos de ajuda para fins dos ODM.”8

8. Posteriormente, durante a revisão da abordagem ERP em 2005, o Conselho concordou quanto à função crítica do FMI na análise do impacto macroeconómico da ajuda adicional. Segundo o resumo do Presidente em exercício: “Os Administradores consideraram que o Fundo teria uma função crítica a desempenhar junto aos países auxiliando-os a analisar este impacto e a adaptar o quadro macroeconómico na medida apropriada para acomodar o aumento dos influxos de ajuda.”9

B. Cenários Alternativos

9. Os Administradores também discutiram em diversas ocasiões os cenários alternativos nos países de baixo rendimento, sobretudo no contexto de suas revisões periódicas da implementação do PERP. Como resultado dessas discussões, o Conselho incentivava os países a adoptar o planeamento de contingências e a análise de cenários alternativos como parte dos preparativos de seu PERP e de seus orçamentos, cabendo ao Fundo prestar assistência quando solicitado e em estreita colaboração com o Banco.

10. Em 2002, por exemplo, ao findarem-se as discussões do Conselho sobre a revisão do PERP, que focaram a vulnerabilidade dos países a choques, o Presidente concluiu que: “Os países devem diligenciar para incluir cenários macroeconómicos alternativos em seus PERPs levando em conta possíveis contingências, contando com o apoio do Fundo.”10

11. Durante um seminário do Conselho realizado em 2003 sobre o alinhamento das abordagens PRGF e PERP, os Administradores focalizaram as disparidades entre as projecções optimistas dos PERP e as projecções realistas do PRGF. O Presidente concluiu que: “Considerou-se que o trabalho sobre os riscos em potencial e incertezas, inclusive aqueles resultantes de choques exógenos, deveria ser realizado com todo empenho, em estreita colaboração com o Banco Mundial para tirar proveito de seus conhecimentos específicos nessa área…De modo mais geral, todos os Administradores foram de opinião que o PERP deve partir da capacidade existente e das limitações financeiras do orçamento corrente, e então traçar planos dignos de confiança sobre as políticas que possam reduzir essas limitações e levar a resultados mais ambiciosos. Essa análise também precisaria se reflectir na concepção dos respectivos programas apoiados pelo PRGF… e exigiria um grau mais elevado de envolvimento do corpo técnico do Fundo num estágio mais inicial do processo do PERP.”11

12. Os Administradores voltaram a abordar este tema durante a revisão do PERP de 2004, na qual o Presidente concluiu que: “O uso alargado do planeamento para contingências e de cenários alternativos poderia ajudar a aumentar a eficácia dos quadros macroeconómicos, principalmente em reacção a choques. Alguns Administradores observaram que os cenários alternativos também poderiam servir para demonstrar de que forma o país intensificaria seus esforços e utilizaria os recursos externos adicionais para acelerar os progressos na consecução dos ODM, porém mantendo o realismo operacional do quadro do PERP.”12

13. Na revisão do PERP de 2005, o Presidente concluiu que: “Os Administradores consideraram que o uso de cenários alternativos nas ERP poderia encurtar a distância entre o realismo e as ambições, proporcionando um enquadramento credível ao nível dos países para a assistência financeira alargada. Concordaram que os técnicos do Fundo deveriam ajudar os países que solicitassem assistência a elaborar esses cenários.”13

III. Redução da Pobreza e Efeitos sobre o Crescimento

A. Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza

14. A análise do impacto social (PSIA) foi incorporada aos programas apoiados pelo PRGF como uma de suas principais características.14 Ao discutir a PSIA no contexto de sua análise do PRGF, o Presidente em exercício concluiu que os Administradores em geral estavam satisfeitos com os progressos, “mas indicaram que há espaço para um tratamento mais sistemático dessa questão nos documentos do PRGF. Solicitaram que os documentos referentes a programas apoiados pelo PRGF apresentassem, rotineiramente, uma descrição da PSIA realizada no país, incluindo uma descrição qualitativa do provável impacto que as medidas macroeconómicas e estruturais de maior relevância exerceriam nos pobres e um resumo das medidas compensatórias que estejam sendo implementadas para contrabalançar eventuais efeitos adversos.”15

15. Posteriormente, durante as discussões do Conselho de Agosto de 2002 sobre a implementação da ERP, o Presidente concluiu que “Os Administradores também instavam o Banco e outros doadores a intensificar seus esforços para ajudar os países a efectuar a PSIA numa base mais sistemática e generalizada. Reafirmaram que a formulação e documentação dos programas do PRGF deveria continuar a incorporar as PSIA quando disponíveis.”16

16. Em Abril de 2003, durante o Seminário do Conselho sobre o alinhamento das abordagens PERP e PRGF, o Presidente concluiu que: “Os Administradores reconheceram a importância da PSIA para o processo do PERP e para a concepção e avaliação dos programas apoiados pelo Fundo. Diversos Administradores enfatizaram que as PSIA das reformas críticas devem ser realizadas no início do processo do PERP e PRGF, e instaram o corpo técnico do Fundo a actuar em estreita sintonia com o Banco e outros doadores para ajudar as autoridades a acelerar o ritmo desse trabalho.” Ao abordar os vínculos entre o PERP e o PRGF e, mais especificamente, as opções a serem consideradas na formulação do PRGF, o Presidente afirmou que “Os Administradores também pediram que se definisse a função das PSIA para informar a concepção do programa e as escolhas de políticas. Também acolheram com satisfação a intenção de especificar os vínculos entre a condicionalidade dos programas e as prioridades do PERP, bem como de fortalecer a exposição das actividades das PSIA.”17

17. Mais recentemente, durante a discussão da implementação do PERP em Setembro de 2004, o Presidente resumiu da seguinte forma as discussões sobre a PSIA: “Os Administradores acolheram com satisfação o uso mais difundido da PSIA para informar as escolhas de políticas e dar respaldo à formulação da ERP. Concordaram quanto à necessidade de manter expectativas realistas sobre o que poderia ser incluído na PSIA…Exortaram os técnicos do Fundo a intensificar os esforços de integração da PSIA no desenho dos programas do PRGF, com ênfase no impacto da política macroeconómica sobre a pobreza, e de divulgar regularmente os resultados desse trabalho nos relatórios do corpo técnico.”18

B. Orçamentos Pró-Pobres e Pró-Crescimento

18. Durante as discussões de Dezembro de 1999 sobre o PERP e PRGF, o Presidente concluiu que: “[Os Administradores] apoiaram a integração nos quadros macroeconómicos de medidas chaves específicas para a expansão do crescimento e redução da pobreza, com a especificação dos custos respectivos, observando que isto contribuiria para os esforços em curso no sentido de aumentar os gastos sociais e outros gastos prioritários na medida apropriada e de identificar redes de protecção social bem direccionadas.” Ao mesmo tempo, porém, o Fundo não deveria se lançar em áreas fora de suas responsabilidades primárias: “Os Administradores apoiaram, duma maneira geral, a divisão proposta de tarefas entre o Banco e o Fundo em respaldo à elaboração do PERP. Enfatizaram que não se devia criar uma expectativa de os técnicos do Fundo virem a oferecer—como estes não deveriam oferecer—assistência em áreas de responsabilidade primária do Banco.”19

19. Em 2002, no contexto das discussões sobre o ponto de situação da implementação da Iniciativa HIPC, o Conselho teceu observações gerais sobre a contribuição esperada do alívio da dívida para o aumento das despesas de redução da pobreza: “[Os Administradores observaram que]… o alívio da dívida HIPC a esses países representa uma redução de dois terços do stock da dívida. Para a maioria dos HIPC, isso reduz os pagamentos do serviço da dívida ao equivalente a menos de 10 por cento das exportações, ajudando esses países a aumentar substancialmente as despesas visando a redução da pobreza.”20

20. Em 2005, o Conselho também esclareceu sua posição sobre o papel das despesas própobres no contexto dos ODM: “Os Administradores consideraram necessário aumentar os gastos em muitos países de baixo rendimento, principalmente os destinados ao investimento público, saúde e educação, para que esses países possam cumprir os ODM. Enfatizaram, porém, que os progressos na consecução dos ODM não dependem unicamente da elevação da despesa pública, ressaltando as tensões em potencial entre a elevação dos gastos públicos e a sustentabilidade da dívida e as actividades do sector privado, que poderiam acabar sendo marginalizadas.”21

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