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Commentaires du BIE sur les Réponses de la Direction et des Service: À L’évaluation de la Conditionnalité Structurelle dans les Programmes Appuyés par le FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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Réunion du Conseil d’administration

12 décembre 2007

Le BIE se félicite de ce que l’opinion de la Direction et des services concorde avec plusieurs des conclusions et recommandations de l’évaluation, et se réjouit d’apprendre que le rapport a déjà pu contribuer utilement à en diffuser les enseignements pour la conception des programmes au FMI et qu’il a déclenché un débat stimulant au sein des départements sur le sujet de la conditionnalité.

Le BIE convient que des progrès ont été faits vers un des objectifs essentiels de l’initiative de rationalisation des directives sur la conditionnalité de 2002, à savoir mieux centrer les programmes sur les domaines de compétence fondamentaux. Cependant, l’appel à user de parcimonie ne se limitait pas aux domaines à soumettre à la conditionnalité. Les directives stipulaient qu’il ne fallait inclure de conditions que lorsqu’elles étaient décisives pour la réalisation des objectifs des programmes. L’initiative et les directives avaient aussi ouvert la perspective, tant au sein du FMI qu’à l’extérieur, d’une diminution du nombre des conditions — ainsi que l’a reconnu l’examen des directives de la conditionnalité de 2002 effectué en 2005.

Dans cette perspective, l’évaluation a constaté que la notion de «criticalité» contenue dans les directives sur la conditionnalité de 2002 n’avait pas été un critère suffisamment solide pour parvenir aux résultats désirés. Le nombre moyen de conditions par année-programme n’a pas sensiblement diminué depuis 2000 malgré les efforts pour limiter les domaines couverts. De plus, des conditions qui n’étaient pas décisives ont continué d’être incluses. Par exemple, des accords de confirmation approuvés en 2004 et en 2005 comportaient, respectivement, des conditions sur le type d’experts médicaux qui pourraient être admis à vérifier des certificats d’invalidité et sur des amendements spécifiques au droit pénal (d’autres exemples peuvent être trouvés dans les études de cas, notamment celles décrites aux pages 62, 73, 107 et 117 du document de référence). C’est dans ce contexte que le BIE propose de fixer un plafond nominal au nombre des conditions afin d’aider à centrer et réduire encore la conditionnalité structurelle. Appliqué avec souplesse, le plafond forcerait toutes les parties prenantes à hiérarchiser et à centrer la conditionnalité sur les réformes décisives, tout en permettant de tenir compte de la situation particulière des pays et éviter ainsi que l’on ne reproche au FMI de vouloir leur appliquer à tous la même grille de lecture. Il apporterait aussi une réponse à l’opinion exprimée au BIE par certains membres des services qui estiment que le système actuel des revues — et de la supervision du Conseil d’administration — continue d’inciter davantage à la complétude qu’à la parcimonie, de crainte qu’il ne leur soit reproché d’avoir omis certains éléments.

Bien que les services aient signalé un manque de clarté quant à la finalité de la conditionnalité, l’évaluation a bien examiné en quoi la conditionnalité structurelle influait sur la réalisation des objectifs des programmes et donnait aux pays membres des assurances d’un accès prévisible aux ressources du FMI, tout en préservant le caractère rotatif de ces ressources. Le faible taux de respect des conditions et leur faible profondeur structurelle — définie comme le degré de changement structurel attendu de leur mise en œuvre — donnent à penser que pendant la période étudiée, la conditionnalité structurelle n’a pas, de manière générale, joué un rôle crucial dans la réalisation de ces objectifs. Si les programmes ont atteint leurs objectifs, alors on voit mal comment ces conditions non respectées auraient pu être décisives, ni quelle influence elles ont pu avoir sur la prévisibilité des ressources. On ne voit pas bien non plus comment une conditionnalité de faible profondeur structurelle pourrait contribuer à préserver les ressources du FMI. L’évaluation a ensuite cherché à savoir si, malgré ces insuffisances, ces conditions avaient pu contribuer à terme à la réforme structurelle. Dans quelle mesure la conditionnalité structurelle avait-elle contribué à produire des changements durables conformément aux objectifs déclarés des programmes? Ces objectifs allaient bien au-delà des conditions structurelles prescrites par les programmes dans les secteurs correspondants. Globalement, le BIE n’a constaté qu’une faible corrélation entre le respect de la conditionnalité structurelle et l’avancement des réformes.

Il semble qu’il existe une certaine confusion au sujet des commentaires de l’évaluation sur le rôle de la conditionnalité du FMI dans les domaines extérieurs à ses compétences fondamentales. L’évaluation a constaté que la conditionnalité structurelle tend à être mieux conçue et à être plus souvent observée dans les domaines où l’expertise des services du FMI est plus étendue. Les conditions portant sur des domaines fondamentaux sont également plus susceptibles de catalyser des réformes additionnelles. D’où la recommandation de centrer la conditionnalité sur les domaines fondamentaux et de jouer un rôle secondaire dans les autres. Le BIE admet que dans certains cas, des réformes dans des domaines extérieurs aux compétences fondamentales peuvent être décisives pour la réalisation des objectifs des programmes, et que cela peut parfois se produire lorsque ni la Banque mondiale ni d’autres organisations multilatérales ne se centrent sur ces questions. Toutefois, cela ne devrait être en principe le cas que pour beaucoup moins d’un tiers des conditions — soit la part des conditions portant sur des domaines non fondamentaux constatée au cours de la période étudiée par cette évaluation. C’est pour les cas de ce genre que le BIE recommande de chercher à obtenir des orientations supplémentaires du Conseil d’administration.

Enfin, nous nous réjouissons de ce que les services du FMI reconnaissent qu’il est «nécessaire d’entreprendre un travail de sensibilisation afin de mieux faire comprendre à la société civile et aux autres parties prenantes la finalité et les limites de la conditionnalité du FMI». Pour y parvenir effectivement, il faudra que le Conseil d’administration comme les directives opérationnelles exposent avec davantage de clarté que ce n’est le cas actuellement les finalités de la conditionnalité et les concepts de parcimonie et de «criticalité» évoqués plus haut.

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