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Capítulo 3. Condicionalidad estructural: Estructura y eficacia

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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9. En esta sección se describen los diferentes tipos de condiciones estructurales y se examina su eficacia en la promoción de la reforma estructural. En primer lugar se presenta una clasificación de las condiciones estructurales según la condición jurídica, la distribución sectorial y el grado de cambio estructural que aportarían si fueran implementadas. A continuación figura un análisis del cumplimiento de estas condiciones y de su eficacia. Por último, se analizan varios factores que podrían afectar al diseño de la condicionalidad estructural y su impacto en la reforma.

A. Características de las condiciones estructurales de los programas respaldados por el FMI

10. De los 216 acuerdos aprobados entre 1995 y 2004, 119 se financiaron a través de la Cuenta de Recursos Generales del FMI (99 acuerdos de derecho de giro y 20 acuerdos en el marco del Servicio Ampliado) y 97 con recursos concesionarios (35 en el marco del SAE/SRAE y 62 del SLCP); en este documento, estos dos grupos se denominan acuerdos de derecho de giro y acuerdos respaldados por el SCLP respectivamente2. De los acuerdos financiados con recursos concesionarios, 70 correspondieron a países habilitados para beneficiarse de la reducción de la deuda en el marco de la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME). Conjuntamente, los 216 programas comprendían más de 7.000 condiciones estructurales, de las cuales alrededor del 30% correspondían a acciones previas, el 20% a criterios de ejecución de tipo estructural y el 50% a parámetros estructurales.

11. Las acciones previas, los criterios de ejecución y los parámetros estructurales difieren en su condición jurídica y en el momento en que son examinados en el marco de las deliberaciones de un programa en el Directorio Ejecutivo. Las acciones previas son medidas que se espera que un país miembro adopte antes de la aprobación de un acuerdo o la finalización de un examen (una condición esencial para el desembolso en los tramos de crédito); estas acciones son establecidas por la Gerencia del FMI. Desde 2000, en los documentos de los programas remitidos al Directorio debe describirse el avance en la adopción de las acciones previas (esto no siempre fue así antes de 2000). Los criterios de ejecución son condiciones aprobadas por el Directorio que deben cumplirse antes de que se efectúen los desembolsos en el marco de un acuerdo. En el caso de incumplimiento de un criterio de ejecución, el Directorio debe conceder una dispensa antes de que pueda efectuarse el desembolso. La decisión de otorgar una dispensa suele basarse en la garantía de que el programa está bien encaminado y/o que se han adoptado acciones correctivas. Los criterios de ejecución se aplican a variables o medidas claramente especificadas, con una fecha de aplicación considerada importante y a las que el personal técnico del FMI puede dar un seguimiento objetivo. Los parámetros estructurales, por otra parte, se aplican a las medidas que no pueden especificarse para dar un seguimiento objetivo a su ejecución, o a las medidas cuyo incumplimiento de un solo elemento no se consideraría suficiente para desviar el programa de su curso. Como los criterios de ejecución, los parámetros estructurales son aprobados por el Directorio Ejecutivo. El incumplimiento de un parámetro estructural no da lugar automáticamente a la interrupción del programa y, por lo tanto, no requiere una dispensa del Directorio Ejecutivo. No obstante, en respuesta al incumplimiento de uno o más parámetros estructurales, la Gerencia puede prorrogar o negarse a solicitar la aprobación por el Directorio del examen en curso de un programa si considera que dicho incumplimiento impedirá alcanzar los objetivos del programa3.

12. A los efectos de esta evaluación, la OEI clasificó las condiciones estructurales en nueve categorías sectoriales, de acuerdo en general con las clasificaciones utilizadas por el personal técnico del FMI en los exámenes internos (véase el capítulo III del documento de referencia). Cuatro de estos sectores—los impuestos, la gestión del gasto público, la reforma del sector financiero y otras actividades básicas del FMI, incluidas las cuestiones relacionadas con el comercio, el tipo de cambio y la política monetaria—están estrechamente vinculados con la definición de los ámbitos que constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI incluida en las directrices sobre condicionalidad de 2002 y que se denominan ámbitos “básicos” en los párrafos siguientes de este informe4.

13. Durante el período de evaluación (1995–2004) alrededor de las dos terceras partes de todas las condiciones estructurales se concentraban en unos pocos ámbitos básicos de las atribuciones y competencia del FMI, de las cuales aproximadamente un 20% en cada una de las esferas siguientes: los impuestos, la gestión del gasto público y la reforma del sector financiero, y el 6% en otros ámbitos básicos. Alrededor de la mitad de las condiciones restantes se centraban en la reformas de las empresas estatales y la privatización, y el resto correspondían a un gran número de sectores en los que el Banco Mundial tiene más experiencia que el FMI, como las políticas sociales, la reforma de la función pública y la reforma regulatoria (gráfico 1).

Gráfico 1.Distribución de la condicionalidad estructural por sector económico

(Porcentaje de todas las condiciones)

Fuentes: Base de datos MONA y estimaciones del personal técnico de la OEI.

14. Los tipos de condiciones utilizadas variaron de un sector a otro. Aunque la estructura general era similar en el caso de los acuerdos de derecho de giro y de los respaldados por el SCLP, existían algunas diferencias importantes; especialmente, las condiciones relacionadas con el sector financiero eran más frecuentes en los acuerdos de derecho de giro, mientras que las vinculadas con la gestión del gasto público eran más relevantes en los acuerdos respaldados por el SCLP. Dentro de los sectores que no forman parte del núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI, las condiciones que afectaban a la reforma y la privatización de las empresas estatales constituyeron en general acciones previas y criterios de ejecución, mientras que las que afectaron a otros sectores ajenos a su núcleo básico de competencia tendieron a ser parámetros de referencia.

15. Los efectos de la condicionalidad estructural no solo dependen del número de condiciones sino también del grado de cambio estructural que aportarían si fueran implementadas, y la duración de este cambio. En esta evaluación estas características constituyen el contenido estructural o profundidad de las condiciones. En el cuadro 1 se presentan ejemplos de la condicionalidad estructural por tipo de condición (parámetro estructural, criterio de ejecución y acción previa) y se clasifican y califican según las tres categorías siguientes de la profundidad estructural5:

Cuadro 1.Ejemplos de la condicionalidad estructural, por tipo de condición y profundidad estructural
Prof. estruc.Parámetros estructurales (1)Criterios de ejecución (2)Acciones previas (3)
Prof. estruc. alta (2)i) Privatización de la compañía de generación de electricidad Egasa (acuerdo de derecho de giro a favor de Perú en 2002) (EBS/02/12, pág. 65).i) Privatizar el Banco de Desarrollo de Uganda (UDB, por sus siglas en inglés) (SCLP a favor de Uganda en 2002) (EBS/02/163, pág. 68).i) Adoptar la ley para la privatización efectiva de cinco bodegas estratégicas a través de un proceso de licitación transparente (SCLP a favor de Moldova en 2000) (EBS/00/249, pág. 38).
ii) Aprobación por el Congreso de la Ley de Responsabilidad Fiscal (acuerdo de derecho de giro a favor de Colombia en 2003) (EBS/02/210, pág. 100).ii) El Parlamento aprobará la ley por la cual se cerrarán la tiendas libres de impuestos en todos los pasos fronterizos por tierra para reducir el contrabando y la evasión fiscal (SCLP a favor de Albania en 2002) (EBS/02/94, pág. 63).ii) Aprobar la ley para permitir la participación del sector privado en la construcción y el funcionamiento de las carreteras (SRAE a favor de Honduras en 1999) (SM/04/24, pág. 26).
iii) Aprobación de la ley por la que se establece la Oficina Central de Estadística autónoma para finales de septiembre de 2001 (SCLP a favor de Sierra Leona en 2001) (SM/05/158, pág. 41).iii) Aprobación por el Congreso de la ley para la resolución bancaria bajo riesgo sistémico (acuerdo de derecho de giro a favor de la República Dominicana en 2003) (EBS/03/116, pág. 12).iii) El Parlamento ha adoptado una nueva ley del IVA que es compatible el Memorando de Política Económica y Financiera (acuerdo de derecho de giro a favor de Macedonia, ejercicio 2003) (EBS/03/51, pág. 58).
Prof. estruc. limitada (1)i) Establecer el monto de los atrasos del sector de carreteras y reducirlos en C30.000 millones durante el primer semestre de 1999 (SRAE a favor de Ghana en 1999) (EBS/99/57, pág. 55).i) Aprobación por el Congreso de un proyecto de ley de presupuesto para 2004 que sea compatible con las metas fiscales del programa (acuerdo de derecho de giro a favor de la República Dominicana en 2003) (EBS/03/116, pág. 12).i) Adopción y aprobación por el Parlamento de un presupuesto para 2001 que sea plenamente compatible con el programa económico descrito en este memorando, incluidas las revisiones vinculadas con el código tributario (SRAE a favor de Georgia en 2001) (EBS/00/258, pág. 56).
ii) Emisión de un decreto para eliminar las vacantes existentes en la función pública con efecto inmediato, y cerrar las vacantes derivadas de la jubilación de funcionarios, como se señala en el párrafo 17 del Memorando de Política Económica y Financiera (acuerdo de derecho de giro a favor de Colombia en 2003) (EBS/02/210, pág. 99).ii) Auditoría de los funcionarios públicos (SCLP a favor de Côte d’Ivoire en 2002) (EBS/02/44, pág. 64).ii) Implementación del IVA a la tasa única del 18% (SRAE a favor de Malí en 1999) (EBS/99/129, pág. 63).
iii) Adoptar un programa de acción conjunta acordado por el Tesoro y el SEAASS para supervisar las cuentas bancarias de las entidades presupuestarias, garantizar que los problemas de atrasos en los pagos se resuelvan adecuadamente y establecer un cronograma para reducir progresivamente y eliminar los atrasos (SCLP a favor de Mongolia en 2001) (EBS/01/166, pág. 74).iii) Aumentar el salario máximo sujeto a las contribuciones utilizadas por la CNSS a 70.000 ouguiyas (SCLP a favor de Mauritania en 2003) (EBS/03/94, pág. 76).iii) Establecer los departamentos de control financiero dentro del Ministerio de Hacienda (acuerdo de derecho de giro a favor de Estonia en 2000) (EBS/00/18, pág. 74).
Prof. estruc. escasa o nula (0)i) Presentar al Parlamento un proyecto de ley sobre la divulgación de información financiera, que exija la declaración periódica por parte de las altas autoridades nombradas y elegidas (SCLP a favor de Moldova en 2000) (EBS/00/249, pág. 76).i) Lanzar una licitación para la privatización de SONACOS (SCLP a favor de Senegal en 2003) (EBS/03/49, pág. 91).i) Acordar los principales elementos de la reestructuración de los bancos comerciales de propiedad estatal que se definirán en consulta con el BAsD y el Banco Mundial (SRAE a favor de la República Democrática Popular Lao en 2001) (EBS/01/53, pág. 76).
ii) Acordar con el BROU, el BCU y el gobierno un plan de reforma para el BROU (acuerdo de derecho de giro a favor de Uruguay en 2002) (SM/05/84, pág. 24).ii) Llevar a cabo y publicar un análisis económico y medioambiental, y preparar un plan de acción con un cronograma para la producción eficaz en función de los costos, la distribución y la venta de combustibles y otros productos derivados del petróleo en Ecuador (acuerdo de derecho de giro a favor de Ecuador en 2003). (EBS/03/21, pág. 11).ii) El Gobierno presentará al Parlamento una ley del trabajo que reúna las condiciones especificadas en el párrafo 24 del Memorando de Política Económica y Financiera (que será supervisado en consulta con el Banco Mundial) (acuerdo de derecho de giro a favor de Croacia en 2003) (EBS/03/3, pág. 76).
iii) Nombrar a un gerente encargado de la implementación (Comisario General Interino) (SCLP a favor de Lesotho en 2001) (EBS/01/18 pág. 53).iii) Poner a KESC en condiciones de venta, como se señala en el Memorando de Política Económica y Financiera, párra. 23 (SCLP a favor de Pakistán en 2001) (EBS/01/197, pág. 83).iii) Anunciar que el Cocobod asegurará el acceso equitativo al financiamiento de cosechas y a los servicios de almacenamiento (SRAE a favor de Ghana en 1999) (EBS/99/57, pág. 55).
Fuentes: Informes del personal técnico del FMI y evaluaciones ex post.
  • Profundidad estructural escasa o nula (0). Esta categoría incluye las condiciones que no aportarían en sí mismas ningún cambio económico significativo aunque podrían servir como punto de partida para aplicar reformas importantes. Estas condiciones comprenden la preparación o el anuncio de planes, estrategias o legislación.

  • Profundidad estructural limitada (1). Esta categoría incluye las condiciones que exigen la aplicación de medidas excepcionales que se espera tengan un efecto inmediato y posiblemente significativo, pero que deberán complementarse después de su aplicación con otras medidas para que este efecto sea duradero. Comprende condiciones de dos tipos principales: las que requieren medidas fiduciarias excepcionales y las condiciones cuantitativas cuasimacroeconómicas. Las primeras condiciones incluyen la publicación, en una fecha determinada, del presupuesto federal o las cuentas de las empresas públicas, o la preparación de auditorías específicas. Las condiciones cuantitativas cuasimacroeconómicas comprenden los cambios de los precios controlados, las limitaciones al aumento del gasto salarial o la reducción de los atrasos de ciertas empresas públicas.

  • Profundidad estructural alta (2). Esta categoría incluye las condiciones que, en sí mismas, aportarían cambios duraderos en el entorno institucional. La mayor parte de las condiciones de esta categoría suponen cambios legislativos (por ejemplo, la aprobación, la adopción o la promulgación de leyes por el parlamento). Esta categoría también comprende las condiciones que requieren la adopción de ciertas medidas fiduciarias de forma periódica y/o permanente, aunque no sea necesaria la adopción de legislación (con frecuencia estas medidas se implementan mediante regulación). Estas medidas se parecen esencialmente a las condiciones de profundidad limitada, pero se espera que tengan efectos más duraderos. Esta categoría también comprende las condiciones que tienen un impacto estructural duradero—por ejemplo, la implementación de la reforma de la función pública o la privatización—que pueden estar fundamentadas en la legislación vigente pero que probablemente no podrían modificarse sin la adopción de nuevas leyes.

16. Al examinar la lista completa de las condiciones estructurales de los 43 programas se observa que menos del 5% de las 1.306 condiciones tenían un contenido estructural alto (cuadro 2). Más de la mitad de las condiciones tenían un contenido estructural limitado, y el 43% restante un contenido escaso o nulo6. Las condiciones tendían a ser muy detalladas y alrededor de una tercera parte abarcaban ámbitos que no constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI y que se sitúan fuera de las funciones directas de los principales socios del equipo del FMI. En el análisis se señala que no hay una distinción clara entre los tipos de condiciones que se utilizaron en los acuerdos respaldados por el SCLP y en los acuerdos de derecho de giro. También se indica que con pequeños cambios, se aplicaron las mismas condiciones como criterios de ejecución en algunos casos y como parámetros estructurales en otros. En comparación con los acuerdos de derecho de giro, los acuerdos respaldados por el SCLP tenían una proporción más alta de condiciones con una profundidad estructural limitada (el 56% frente al 43%), en parte debido al gran número de medidas fiduciarias excepcionales vinculadas con la Iniciativa para los PPME y otras iniciativas impulsadas por los donantes. La profundidad estructural promedio de las condiciones fue mayor en los sectores básicos que en otros sectores ajenos al núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI—en una escala del 0 al 2 fueron de 0,68 frente a 0,62 en el caso de las acciones previas, y de 0,71 frente a 0,60 en el caso de los criterios de ejecución—lo que indica que el FMI respaldó reformas sectoriales más ambiciosas en los sectores que se sitúan dentro de los ámbitos básicos de sus atribuciones y competencia.

Cuadro 2.Distribución de las condiciones estructurales por profundidad, programa y tipo de instrumento de seguimiento en los 43 estudios de caso1
Descripción del sectorNúmero de condicionesProporción del totalProfundidad promedio2
Número del sectorProfundidadTotalBajaLimitadaAltaTotalBajaLimitadaAlta
(Porcentaje)
1Política tributaria/administración tributaria246831481519346060,72
2Gestión del gasto público27397169721366230,67
3Sector financiero2931541281122534440,51
4Reforma de las empresas estatales1474896311336520,69
5Privatización835321966425110,47
6Reforma de la función pública42241533573670,50
7Políticas sociales34201223593560,47
8Otros sectores básicos del FMI72254526356330,68
9Otros sectores básicos del Banco Mundial116545669474850,59
TotalTodos los sectores130655869058100435340,62
Por programaCRG3351671432526504370,58
SCLP9713915473374405630,63
Por tipoAcuerdo de derecho de giro49484750,57
64631030630
Criterios de ejecución20385750,67
2609914714
Acciones previas4001492371431375940,66
Básicos frente aBásicos68415540,63
88435949035
No básicosNo básicos4221992002332474750,58
Fuentes: MONA, informes del personal técnico del FMI y cálculos del personal técnico de la OEI.

17. El análisis sectorial de los 43 países respalda esta conclusión. Para cada programa, el estudio identificó las condiciones con la profundidad estructural más alta en cada sector. Este método proporciona un buen indicador del alcance del programa de reforma sectorial global, cuando las estrategias sectoriales incluían una condición principal (de profundidad alta) que se complementaba con otras de profundidad sectorial más baja, orientada probablemente a aspectos menos críticos de la reforma. En alrededor del 10% de las reformas sectoriales, la condición principal tenía una profundidad sectorial alta, y solamente en una cuarta parte de los casos todas las condiciones tenían una profundidad estructural escasa o nula. La distribución de las condiciones principales según su profundidad estructural fue similar en los acuerdos respaldados por el SCLP y en los acuerdos de derecho de giro. También en este caso, este indicador apunta a la aplicación de reformas de gran alcance en los sectores básicos: la condición principal tenía en general una profundidad sectorial más alta en los sectores básicos que en los sectores ajenos al núcleo básico de competencia. Entre los sectores básicos, el 83% tenía por lo menos una condición con una profundidad sectorial alta o limitada, frente al 61% en los sectores que no constituían el núcleo básico de competencia.

18. En resumen, los programas incluían un gran número de condiciones estructurales relacionadas con muchos aspectos de la formulación de la política económica. Con frecuencia estas condiciones eran muy detalladas, incluso cuando abarcaban ámbitos en los que el FMI tenía poca experiencia y que no constituían el núcleo básico de las atribuciones y competencia de la institución. Si bien los críticos pueden percibir estas condiciones como una intromisión y como un factor que menoscaba la identificación del gobierno con el proceso de reforma, menos del 5% de las condiciones estructurales requería efectivamente la aplicación de reformas estructurales duraderas y más del 40% exigía solamente la preparación de planes o de proyectos de ley. Con todo, casi el 60% de las condiciones estructurales habría tenido por lo menos un impacto limitado o temporal, si se hubieran cumplido, y esta proporción fue algo mayor en los sectores básicos y en particular en los acuerdos respaldados por el SCLP. Alrededor de la mitad de las condiciones de profundidad estructural más alta constituían acciones previas o criterios de ejecución, y el resto parámetros estructurales.

B. Cumplimiento de las condiciones estructurales

19. Más de la mitad de las condiciones (54%) se cumplieron oportunamente (cuadro 3)7. Las tasas de cumplimiento de las condiciones fueron considerablemente más altas en los sectores básicos, especialmente en los acuerdos respaldados por el SCLP (60% de cumplimiento en los sectores básicos frente al 39% en los sectores que no constituían el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI) y en los criterios de ejecución en todos los tipos de programas (60% de cumplimiento en los sectores básicos frente al 37% en los que se situaban fuera de los ámbitos básicos de competencia del FMI). Las tasas de cumplimiento fueron mucho más bajas (en menos de una tercera parte) en el caso de las condiciones con una profundidad estructural alta—probablemente porque estas condiciones son en general más difíciles de implementar—y variaron poco con respecto a las condiciones estructurales con una profundidad estructural limitada o nula.

Cuadro 3.Cumplimiento de la condicionalidad estructural, por profundidad y tipo de programa
Todos los programas
Profundidad estructuralTodas las condiciones012
Número del sectorDescripción del sectorNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimiento
1Pol. tributaria/adminis. tributaria18921647017591092469102350
2Gestión del gasto público1741953671658101225161433
3Sector financiero2092356111275890205881813
4Reforma de las empresas estatales7784324642521144120
5Privatización51629338301233361417
6Reforma de la función pública3243118422112453733
7Políticas sociales28343184448250250
8Otros ámbitos básicos del FMI5366420570317612550
9Otros ámbitos básicos del Banco Mundial9310544812583994961450
TotalTodos los sectores19061005440910053453100564410032
Básicos625695826866593317360265935
No básicos281214314134431222745184128
SCLP
Profundidad estructuralTodas las condiciones012
Número del sectorDescripción del sectorNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimiento
1Pol. tributaria/adminis. tributaria162236358195799266752160
2Gestión del gasto público153225658196090245452120
3Sector financiero135196164216964175872914
4Reforma de las empresas estatales5883816531411141140
5Privatización37530269271133600
6Reforma de la función pública2843216525103402850
7Políticas sociales132319333412500
8Otros ámbitos básicos del FMI4777019668267732850
9Otros ámbitos básicos del Banco Mundial781149391351371049280
TotalTodos los sectores7111005430510054382100562410029
Básicos497706119965632796261197932
No básicos21430391063537103234352120
CRG
Profundidad estructuralTodas las condiciones012
Número del sectorDescripción del sectorNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimientoNúmeroPorcentaje del totalTasa de cumplimiento
1Pol. tributaria/adminis. tributaria27147012126710149052540
2Gestión del gasto público211138994411152715100
3Sector financiero743847474543263758150
4Reforma de las empresas estatales191058886311155500
5Privatización14729774311063017
6Reforma de la función pública422522011100150
7Políticas sociales15853995646752100
8Otros ámbitos básicos del FMI63171110057000
9Otros ámbitos básicos del Banco Mundial158809989235042075
TotalTodos los sectores195100511041005271100542010035
Básicos128184969234852115272943
No básicos6795435116019458135431
Fuentes: MONA, informes del personal técnico del FMI, y cálculos del personal técnico de la OEI.

20. La tasa de cumplimiento promedio varió ampliamente de un país a otro, pero no estuvo significativamente correlacionada con el éxito global del programa correspondiente. Si bien el promedio global fue de alrededor del 50%, la tasa de cumplimiento abarcó desde alrededor del 80% en algunos países (por ejemplo, Brasil, Guinea y Mozambique) hasta menos de una tercera parte en otros (por ejemplo, Croacia, Ecuador y Tayikistán). Se observa un grado similar de variabilidad en la muestra de los 13 estudios de caso detallados. En promedio, los acuerdos respaldados por el SCLP registraron una tasa de cumplimiento más alta que los acuerdos de derecho de giro. El cumplimiento varió considerablemente de un sector a otro dentro de cada programa, y en general fue más alto en los sectores básicos.

21. La tasa de cumplimiento estaba negativamente correlacionada con el número de sectores que abarca el programa, pero no con el número de condiciones en un programa. Una explicación posible es que la cobertura multisectorial de la condicionalidad estructural puso a prueba la coordinación y la capacidad de implementación de los principales socios del FMI, aun cuando las condiciones no eran en sí muy difíciles de implementar. Además, las autoridades monetarias y fiscales pudieron en general supervisar y llevar un seguimiento del cumplimiento de un gran número de condiciones en los ámbitos de su competencia, pero esta tarea fue más difícil en los sectores ajenos al núcleo básico de su competencia. Esto coincide con las conclusiones de los estudios de caso detallados, que indican que el cumplimiento fue más alto en ámbitos bajo el control directo de las autoridades encargadas de gestionar los programas de reforma.

22. Alrededor de una cuarta parte de todas las condiciones estructurales tenían una profundidad significativa o limitada y se cumplieron. Esta proporción es mayor en los sectores básicos, en particular en el caso de los acuerdos respaldados por el SCLP que representó una tercera parte. Esta proporción aumenta ligeramente (a alrededor del 40%) si se tienen en cuenta las condiciones cumplidas parcialmente o con retraso. Según este criterio, las condiciones estructurales con una tasa de cumplimiento más alta fueron los criterios de ejecución en los sectores básicos de los acuerdos respaldados por el SCLP, la mitad de las cuales se cumplió, aunque esta tasa sigue siendo relativamente baja.

23. Es sorprendente que las tasas de cumplimiento fueran tan bajas, especialmente porque casi la mitad de las condiciones no requerían cambios de política o institucionales. También sorprende observar que existe muy poca diferencia entre las tasas de cumplimiento de los criterios de ejecución y las de los parámetros de referencia, y especialmente entre las condiciones con diferentes grados de contenido estructural, ya que cabría esperar que las tasas de cumplimiento estuvieran vinculadas con la dificultad a la hora de implementar las condiciones. Estas bajas tasas de cumplimiento plantean un riesgo de reputación para la función del FMI en la promoción de las reformas estructurales.

C. ¿Cuál es el grado de eficacia de la condicionalidad estructural en la promoción de reformas estructurales?

24. Los acuerdos respaldados por el FMI tienen por objeto respaldar los esfuerzos realizados por los países miembros para alcanzar la viabilidad externa a mediano plazo y fomentar el crecimiento sostenible. La condicionalidad estructural permite brindar a los países miembros la seguridad acerca de la disponibilidad de recursos del FMI si cumplen las políticas acordadas, supervisar el programa del país miembro y establecer un mecanismo para interrumpir el respaldo del FMI cuando se observa claramente que no se lograrán los objetivos acordados en el programa.

25. En esta evaluación se examina si la condicionalidad estructural ha sido eficaz en la promoción de reformas estructurales complementarias y si estas se han mantenido a lo largo del tiempo. Esta cuestión es particularmente difícil porque no se llegó a un acuerdo con respecto al marco para evaluar los resultados ni la rendición de cuentas y, por lo tanto, no se recopilaron datos específicamente para este propósito. La evaluación se basó en dos enfoques para analizar esta cuestión. El primer enfoque, a partir de los datos correspondientes a 43 países, se centró principalmente en las reformas en los sectores incluidos en la condicionalidad estructural; el segundo, a partir de los 13 estudios de caso detallados, consistió en examinar el impacto de la condicionalidad estructural al nivel de país. Para evitar problemas de causalidad dificultosos, en el análisis se examina si la condicionalidad estructural constituyó un paso dentro de la reforma sectorial de mayor alcance—por ejemplo, si el cumplimiento de una condición determinada se complementó con reformas adicionales en el sector correspondiente—pero no se procuró establecer un vínculo directo. Se reconoce que este criterio representa un umbral muy bajo para establecer la eficacia, ya que vincula las condiciones específicas con las reformas sectoriales que podrían estar conectadas solo de forma marginal (suponiendo que lo estén) con la condición correspondiente, y con las reformas que podrían haberse implementado sin la condicionalidad estructural. Con respecto a los 13 estudios de caso detallados, en la evaluación se analiza el impacto de la condicionalidad estructural en el marco global de política económica del país, y también se procura identificar los factores determinantes de la eficacia. Cada uno de estos enfoques tiene limitaciones, pero conjuntamente plantean consideraciones útiles.

26. El análisis sectorial indicó que solamente existe un vínculo frágil entre el cumplimiento de la condicionalidad estructural y la eficacia en implementar la reforma y asegurar que esta será duradera. El análisis se basó en la evaluación de la implementación de nuevas reformas para alcanzar los objetivos explícitos o implícitos en los sectores incluidos en la condicionalidad estructural. Una condición determinada se consideró eficaz si la reforma avanzó en el sector correspondiente después del cumplimiento de esta condición. En el caso de las condiciones cuyo cumplimiento permitió llevar a cabo una reforma, principalmente las condiciones con una profundidad estructural alta, la eficacia se comprobó examinando si se habían producido desviaciones con respecto al objetivo. Se llevaron a cabo reformas adicionales más allá del programa en alrededor del 55% de los sectores incluidos en la condicionalidad estructural. La reforma se estancó en casi el 40% de los sectores incluidos y dio marcha atrás en más del 5%. Las tasas de seguimiento fueron ligeramente más altas en los países que se beneficiaron de acuerdos respaldados por el SCLP en comparación con las de los acuerdos de derecho de giro, en los sectores básicos más que en los que no constituían el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI, y en el caso de los criterios de ejecución más que de las acciones previas y los parámetros estructurales8.

27. La conclusión más sorprendente del análisis sectorial es que las cifras sobre la eficacia son casi idénticas independientemente de que las condiciones se cumplan totalmente, parcialmente o después de cierto tiempo, o que no se cumplan. En el análisis tampoco se demuestra que exista una correlación significativa entre el cumplimiento sectorial promedio y las reformas complementarias (el indicador correspondiente a la eficacia de la condicionalidad estructural en este estudio), ya sea en los sectores individuales o a nivel agregado, en los sectores básicos o en los que no forman parte de las actividades básicas. En el estudio también se examina si la condicionalidad estructural de una profundidad estructural más alta fue más eficaz a la hora de garantizar la continuidad de las reformas, pero también en este caso no se observa ninguna correlación significativa9. En resumen, en este análisis sencillo se señala que el cumplimiento de la condicionalidad estructural no es en sí un buen indicador que permita predecir si las reformas sectoriales serán duraderas.

28. En los 13 estudios detallados de países se examinó si la condicionalidad estructural fue un instrumento eficaz para respaldar la reforma económica y fortalecer el marco económico global del país, a pesar que la condicionalidad solo estaba ligeramente correlacionada con la reforma al nivel sectorial. La condicionalidad estructural podría ser eficaz incluso en estas circunstancias porque los acuerdos respaldados por el FMI, y la condicionalidad estructural en particular, están diseñados, negociados e implementados primordialmente por el banco central y los ministerios de economía, que son, en general, las entidades encargadas del marco económico global del país. Esta relación explica en parte el cumplimiento de la condicionalidad estructural más alto en los sectores básicos, que están directamente bajo el control de estas autoridades. Además, los acuerdos respaldados por el FMI se han establecido con frecuencia para respaldar estos objetivos, como la catalización del financiamiento público o privado, que no están directamente relacionados con los programas sectoriales. Para examinar estas cuestiones, en 13 estudios se analizó si la presencia y el cumplimiento de la condicionalidad estructural afectó al marco de política económica global y al éxito del programa. En el cuadro 4 se resume la evaluación de cada uno de los 13 casos (véase un análisis más detallado en el capítulo IV del documento de referencia). En el recuadro 1 se presentan las opiniones de las autoridades de estos países. También se solicitaron las opiniones del sector académico y de las organizaciones de la sociedad civil; ambos sectores fueron muy críticos, aunque en algunos casos manifestaron su satisfacción por el proceso de consultas en el marco del DELP (recuadro 2).

Cuadro 4.Avances en la reforma estructural en los ámbitos respaldados por la condicionalidad estructural
Grado de avanceAcuerdos de derecho de giroSCLP
SatisfactorioColombia (2003): Acceso alto de tipo precautorio para reducir las incertidumbres en el mercado y abordar las reglas fiscales a largo plazo y las cuestiones cuasifiscales. Avance satisfactorio a pesar de la oposición del Congreso a varias medidas clave. (Acuerdo de derecho de giro a dos años, nuevo gobierno, finalizado.)Armenia (2001): Continuación de una serie de medidas posteriores al programa centradas en el sector bancario y en la aplicación de reformas estructurales fiscales y cuasifiscales. Avance satisfactorio en el sector bancario y las reformas del sector de la energía. (Programa finalizado.)
Rumania (2001): Se abordaron eficazmente las principales cuestiones cuasifiscales relacionadas con las empresas estatales, en particular en el sector de la energía, en el contexto de la adhesión a la UE. No obstante, el programa no incluyó la formulación de reglas más permanentes para los ajustes de los precios. (Acuerdo de derecho de giro a dos años, nuevo gobierno, alto nivel de condicionalidad en relación con el acceso, finalizado.)Pakistán (2001): Programa para ayudar la reestructuración de la deuda y respaldar las reformas tributarias y en los sectores financieros y de la energía. Avance satisfactorio en el ámbito de las leyes bancarias, de comercio y de responsabilidad fiscal. Menos avances en el sector de la energía. (Cancelación anticipada a solicitud del gobierno.)
ModeradoCroacia (2003): Acuerdos precautorios cortos para evitar desviaciones en el período anterior a las elecciones, y en el contexto de la adhesión a la UE. Avance satisfactorio en las reformas del mercado de trabajo, resultados desiguales en materia de garantías estatales y en el sector de la energía. (Acuerdo precautorio a 14 meses, acceso muy bajo, no se finalizó el programa.)Malí (1999): El programa se vio afectado por un shock de los términos de intercambio y se racionalizó en el curso del mismo centrando la atención en el sistema de gasto público debido en parte a la Iniciativa para los PPME. Las finanzas del gobierno central y los sistemas de gestión del gasto público mejoraron considerablemente. No obstante, no se avanzó mucho en el ámbito del sector público ampliado: por ejemplo, el sector del algodón y el sistema de pensiones. (Programa finalizado.)
LimitadoEcuador (2003): Programa de gran alcance orientado a respaldar la balanza de pagos y aprobación de legislación importante con la oposición considerable del Congreso. Avances muy limitados en materia de legislación. La mayor parte de las medidas fueron fiduciarias (por ejemplo, la liquidación de atrasos) en el ámbito de las finanzas públicas. (Acuerdo de derecho de giro a 13 meses, no se finalizó el programa.)Ghana (1999), Camerún (2000) y Madagascar (2001): La evolución de los programas se vio muy afectada por los shocks políticos y externos y se refocalizaron las prioridades orientándolas hacia cuestiones fiduciarias de la gestión del gasto público, en particular en respuesta a los objetivos de la Iniciativa para los PPME. Avance limitado en la gestión del gasto público, la recaudación de ingresos y la gestión de las empresas públicas y la fijación de precios, en particular en el sector de la energía. (Solo Madagascar finalizó el programa.)
Efecto poco significativoRepública Dominicana (2003): Programa orientado a contener la crisis bancaria y de balanza de pagos al final del mandato de gobierno. Falta de identificación con el programa para llevar a cabo las reformas estructurales en el ámbito tributario y hacer frente al deterioro del sector eléctrico. (Acuerdo de derecho de giro a dos años, programa no finalizado.)Kenya (2001): Un programa bastante artificial “impulsado desde el exterior” para hacer frente a las principales cuestiones de gobernabilidad que requerían legislación. (No se finalizó el programa.)
R. D. P. Lao (2001): Surgieron importantes diferencias en la dirección estratégica del programa entre el personal técnico del FMI y las autoridades. Estas diferencias llegaron a ser irreconciliables. Se logró el financiamiento del proyecto de Nam Theun. (No se finalizó el programa.)

Recuadro 1.Condicionalidad estructural: Opiniones de las autoridades nacionales

En el marco de la evaluación se solicitaron las opiniones de las autoridades nacionales que participaron en la aplicación de un programa respaldado por el FMI en los países incluidos en los 13 estudios de caso detallados. Estas autoridades incluyeron a funcionarios en los diferentes niveles y capacidades en cada país, primordialmente los que negociaron los programas.

Las opiniones sobre el diseño y el proceso de negociación de los programas fueron variadas, pero en general, las autoridades consideraron la condicionalidad del FMI de forma más positiva en aquellos países en que los programas fueron más eficaces. Las autoridades de algunos países, por ejemplo, Armenia, Colombia y Rumania, consideraron las condiciones estructurales como el resultado de un proceso de negociaciones relativamente flexible, para respaldar un programa formulado en gran parte a escala nacional, aunque con distintos grados de apoyo fuera del gobierno. Sin embargo, en otros países (por ejemplo, en Ghana, Madagascar y Pakistán) las autoridades señalaron que el personal técnico del FMI había sido innecesariamente inflexible con respecto a algunos requisitos específicos de política económica. En Ghana, por ejemplo, las autoridades consideraron que el personal técnico no fue lo suficientemente flexible ante los shocks que hacían necesario el ajuste de las políticas. Las autoridades de Pakistán observaron, sin embargo, que habían percibido un cambio gradual hacia un enfoque más consensual desde el acuerdo anterior.

Aunque las autoridades de algunos países, sobre todo Madagascar, indicaron que la condicionalidad podría haber sido excesiva, esta cuestión no suscitó preocupación en Armenia o Rumania, dos de los países que tenían el mayor número de condiciones. Las autoridades de Rumania señalaron que ni el gran número de condiciones estructurales (46 condiciones por año de programa) ni la naturaleza muy detallada de las mismas plantearon un problema.

En muchos países que aplicaron programas respaldados por el SCLP, las autoridades consideraron que la condicionalidad estructural fue impuesta por los donantes (Kenya) o por el FMI (Madagascar y R.D.P. Lao), y señalaron que las condiciones no se adaptaban a las circunstancias institucionales, la capacidad de implementación o las dificultades políticas del país. Sus comentarios se centraron en los plazos poco realistas y en la necesidad de llevar a cabo un proceso de consultas eficiente. En Colombia, Ecuador, Kenya y Pakistán las autoridades indicaron que el personal técnico del FMI debe comprender mejor las ramificaciones políticas de la condicionalidad, y que algunas condiciones pueden reforzar el control de la oposición, en particular si se requieren cambios legislativos.

29. En general, los análisis detallados señalan que los resultados son desiguales a nivel de los países en los ámbitos incluidos en la condicionalidad estructural y en los programas de reforma en general. Se consideró que los avances fueron satisfactorios o moderadamente satisfactorios en seis casos (Armenia, Colombia, Croacia, Malí, Pakistán y Rumania), y limitados o nulos en los otros siete (Camerún, Ecuador, Ghana, Kenya, Madagascar, la República Democrática Popular Lao y la República Dominicana). Las experiencias también variaron de un sector a otro en cada país. La condicionalidad estructural contribuyó más eficazmente a respaldar las reformas en la gestión del gasto público, los impuestos y el sector financiero que en la privatización, la reforma del sector público (ampliado) o las políticas del sector social. En general, fue especialmente difícil reducir las transferencias cuasifiscales y las vulnerabilidades fiscales de las empresas públicas estatales. Estas conclusiones coinciden con las del análisis sectorial basado en 43 casos.

D. Factores determinantes de la eficacia

30. ¿Qué determina si la condicionalidad estructural es eficaz? Si bien la condicionalidad estructural no fue muy eficaz en la promoción y la sostenibilidad de la reforma estructural, las diferencias significativas de un caso a otro nos permiten extraer enseñanzas sobre las características del diseño y las condiciones de los países que podrían mejorar la eficacia. En esta sección se examinan las características del diseño (por ejemplo, la cobertura sectorial) y las condiciones de los países (por ejemplo, la identificación de los países con las reformas) que podrían mejorar la eficacia de la condicionalidad estructural.

31. La eficacia, como el cumplimiento, parece ser más alta en los sectores básicos, lo que parece estar vinculado a dos factores interrelacionados. En primer lugar, en estos sectores el personal del FMI tiene una experiencia técnica sólida y ampliamente reconocida y conoce bien los problemas que plantea a las autoridades la implementación de las reformas. Estos factores contribuyen a mejorar el diseño de la condicionalidad y a que esta sea más fácilmente aceptada por las autoridades y otras partes interesadas del país. En segundo lugar, estos sectores suelen estar bajo el control directo de los principales socios del FMI, lo que parece indicar que las autoridades aceptan estas condiciones con un conocimiento más detallado de cómo serán implementadas.

32. A nivel más general, los estudios de caso apuntan a la identificación de un equipo económico sólido con el programa de reforma como condición esencial para que el programa sea eficaz. A veces el equipo económico de un país puede utilizar la condicionalidad estructural del FMI como palanca para avanzar en la reforma deseada. Para mantener el avance de la reforma, sin embargo, la identificación del gobierno a nivel más general—por lo menos la identificación de las entidades encargadas de implementar una reforma específica con la condicionalidad estructural correspondiente—parece ser una condición necesaria10. Entre los estudios de caso de países, los que han logrado mayores avances han sido aquellos en los que el gobierno se ha identificado en mayor medida con las reformas respaldadas por la condicionalidad (por ejemplo, Armenia, Colombia, Pakistán y Rumania). Los países que menos han avanzado han sido aquellos en los que las autoridades tenían poco interés por las reformas correspondientes (por ejemplo, la República Democrática Popular Lao y la República Dominicana), o donde el programa respondía en gran medida a intereses del exterior y no gozaba del amplio respaldo de las autoridades (por ejemplo, Kenya).

Recuadro 2.Condicionalidad estructural: Opiniones de la sociedad civil

Las organizaciones de la sociedad civil han sido uno de los principales críticos de la condicionalidad estructural. En resumen, las tres principales críticas son las siguientes:

  • Normalmente las condiciones son impuestas por los donantes y los países no se identifican con las mismas; por lo tanto, falta un requisito esencial para el desarrollo eficaz. Eurodad sostiene que esta imposición sobrepasa las capacidades nacionales y socava cualquier posibilidad de identificación a nivel local con estas políticas (Eurodad, 2006). Wood y Lockwood, del Proyecto Bretton Woods, señalan que la proliferación de la condicionalidad estructural y sus efectos perjudiciales en la identificación nacional con los programas han llevado a los países a cumplir con la condicionalidad solo por “razones tácticas” y que, después de recibir ayuda, los países modifican totalmente las políticas promulgadas (Wood y Lockwood, 1999). Oxfam ha planteado su preocupación por la legitimidad de las políticas acordadas con el FMI, ya que considera que algunos sectores clave de la sociedad no fueron debidamente consultados o fueron excluidos de las negociaciones del programa (Oxfam International, 2004).

  • Los donantes con frecuencia recomiendan políticas y condiciones basadas en principios dogmáticos e ideológicos más que en datos concluyentes. Los críticos ponen como ejemplo la liberalización del comercio y los precios internos y la privatización. Action Aid (2004) analiza la omnipresencia de las condiciones orientadas a la privatización de los servicios de abastecimiento de agua y electricidad en los países de bajo ingreso, a pesar de que no existen datos concluyentes que demuestren que estas políticas mejoran el acceso de los grupos más pobres, la rendición de cuentas a los consumidores o la eficacia en función de los costos.

  • La vinculación de la ayuda con las condiciones causa incertidumbre e inestabilidad en los desembolsos de ayuda, lo que reduce su eficacia. Para hacer frente a los arraigados problemas de la pobreza o el acceso limitado a los servicios de atención de la salud, un país necesita un flujo de ayuda previsible en el que pueda basar sus decisiones sobre los programas que necesita. La falta de cumplimiento de la condicionalidad desestabiliza estos programas. En un informe reciente de Jubilee Debt Campaign se señala que las condiciones del FMI incluidas en los programas respaldados por el SCLP son la razón principal de las demoras experimentadas por los países prestatarios en la obtención de alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME (Jubilee Debt Campaign, 2006).

33. Los programas que tuvieron resultados satisfactorios se fundamentaban en un análisis más sólido en los ámbitos sujetos a la condicionalidad estructural. Contenían objetivos relativamente bien especificados y hojas de ruta a mediano plazo en las que se indicaba la secuencia y se relacionaban las condiciones específicas a las distorsiones que debían corregirse (por ejemplo, Armenia y Colombia). No ocurrió así en la mayor parte de los programas respaldados por el SCLP estudiados, lo que podría explicar por qué estos acuerdos tuvieron resultados decepcionantes. Muchos de estos acuerdos no incluían hojas de ruta de políticas a mediano plazo adecuadas, y tenían una perspectiva a un plazo sorprendentemente corto11. En muy pocos casos se identificaron las prioridades y las soluciones de compromiso respecto de los cambios de política o se especificó la secuencia adecuada de las reformas más allá del plazo de un año, y la mayor parte de la condicionalidad estructural no incluía un cambio institucional duradero. Además, con frecuencia en los documentos del programa no se explicaba la razón por la cual un conjunto determinado de condiciones era esencial ni por qué representaba la mejor forma de alcanzar los objetivos del programa.

34. Fuera de los sectores básicos, la estrecha colaboración con el Banco Mundial es esencial para proporcionar la base de conocimientos necesaria para la reforma. La colaboración con el Banco Mundial fue satisfactoria en el sector financiero a través de la participación en los programas de evaluación del sector financiero (PESF), que dio como resultado diagnósticos detallados y recomendaciones técnicas, algunas de las cuales se incorporaron en las condiciones estructurales. La coordinación en otros ámbitos fue más problemática, ya que ambas instituciones adoptaron enfoques distintos con respecto a la reforma y la condicionalidad. La comparación de la condicionalidad en el ámbito de la privatización en la muestra de acuerdos respaldados por el SCLP en paralelo con las operaciones del Banco Mundial ilustra estas dificultades (cuadro 5). En esta comparación se observa que en los acuerdos respaldados por el SCLP con frecuencia se incluían condiciones precisas (dentro de un cronograma establecido y en un plazo breve), mientras que las operaciones paralelas del Banco no tenían condicionalidad, o incluían condiciones que eran muy generales en el contexto de un tipo de préstamo para programas dividido en tramos flexibles. A nivel más general, el Banco avanzaba hacia “respaldar el éxito” ex-post y el fortalecimiento de la identificación de los países con los programas más que en establecer condiciones por anticipado. A pesar de estas diferencias, en los estudios de caso se observa una colaboración productiva a nivel de país en Armenia, Colombia, Croacia, Pakistán y Rumania. La colaboración fue más débil en la República Democrática Popular Lao, la República Dominicana y Madagascar, donde la falta de conocimientos previos sobre las cuestiones estructurales afectó al diseño de los programas.

Cuadro 5.Superposición de la condicionalidad del FMI y el Banco Mundial en las condiciones relacionadas con la privatización en los programas respaldados por el SCLP
PaísSectorCondición del FMICondición del Banco Mundial en operaciones paralelasOperación del Banco Mundial
MadagascarAlgodónFinalización del proceso de licitación para la venta de la compañía algodonera HASYMA (criterio de ejecución, cuarto examen, incumplido).
Finalización del proceso de licitación para la privatización de HASYMA (acción previa, quinto examen, cumplida).
GhanaCacaoOferta para la venta de la compañía Produce Buying Co. (PBC) (criterio de ejecución, demora en el cumplimiento; cumplido posteriormente como acción previa para el primer examen).Licitación de la PBC (condición complementada por otras orientadas a la venta de PBC).ERSO II (5/99–6/03)
ElectricidadNombrar a un asesor para la venta de la compañía de electricidad (ECG) (criterio de ejecución, cumplido).Prestatario remitirá una ‘solicitud de propuestas’ a los posibles asesores en una lista de candidatos preseleccionados (condición complementada por otras orientadas a la venta de PBC).ERSO III (7/01–12/02)
PetróleoOferta para la venta de la refinería de petróleo Tema (TOR) (criterio de ejecución, demora en el cumplimiento; cumplido como acción previa para el quinto examen).
Aprobación por parte del Gobierno del plan de reestructuración de la deuda de la refinería de petróleo TOR (acción previa para el primer examen, cumplida).
TransporteFinalizar la venta de la compañía estatal de transportes y la compañía de cementos GHACEM (acción previa para la solicitud de un programa, cumplida).
TelecomunicacionesSeleccionar a un asesor para la venta de por lo menos el 10% de las acciones del gobierno en la compañía de telecomunicaciones Ghana Telecom (acción previa para el segundo examen, cumplida).
GeneralProporcionar al FMI el programa de trabajo para poner en condiciones de venta, incluidas las metas anuales con respecto a los ingresos de la venta para 1999–2001 (acción previa para la solicitud de un programa, cumplida).
GeneralNombrar a un asesor para la venta de la compañía aérea Ghana Airways y la compañía de ferrocarriles Ghana Railways (criterio de ejecución, cumplido parcialmente).
GeneralAprobación por parte del Gobierno de una lista de activos valorados por lo menos en US$50 millones para su venta en 2001, incluidas las fechas estimadas de la venta (medida previa para el tercer examen, cumplida).
MalíAbastecimiento de agua, AlgodónCampaña de licitación para la venta de los activos de la compañía algodonera (CMDT) y de abastecimiento de agua (OHVN), necesaria para la instalación de un operador privado en la zona de OHVN (criterio de ejecución, cumplido con demora).Poner en condiciones de venta todos los activos pertenecientes a la CMDT y la OHVN en la Zona OHVN.CAE III (12/01–6/04)
TransporteLicitación para la privatización de la gestión de los aeropuertos de Malí ADM (parámetro estructural, incumplido).
ElectricidadOferta para la obtención de capital para la compañía de electricidad (EDM) (criterio de ejecución, cumplido con demora).
ManufacturaVenta de las participación minoritaria del gobierno en las empresas de conservas (SOMACO), de servicios aéreos (MALITAS), de productos químicos (SMPC) y de maquinaria (SEMA) (acción previa para la solicitud de un programa, cumplida).
TabacoFirma del acuerdo para la privatización de la sociedad nacional de tabacos y fósforos SONATAM (acción previa para la solicitud de un programa, cumplida).
TelecomunicacionesLicitación internacional para la concesión de por lo menos una licencia de operación de telefonía móvil al sector privado (parámetro estructural, cumplido con demora).
GeneralAdopción de un plan de acción para 1999–2002 con el fin de reducir el número de empresas públicas no bancarias en la cartera del gobierno de 33 a 18 (acción previa para la solicitud de un programa, cumplida).
CamerúnAbastecimiento de aguaReanudar las deliberaciones con el adjudicatario de la compañía de abastecimiento de agua (SNEC) sobre la base de la evaluación de la oferta realizada con la asistencia del Banco Mundial (parámetro estructural, cumplido).Publicación del pliego de condiciones de la licitación para la privatización de la SNEC y otras dos empresas estatales.CAE III (6/98–3/04)
Emitir una invitación a los adjudicatarios para la venta de SNEC y otras cinco empresas estatales a fin de iniciar las negociaciones.CAE III (6/98–3/04)
Telecomunicaciones ElectricidadRemitir al FMI y al Banco Mundial la carta de notificación del Jefe del Estado en la que se validan las recomendaciones sobre la privatización del Comité Interministerial (CIM) con respecto a las ofertas definitivas de los adjudicatarios provisionales para la privatización de las compañías de telecomunicaciones (CAMTEL) y electricidad (SONEL) (Acción previa, cumplida).Emitir una invitación a los principales adjudicatarios para la venta de SNEC y otras tres empresas estatales a fin de iniciar las negociacionesCAE III (6/98–3/04)
TelecomunicacionesEmisión al adjudicatario de CAMTEL de una invitación para negociar.
PakistánTelecomunicacionesPoner a la compañía de telecomunicaciones en condiciones de venta mediante una licitación pública abierta y transparente (parámetro estructural, incumplido).Poner en condiciones de venta a las siguientes empresas: PTCL, KESC y otras cinco empresas estatales.Medidas de seguimiento (FY03–05)
ElectricidadPoner a la compañía de electricidad KESCen condiciones de venta (criterio de referencia, incumplido).
Decisión del Gobierno sobre la estrategia de privatización de KESC (acción previa para el primer examen, cumplida).Aprobación por el gobierno de una estrategia a mediano y corto plazo y un calendario para la privatización centrados en las grandes empresas estatales esenciales en el sector de la energía eléctrica, las telecomunicaciones, los servicios bancarios, el petróleo y el gas (no es un mecanismo de activación).SAC (6/01–12/01)

35. Paralelamente a la función de respaldar la estabilización y la reforma estructural, los acuerdos del FMI fueron utilizados por los donantes y otras partes interesadas como mecanismos de seguimiento y de envío de señales para otras iniciativas. Por ejemplo, se utilizaron como mecanismo de activación de las etapas del proceso de la Iniciativa emprendidas para la adhesión a la UE y contribuyeron a movilizar el financiamiento proveniente para los PPME, sirvieron para el seguimiento de las reformas de los bancos multilaterales de desarrollo, el Club de París y los organismos donantes oficiales12. Esta función fue reconocida a nivel general, pero no siempre se indicó explícitamente en los documentos del Directorio. En la mayoría de los casos, la presencia de la condicionalidad estructural fue importante para que el acuerdo del FMI pudiera desempeñar estas funciones, y a veces estas necesidades de seguimiento y de envío de señales impulsaron el programa de condicionalidad estructural y el momento de aplicación del acuerdo. Se aceleraron algunos programas para permitir a los países alcanzar el punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME en un plazo establecido de forma exógena. En algunas ocasiones se incluyeron condiciones que, si bien desempeñaban una importante función de seguimiento, no eran de importancia crítica para alcanzar los objetivos explícitos del programa. La proliferación de condiciones debilitó la atención de las autoridades hacia aquellas condiciones que exigían reformas más esenciales. En general, los acuerdos del FMI y la condicionalidad estructural fueron eficaces en el desempeño de las funciones de seguimiento y envío de señales.

36. A pesar de que la condicionalidad estructural se utiliza eficazmente como mecanismo de seguimiento y envío de señales, este uso plantea importantes preguntas. ¿Debería ser una de las funciones legítimas de los acuerdos del FMI y la condicionalidad estructural? ¿Debería indicarse en los documentos del Directorio que este es uno de los objetivos primordiales del acuerdo? Parece que es necesario sopesar las ventajas e inconvenientes entre la función de la condicionalidad estructural como mecanismo de seguimiento y envío de señales y su papel en la promoción de reformas. En la medida en que estas ventajas e inconvenientes son significativos, ¿podrían encontrarse otros instrumentos, entre los mecanismos con los que cuenta el FMI u otros nuevos, que desempeñen estas funciones?

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