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V. Conclusiones y recomendaciones para realzar la eficacia, la rendición de cuentas y la representatividad en el FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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64. El FMI está atravesando una coyuntura importante en el que se cuestionan su legitimidad y relevancia. Las causas y las soluciones tienen múltiples aspectos. En los últimos tiempos gran parte de la atención se ha enfocado en las cuotas y el número de votos. Pero la reforma general del gobierno corporativo también puede potencialmente contribuir a afianzar la legitimidad y la relevancia. Las estructuras, reglas y prácticas de la organización tienen que estar más armonizadas con las necesidades de los países miembros y con el mandato de la institución, así como con los retos que enfrenta en una economía globalizada. Para que la estructura del gobierno corporativo del FMI en su conjunto funcione eficazmente es necesario el aporte de cada uno de los órganos de gobierno. Después de presentar las conclusiones y recomendaciones principales, este capítulo propone medidas concretas y detalladas para el CMFI, el Directorio y la alta gerencia.

65. Las conclusiones y recomendaciones generales son las siguientes:

  • Primero, para afianzar la eficacia y facilitar la rendición de cuentas es necesario aclarar las funciones y las responsabilidades de cada uno de los órganos de gobierno, a fin de evitar las superposiciones y llenar las posibles lagunas. Hay una falta de claridad en cuanto a las funciones y responsabilidades del CMFI, como órgano consultivo que no tiene por cometido fijar el rumbo estratégico pero cuyos comunicados en la práctica dan forma a los programas de trabajo de la institución. También hay una superposición y una falta de claridad en las funciones respectivas del Directorio y de la alta gerencia. El Directorio revisa y aprueba casi todas las decisiones que toma la alta gerencia. Esta participación activa en la toma de decisiones le dificulta al Directorio llevar a cabo una supervisión eficaz de la alta gerencia. Esta es una laguna sustancial en el gobierno corporativo del FMI.

  • Segundo, el FMI necesita una participación más activa y sistemática a nivel ministerial a la hora de fijar las metas estratégicas generales y supervisar el desempeño, a fin de afianzar su legitimidad y modificar con más eficacia su función y mandato a medida que lo exijan las circunstancias.

  • Tercero, la eficacia del Directorio se ve comprometida por la concentración excesiva en las funciones ejecutivas con respecto a las funciones supervisoras. El Directorio debería reorientarse hacia una función de supervisión, desempeñando un papel más activo en la formulación de estrategias, monitoreando la puesta en práctica de las medidas de política para realizar a tiempo los ajustes necesarios, y supervisando eficazmente a la alta gerencia. Con esa finalidad, el Directorio debería cambiar su modalidad de trabajo y alejarse de las actividades ejecutivas y operativas diarias, por ejemplo delegándolas más a los comités y posiblemente a la alta gerencia.

  • Cuarto, es necesario establecer un marco para que la alta gerencia rinda cuentas de su desempeño.

A. El CMFI y el Comité para el Desarrollo

66. Las conclusiones de la evaluación plantean la necesidad de crear un órgano rector a nivel ministerial con una función formal dentro de la estructura del FMI. Una manera de hacerlo sería activando al Consejo a nivel ministerial que contempla el Convenio Constitutivo. El Consejo sería un órgano decisorio oficial—no consultivo, como el CMFI—, de modo que sus pronunciamientos tendrían carácter jurídico. Sus responsabilidades serían fijar las metas estratégicas globales de la institución; tomar decisiones que requieran aval a los máximos niveles políticos, como la selección del Director Gerente, y quizá también ejercer legítimamente la supervisión de la institución, incluso del Directorio. Los miembros de este órgano (CMFI/Consejo) probablemente participarían más en los asuntos del FMI que el CMFI de hoy, ya que compartirían oficialmente la responsabilidad por el resultado de sus decisiones. Como órgano de gobierno oficial, el CMFI/Consejo podría ejercer legítimamente funciones de supervisión. El régimen de votación del Consejo permite dividir los votos por país, a diferencia de lo que ocurre en el Directorio. Esto podría potencialmente ayudar a realzar la voz, ya que todos los países miembros desempeñarían un papel más activo en las decisiones importantes.

67. El nuevo CMFI/Consejo debería aprovechar las virtudes del CMFI y corregir algunas de sus deficiencias. Por eso se recomienda que:

  • El órgano ministerial debería recibir un mandato explícito para ejercer la supervisión del FMI en nombre de la Junta de Gobernadores.

  • El proceso de selección del Presidente del CMFI/Consejo debería ser transparente e incluir a todos los países miembros, de modo que tanto los países desarrollados como aquellos en desarrollo tengan la oportunidad de dirigir el CMFI/Consejo.

  • El Presidente del CMFI/Consejo debería ocupar el cargo por un máximo de cinco años, a fin de adquirir suficiente experiencia para desempeñar efectivamente su función.

  • Las reuniones del CMFI/Consejo tendrían lugar dos veces al año, con una participación más activa de los gobernadores en la preparación de la agenda que la que tienen los miembros del CMFI actual.

  • Las sesiones plenarias como actualmente operan en el CMFI deberían ser sustancialmente modificadas para profundizar los debates, posiblemente restringiendo la participación en algunas sesiones a los gobernadores.

  • El sistema decisorio del CMFI/Consejo debería tratar de lograr consenso, como ocurre actualmente en el CMFI. Únicamente en circunstancias extraordinarias, debería celebrarse una votación (de acuerdo con el sistema contemplado en el Convenio Constitutivo), y las decisiones sobre temas importantes deberían estar sujetas a mayorías especiales.

68. Comité para el Desarrollo. La Junta de Gobernadores también debería dejar en claro los mandatos y las responsabilidades del Comité para el Desarrollo. El ámbito de su labor debería estar limitado al trabajo del Banco Mundial, de modo que pueda desempeñar con más eficacia la función en la cual de hecho está concentrado. El Presidente del CMFI y el Director Gerente deberían seguir participando en las reuniones del Comité para el Desarrollo con carácter de observadores (como sucede con el Presidente del Comité para el Desarrollo y el Presidente del Banco Mundial en las reuniones del CMFI) y deberían ser capaces de intervenir cuando surjan cuestiones de interés común.

B. El Directorio Ejecutivo

69. El Directorio debería dedicarse activamente a corregir las deficiencias más graves del gobierno corporativo del Fondo, sobre todo la falta de supervisión estricta de la alta gerencia y de monitoreo eficaz de la ejecución de las políticas convenidas. Un elemento clave para lograr este objetivo es que el Directorio oriente el balance de sus actividades hacia una función de mayor supervisión, sobre todo de la alta gerencia, y hacia sus funciones de representación, contribuyendo a la formulación de estrategias y realzando la igualdad de las voces de todos los países miembros. Este cambio dejaría en claro las funciones respectivas del Directorio y de la alta gerencia, de esta manera consiguiendo una relación más fluida y despejando las inquietudes generadas por la superposición de responsabilidades. Las recomendaciones a continuación también promoverían la eficacia y la eficiencia del Directorio, así como la transparencia. Debería incorporarse una enmienda a los Estatutos para aclarar la función del Directorio como órgano supervisor y de monitoreo y para definir ámbitos concretos de responsabilidad del Directorio y hacer las actualizaciones del caso.

70. El Directorio debería establecer un marco de rendición de cuentas para la alta gerencia. Esta labor ya se puso en marcha y necesitará proveer de propuestas claras sobre los criterios de desempeño, los procesos que se utilizarán y la manera de traducir las evaluaciones en incentivos. Los criterios deberían girar en torno a la gestión de la alta gerencia de los asuntos ordinarios del FMI (presidencia del Directorio; consultas con las autoridades, los directores y las partes interesadas; ejecución presupuestaria y gestión financiera, y cuestiones relacionadas con el personal y otros temas administrativos y gerenciales), y a la calidad y los resultados de las actividades del Fondo. Para ser eficaz, la evaluación de la alta gerencia debe quedar en manos de un comité del Directorio que recogería las opiniones de todos los directores y que informaría al Directorio en pleno una vez que haya finalizado la evaluación. Esta última quizá deba ser confidencial para evitar lesionar la credibilidad del Director Gerente ante el conjunto de países miembros.

71. El Directorio debería priorizar y elaborar procesos más eficaces para supervisar la implementación de las políticas y estrategias convenidas, particularmente cerciorándose de que se tomen medidas correctivas cuando sea necesario. Los resultados deberían formar parte de los comentarios que se le transmitan a la alta gerencia como parte de la revisión de su desempeño.

72. Para llevar a cabo esta supervisión con eficacia, el Directorio debería reducir su participación directa en las operaciones diarias. Aunque en parte seguiría siendo un órgano ejecutivo, el Directorio debería ser más selectivo en sus intervenciones, centrándose en cuestiones sistémicas y delegando en los comités—y quizás en la alta gerencia—las decisiones sobre los temas que tienen poco impacto en las políticas institucionales y que pueden zanjarse siguiendo los precedentes y las prácticas habituales. En particular, el Directorio debería replantearse las modalidades de participación en el proceso de supervisión contemplado en el Artículo IV, que le absorbe una parte considerable del tiempo pero aparentemente añade poco valor. Habría que considerar la posibilidad de asignarle a la alta gerencia la responsabilidad de ciertos tipos de temas vinculados a los países que no revisten importancia sistémica, como por ejemplo la aprobación de los exámenes de los programas y ciertas consultas del Artículo IV. Para poder decidir la prioridad de sus actividades, el Directorio tendría que desempeñar un papel más activo en la elaboración de su propia agenda. Para esto, los presidentes de los comités deberían desempeñar un papel más activo y sistemático y habría que instituir ciertas líneas de rendición de cuentas del Secretario ante el Directorio.

73. Estructura y funcionamiento del Directorio. El Directorio debería reunirse con menos frecuencia. Un Directorio reenfocado quizá podría reunirse una semana por mes, lo cual les daría a sus miembros más tiempo para consultar a las autoridades nacionales y cumplir con las labores preparatorias para que sus intervenciones durante las reuniones tuvieran un impacto más profundo. Aunque el Directorio debería seguir siendo residente, esta estructura les permitiría a algunas sillas tener directores no residentes, quizá fomentando el nombramiento de directores con rango más elevado.

Recuadro 2.¿Directorio residente o no residente?

La evaluación examinó y descartó la idea propuesta por algunos observadores de que el Directorio no sea residente. Quienes proponen un directorio no residente sostienen que así sería posible designar funcionarios de alto nivel como directores que estarían más preparados para dar una orientación estratégica, y se encontrarían más distanciados de las operaciones diarias, por lo que podrían realizar mejor una supervisión eficaz. Asimismo, señalan que los costos podrían bajar, ya que recaerían en las autoridades. El equipo de evaluación examinó las experiencias de otras organizaciones intergubernamentales con directorios no residentes y entrevistó a las autoridades de varios países miembros. La experiencia de otras organizaciones revela que, después de algunas reuniones, la mayoría de los funcionarios de alto rango envía en su lugar a representantes menos experimentados. Por lo general, los directores no residentes no pueden contribuir tanto a las deliberaciones sobre cuestiones estratégicas ni a las actividades de supervisión porque no están tan familiarizados con los temas sobre el tapete, ya que el cargo de director no es más que un componente de medio tiempo de su trabajo. Quizá lo más preocupante sea que, como lo plantearon los entrevistados, algunas autoridades puedan intentar recuperar una presencia en la institución interfiriendo en el nombramiento del personal, como ha sucedido en otras organizaciones. Por último, un directorio no residente podría dar la impresión de conceder al país anfitrión una ventaja injusta en términos del acceso y de la interacción con la alta gerencia y con el personal técnico.

74. Selección de los directores y condiciones del servicio. Todos los cargos de los directores deberían ser elegidos reemplazando a los cinco directores designados, que representan a los cinco accionistas más grandes. La eliminación de esos cinco puestos podría dar lugar a que muchos de los ochos grupos que representan a un solo país—si no todos—acepten otros países. Así se les aliviaría a algunos grupos de países la carga de representar numerosos países, realzando la voz y la legitimidad.

75. Para que los miembros del Directorio puedan trabajar con eficacia, el Directorio debería elaborar y difundir descripciones generales de los cargos de director, director alterno, asesor principal y asesor. Los directores deberían seleccionar sus asesores principales y sus asesores posiblemente en base a una lista compilada por las autoridades del país o de los países con derecho a designar al titular del cargo según lo acordado entre los miembros del grupo. Cada director debería hacer una evaluación anual del desempeño del personal que trabaja en su oficina y debería ser compartida con las autoridades nacionales.

76. La duración del ejercicio de las funciones de director debería aumentar de dos a tres años (formal o informalmente) para promover la familiaridad con la institución, la continuidad y la eficacia del Directorio. Se deberían afianzar los programas de introducción y capacitación de los miembros del Directorio para minimizar el período que les toma en comenzar a operar con eficacia.

77. Comités del Directorio. Se debería reforzar la estructura de los comités del Directorio, entre otras cosas mediante la creación de un comité de recursos humanos y un comité de auditoría. Todos los comités deberían estar presididos por un director ejecutivo, y no por la alta gerencia, para que puedan llevar a cabo una función de supervisión más independiente y activa. Se debería fijar pautas claras para la selección de los miembros y los presidentes de los comités, teniendo en cuenta que la continuidad es importante para la eficacia. Los comités también deberían hacer recomendaciones que el Directorio en pleno podría aceptar tácitamente. El Directorio debería evaluar el desempeño de los comités (y de sus presidentes) una vez al año.

78. Asesoramiento independiente. Es indispensable que el Directorio reciba asesoramiento independiente del Consejero Jurídico del FMI sobre las cuestiones de su competencia y del Secretario sobre las cuestiones de procedimiento del Fondo. Con esta finalidad, el Directorio debería participar formalmente en la selección, evaluación del desempeño y destitución de estos funcionarios. De todos modos, el Directorio y sus comités deberían tener recursos a su disposición que les permitieran contratar expertos externos independientes sobre temas económicos, financieros y jurídicos. Concretamente, recomendamos que el Comité de Auditoría del Directorio cuente con expertos externos con calificaciones parecidas a las de los miembros del actual Comité de Auditoría Externa.

79. Autoevaluación. El Directorio debería instituir un proceso regular de autoevaluación como parte del cual buscaría las opiniones de las autoridades, de la alta gerencia y del personal técnico. Debería tratarse de un proceso de aprendizaje destinado a reconocer los puntos fuertes y débiles del desempeño del Directorio en pleno, y no a juzgar el desempeño de sus directores por separado. El proceso de autoevaluación debería estar facilitado por un consultor externo especializado, como sucede en otras organizaciones internacionales y directorios corporativos. Los resultados de la autoevaluación deberían ser confidenciales y quedarían en manos del Directorio y del Presidente del CMFI/Consejo.

80. Exposiciones sumarias. La eficacia del Directorio depende de la calidad de las exposiciones sumarias de sus reuniones. Para mejorar su claridad y transparencia, se recomienda que las exposiciones sumarias expliciten mejor qué constituye una decisión oficial o las opiniones del Directorio, a diferencia de las opiniones de un grupo de directores. Al mismo tiempo, los puntos de vista minoritarios deberían quedar reflejados con mayor consistencia. También habría que dejar claras y hacer públicas las palabras que simbolizan el grado de respaldo otorgado por los directores a una postura determinada. Estos cambios brindarían más claridad al personal técnico y a la alta gerencia sobre la dirección del FMI y promoverían la rendición de cuentas. Por último, los miembros del Directorio podrían facilitar la preparación de exposiciones sumarias eficaces por medio de intervenciones más concretas en las reuniones y haciendo circular los documentos gray por lo menos 48 horas antes de las mismas.

81. Supervisión ética. Para afianzar el sistema de supervisión ética, el Directorio debería declarar vinculante el código de conducta y establecer un mecanismo centralizado que reciba quejas e inquietudes anónimas sobre casos de mala conducta por parte de sus miembros. También habría que establecer un régimen de protección para que los denunciantes estén a salvo de represalias. Los miembros del Comité de Ética deberían recibir formación sobre sus responsabilidades y sobre la manera de llevar a cabo investigaciones eficaces de supuestos casos de mala conducta.

82. Transparencia. Aunque el FMI ha logrado un grado mayor de transparencia, quedan algunas medidas por tomar que podrían acercarlo más a las prácticas óptimas de las organizaciones internacionales. El plazo de espera normal para la publicación de los documentos del Directorio debería ser de dos años, y toda postergación debería requerir una decisión explícita. Habría que revisar y dar a conocer los criterios actualmente utilizados para clasificar un documento como “estrictamente confidencial” y “secreto”. También los criterios que rigen la desclasificación de los documentos pertenecientes a ambas categorías deberían hacerse públicos. Asimismo, se debería hacer un uso más extenso de Internet para facilitar el acceso a los archivos.

C. La alta gerencia

83. Marco de rendición de cuentas. Las deficiencias en la rendición de cuentas constituyen el principal defecto de gobernabilidad en lo que se refiere a la alta gerencia. Es por esa razón que se recomienda (párrafo 70) establecer un marco de rendición de cuentas claro para el Director Gerente.

84. Proceso de selección del Director Gerente. Habría que reformar el proceso de selección del Director Gerente teniendo en cuenta los principios consignados en el proyecto de informe conjunto elaborado en 2001 por grupos de trabajo del Banco Mundial y del FMI sobre el proceso de selección del Presidente y del Director Gerente. Los principales criterios de selección deberían ser las calificaciones del candidato y su eficacia probable en el cargo, y la selección debería estar abierta a candidatos de todas las nacionalidades.

85. Proceso de selección y responsabilidades de los Subdirectores Gerentes. Debería existir un proceso abierto de selección del Primer Subdirector Gerente y de los Subdirectores Gerentes basado en criterios claramente especificados. Aunque la diversidad debería ser uno de esos criterios, estos puestos no deberían estar reservados para ninguna nacionalidad en particular. Los miembros del Directorio y el Departamento de Recursos Humanos podrían participar en los comités de selección de finalistas, pero la última palabra la debería tener el Director Gerente, para poder asegurar la formación de un grupo cohesivo. Asimismo, en aras de la eficacia y la rendición de cuentas, sería conveniente realizar una distribución más coherente de responsabilidades regionales y funcionales entre los Subdirectores Gerentes. El Director Gerente debería establecer un proceso de evaluación formal de sus subdirectores.

86. Código de conducta y período de abstención. Habría que revisar el código de conducta del personal para dejar al Director Gerente explícitamente sujeto a sus disposiciones, y especificar los mecanismos que se utilizarían para aplicarlo de manera independiente y verosímil. Tras dejar su cargo en el FMI, tanto el Director Gerente como los Subdirectores Gerentes deberían estar sujetos a un período explícito de abstención durante el cual no podrían asumir un puesto en el sector privado que estuviese vinculado a las actividades del FMI.

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