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chapter 4. Impact de l’initiative de rationalisation

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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37. La présente section examine les effets de l’initiative de rationalisation. Elle présente la note d’orientation intérimaire et les directives de 2002 sur la conditionnalité — les deux principaux documents qui régissent l’approche du FMI en matière de CS depuis 2000 — et traite de leurs objectifs et de leurs principales exigences. Elle examine ensuite les facteurs qui ont influé sur la mise en œuvre des recommandations de ces documents concernant le volume et la composition de la conditionnanté.

A. Note d’orientation intérimaire de 2000 et directives de 2002 sur la conditionnalité

38. Soucieuse de réagir à la prolifération des conditions structurelles du milieu des années 90 et aux critiques qu’elle a suscitées, la Direction du FMI a publié en 2000 une note d’orientation intérimaire. Cette note visait à renforcer l’internalisation des programmes de réforme par les pays et à établir des principes pour restreindre la portée de la CS, en insistant sur la pertinence macroéconomique des conditions structurelles. Un examen de la conditionnalité a par la suite été lancé et, en septembre 2002, le Conseil d’administration a approuvé de nouvelles directives sur la conditionnalité, qui remplaçaient la note d’orientation de 2000 et les directives publiées en 1979.

39. Les nouvelles directives rappellent l’importance de l’internalisation et de la coordination effective avec la Banque mondiale; elles insistent sur une utilisation «parcimonieuse» de la conditionnalité et sur l’application du concept de «criticalité» des conditions imposées. Elles indiquent que le FMI ne devrait désormais imposer que les conditions qu’il considère cruciales pour la réalisation des objectifs des programmes, et s’appuyer à cette fin sur des variables macroéconomiques et sur des mesures structurelles relevant de ses sphères de compétence primordiales.

40. Les directives devaient en principe se traduire par une réduction du nombre des conditions13. Toutefois, dès le départ, le sens à donner au concept de «criticalité» et son incidence sur la composition sectorielle de la CS ont donné lieu à un débat. Si les directives permettaient dans une certaine mesure l’application d’une conditionnalité ne relevant pas des domaines de compétence du FMI, l’on s’attendait à ce que ces conditions restent exceptionnelles et exigent des services du FMI qu’ils expliquent d’une maniére plus détaillée l’importance attachée à ces conditions. Les directives pr éconisent la mise en place d’une formule de «chef de file» dans le cas des r éformes ne relevant pas des sphères de compétence primordiales du FMI. Elles insistent en particulier sur la n écessit é d’une collaboration étroite avec la Banque mondiale pour la mise en place et le suivi de ces r éformes. La formulation des directives laisse donc une certaine marge de manœuvre au FMI pour lui permettre de tenir compte des circonstances propres à chaque pays.

B. Volume et composition de la conditionnalité: résultats concrets et explication

41. L’initiative de rationalisation ne semble pas avoir donné lieu à une réduction du nombre de conditions structurelles (graphique 2). Une comparaison de la période de quatre ans qui a suivi la mise en marche de l’initiative (2001–04) à celle qui l’a préc éd ée (1997–2000) permet de constater que ce nombre par année-programme est resté d’environ 17. Dans le cas des accords FRPC, il a diminué légèrement, passant d’une moyenne de 16 à 15 conditions environ; dans le cas des AC il est passé de 18 à 19. Toutefois, aucun de ces changements n’est statistiquement significatif. Par ailleurs, aucune différence significative n’a ét é observée non plus dans la répartition des conditions entre les catégories MP, CR et RS. Ces résultats sont plutôt surprenants si on songe au fait que, selon les directives, les accords en faveur de programmes à plus long terme seront assortis d’un plus grand nombre de conditions structurelles puisque les réformes structurelles seront vraisemblablement plus importantes pour la réalisation d’objectifs à plus long terme. Les nouvelles directives expliquent par ailleurs qu’un recours excessif aux MP pourrait peser sur la capacité de mise en œuvre des programmes et nuire ainsi à leur efficacité.

Graphique 2.Moyenne des conditions structurelles par année-programme, 1995–2004

Sources: base de donn ées MONA et estimations des services du BIE.

42. L’initiative de rationalisation a bel et bien influé sur la composition thématique et sectorielle de la CS. Tant pour les accords FRPC que pour les AC, la conditionnalité structurelle s’est démarquée de la privatisation des entreprises publiques et des réformes commerciales pour se recentrer sur la politique et l’administration fiscales, la gestion des dépenses publiques et la réforme du secteur financier. Ces constatations rejoignent celles des études internes du FMI (2005a, b) qui montrent que le nombre de conditions n’a pas diminué et que la CS fait l’objet d’un recentrage sur les domaines de compétence du FMI: gestion économique et secteur financier. Certains de ces red éploiements sectoriels tiennent davantage à un changement d’approche qu’à une réaction à la situation économique sous-jacente. Par exemple, l’analyse décrite au chapitre II du document de référence indique l’existence d’une corrélation entre le nombre de conditions ayant trait au secteur financier et aux privatisations et le niveau correspondant de distorsion observé dans le secteur. Il semble que ce rapport ait chang é à peu près à l’époque du lancement de l’initiative (pour un degré donné de distorsion, le nombre de conditions a augmenté dans le secteur financier et diminué dans le domaine des privatisations). Dans certains secteurs, les directives ont accentué les recentrages qui avaient été entamés plus tôt. Par exemple, dans le secteur financier, le nombre de conditions a commencé à augmenter en 1998, parallèlement à l’intérêt croissant qu’a reçu la surveillance du secteur financier après 1997.

43. L’initiative de rationalisation n’a pas conduit à une meilleure définition de la «criticalité» des conditions, que ces dernières visent ou non des secteurs relevant des compétences du FMI, pas plus qu’elle n’a permis d’expliquer comment ces conditions pourraient contribuer à la réalisation des objectifs des programmes. Les programmes appuyés par la FRPC n’étaient assortis d’une feuille de route à moyen terme clairement définie que dans les pays dont le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) présentait un cadre bien conçu d’évaluation des politiques à moyen terme. Afin d’examiner comment les documents relatifs aux programmes ont justifié les conditions imposées, l’évaluation a comparé les documents d’un échantillon d’accords approuvés au cours de la période 2004–05 à ceux correspondant aux 13 programmes de l’étude de cas approfondie (approuvés de 1999 à 2003). Elle a permis de constater que l’utilisation de conditions structurelles spécifiques n’était pas expliquée plus clairement dans les programmes récents que dans celui des programmes antérieurs14. Dans la plupart des cas, les objectifs des programmes étaient très larges, les mesures particulières assorties d’une conditionnalité étaient très loin des objectifs ultimes qu’elles étaient censées contribuer à atteindre, et les objectifs intermédiaires ou les mécanismes par l’intermédiaire desquels ces mesures pouvaient influer sur les objectifs à atteindre n’étaient pas précisés. Les programmes FRPC les plus récents ne parvenaient toujours pas à tracer des feuilles de route des politiques à venir. Le Mozambique, dont le DSRP comprenait un cadre d’évaluation des politiques à moyen terme bien conçu, était le seul pays dont la documentation relative au programme FRPC présentait une perspective pluriannuelle adéquate.

44. La distribution sectorielle de la conditionnalité de la Banque mondiale a évolué dans le même sens que celle du FMI au cours de la même période; le recentrage de la conditionnalité aux dépens de la privatisation et de la restructuration des entreprises publiques a même été plus prononcé que celui effectué par le FMI (Banque mondiale, 2005). Les accords avec le FMI comportaient souvent des CR et des MP détaillés dans des domaines relevant des compétences de la Banque mondiale, tandis que les conditions posées par cette dernière étaient vagues, sinon inexistantes. Les deux organisations ont toutefois commencé en même temps à porter plus d’attention au secteur financier et aux questions fiduciaires fondamentales. Étant donné l’absence susmentionnée de feuille de route dans la documentation relative aux programmes, il est difficile de juger si cette évolution était le reflet de problèmes graves dans la coopération entre la Banque mondiale et le FMI ou d’une meilleure hiérarchisation des réformes structurelles par les deux institutions. Cette évolution était de toute façon contraire à ce qu’on attendait: que la Banque mondiale assume le rôle de chef de file dans les domaines non macroéconomiques pendant que le FMI réduirait son intervention dans ces domaines. Ces résultats soulèvent des questions sur la manière dont le FMI devrait traiter les réformes essentielles dans les domaines ne relevant pas de ses compétences, en particulier lorsque la Banque mondiale ne s’en occupe pas.

45. Les résultats de l’évaluation ne sont pas entièrement conformes aux objectifs des directives sur la conditionnalité puisque i) le nombre de conditions n’a pas diminué, et que ii) les accords ont continué d’inclure des conditions qui ne semblaient pas «cruciales» pour la réalisation des objectifs des programmes alors même que certaines questions importantes — en particulier en dehors des domaines de compétence principaux du FMI — ont peut-être été négligées.

46. Plusieurs facteurs peuvent expliquer l’absence de progrès dans la réduction du nombre de conditions. Un examen des délibérations qu’ont eues les administrateurs sur les accords soumis au Conseil d’administration du FMI au cours de l’exercice 2003–04 et des délibérations relatives à l’exécution des programmes et aux revues semestrielles de la conditionnalité montre que l’absence de progrès ne préoccupait guère le Conseil et la Direction15. Dans certains programmes particuliers, les objections formulées par certains administrateurs concernant une conditionnalité excessive ont été contrebalancées par d’autres administrateurs, représentant habituellement des pays donateurs, pour qui ces conditions pouvaient jouer un rôle utile dans le suivi de leurs propres initiatives. Les administrateurs qui insistaient pour imposer plus de conditions étaient généralement ceux pour qui les programmes présentaient le plus d’intérêt16. Un exemple semblable a traità l’appui manifest é par beaucoup de pays membres de l’UE pour l’imposition de conditions multiples et de grande portée dans les accords conclus avec les pays qui ont entamé le processus d’adhésion à l’UE. Dans de rares cas, les autorités demandent elles-mêmes l’ajout de conditions qui, selon elles, les aideront à convaincre les donateurs de leur volonté de mettre en œuvre certaines réformes particulières. Par ailleurs, pendant la revue des directives sur la conditionnalité réalisée en 2005, les administrateurs ont constaté que le nombre de conditions n’avait pas été réduit; ils ont toutefois reconnu que les chiffres ne constituaient, dans le meilleur des cas, qu’un critère approximatif.

47. Le Conseil d’administration, la Direction et les services du FMI ont soutenu que le recentrage de la conditionnalité sur les compétences primordiales du FMI est conforme à l’application des directives sur la conditionnalité. Les points de vue diffèrent cependant quant à la question de savoir si les programmes ont suffisamment couvert la «criticalité» des conditions prescrites. En particulier, la position du Conseil sur cette question reste contrastée: certains administrateurs jugent que des progrès sont encore possibles en matière de rationalisation tandis que d’autres considèrent que cette rationalisation est peut-être allée trop loin et souhaitent que l’on procède à un suivi plus poussé des réformes structurelles axées sur la croissance et l’efficacité.

48. L’enquête réalisée par les services du FMI aux fins de la présente évaluation a révélé que les points de vue divergent largement au sein du personnel sur ce qu’exigent les directives au recentrage (et au nombre) des conditions structurelles ainsi que sur la manière de déterminer la «criticalité» des conditions. Les deux tiers environ des agents interrogés considèrent que pour être soumise à la conditionnalité, une mesure donnée doit nécessairement relever des compétences du FMI; environ 20 % jugent que la mesure en question doit être cruciale pour la réalisation des objectifs propos és du programme, qu’elle relève ou non des compétences primordiales du FMI. On constate en particulier qu’une majorité des répondants estiment que l’initiative de rationalisation a affaibli certains programmes, et que la moitié d’entre eux environ croient que des conditions qui ne relèvent pas des compétences du FMI mais qui sont néanmoins cruciales ont été «souvent» ou «très souvent» écartées. Pendant les discussions de groupe, les services du FMI ont fait observer que lors de la définition de la conditionnalité, ils portent une attention particulière aux directives ainsi qu’aux réactions passées des administrateurs à la conditionnalité et à la conception des programmes, sans toutefois y trouver des orientations claires quant à la «criticalité» des conditions.

49. Le processus de revue interne du FMI17 a mis l’accent sur la nécessité de renforcer les politiques de réforme cruciales dans les domaines relevant ou non des compétences primordiales du FMI. Les agents chargés des revues ont parfois préconisé l’ajout de conditions, mais ils ont très rarement suggéré la suppression d’autres conditions particulières. Le processus de revue a mis en lumière les lacunes de la documentation des programmes, exigeant parfois une description plus claire des objectifs des programmes et des stratégies mises en œuvre pour les réaliser, et préconisant une conception des programmes FRPC fondée sur des perspectives à plus long terme. Toutefois, le processus a peu influé sur la qualité de la documentation des programmes: sur les dix programmes FRPC approuvés en 2004–05 qui ont fait l’objet de cette partie de l’évaluation, la plupart des documents contenaient des objectifs trop vagues, des explications insuffisantes des stratégies intermédiaires pour les atteindre et l’absence d’éclaircissements justifiant l’inclusion de certaines conditions. Une des causes importantes de ces lacunes a été soulevée par les revues elles-mêmes: les programmes paraissaient prématurés et conçus à la hâte. Il est possible que cet empressement n’ait parfois influé que sur la qualité de la documentation, mais il pourrait dans certains cas avoir eu un effet négatif sur la conception des programmes et sur leur efficacité, en particulier dans les pays affichant des antécédents peu convaincants en matière de réformes. Il était en outre souvent le fait de processus exogènes — par exemple, respect des délais impartis pour le processus de l’initiative PPTE —, et dans certains cas il obéissait à une volonté d’appuyer un groupe réformiste au sein du gouvernement en question.

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