Chapter

IV. Conclusiones sobre cada uno de los diferentes órganos de gobierno

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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31. Este capítulo presenta conclusiones específicas sobre el CMFI, el Directorio y la alta gerencia. Para cada uno de estos órganos de gobierno identifica virtudes y deficiencias al responder las siguientes preguntas: si las funciones reglamentarias de cada uno de estos órganos están claras; si hay superposiciones o lagunas en esas funciones; si se podrían modificar las estructuras o los procesos para incrementar la eficacia; si los órganos de gobierno y sus integrantes deben rendir cuentas de su comportamiento, su desempeño y el resultado de sus actos; cuáles son los costos del gobierno corporativo, y si los órganos de gobierno les brindan a las partes interesadas suficiente acceso para expresar sus opiniones.

A. El Comité Monetario y Financiero Internacional

32. Ambigüedad. Como el CMFI, al igual que su antecesor, el Comité Provisional, es un órgano consultivo de la Junta de Gobernadores, sus comunicados carecen de carácter legal y sirven solamente para asesorar a los gobernadores e, indirectamente, al Directorio. Sin embargo, en la práctica, los directores, la alta gerencia y el personal técnico toman los comunicados como pautas para el programa de trabajo de la institución en los meses siguientes. Es natural que así ocurra, ya que el CMFI está integrado por los mismos gobernadores que designan o eligen a los directores y la alta gerencia. Esta ambigüedad de las declaraciones del CMFI limita el grado de rendición de cuentas del Directorio y de la alta gerencia por la implementación (o falta de implementación) de las iniciativas del Comité. La incongruencia entre las funciones y responsabilidades oficiales y efectivas del CMFI, y la ambigüedad de sus comunicados, le restan legitimidad al Comité y complican la rendición de cuentas. Análogamente, el Comité para el Desarrollo fue creado para asesorar a los Gobernadores del Banco Mundial y del FMI sobre temas críticos en temas de desarrollo, pero en la práctica parece ocuparse más que nada del trabajo del Banco Mundial y recibe escasa atención del Directorio, la alta gerencia y el personal técnico del FMI.

Recuadro 1.El Consejo: Un órgano de gobierno ministerial

La Segunda Enmienda del Convenio Constitutivo del FMI abre la posibilidad de establecer un órgano decisorio y político a nivel de ministros o gobernadores, entre la Junta de Gobernadores y el Directorio y con el mismo número de miembros que este último. El Presidente del Consejo sería seleccionado por los miembros. De acuerdo con el Convenio, el Consejo “supervisará la gestión y la adaptación del sistema monetario internacional, incluido el funcionamiento continuo del proceso de ajuste y la evolución de la liquidez global” y además “examinará la evolución de la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo.” La creación del Consejo exige una mayoría del 85 por ciento de los votos de la Junta de Gobernadores, cifra que nunca se ha alcanzado, por lo que el Consejo no se ha puesto en funcionamiento todavía. A diferencia de lo que sucede en el Directorio, los votos asignados a cada país de un grupo pueden emitirse por separado.

33. Virtudes. Pese a la falta de claridad en cuanto a su función, el CMFI desempeña un papel importante en el gobierno corporativo del FMI. Sus reuniones semestrales sirven para forzar momentos de decisión que pueden facilitar una solución transada o cerrar cuestiones de política pendientes. El comunicado emitido al final de las reuniones del Comité es fruto del consenso, lo cual confiere mayor legitimidad a las iniciativas elaboradas previamente por agrupamientos como el G-7, el G-20 y el G-24, y promueve un sentido de pertenencia política en torno a las políticas definidas dentro del Fondo. Nuestras encuestas entre las principales partes interesadas revelan una satisfacción general con la calidad de los comunicados del CMFI; una gran mayoría de las autoridades de los países miembros y de los miembros del Directorio se manifestaron, como mínimo, “algo satisfechos” con el grado en que los comunicados reflejan las opiniones de los gobernadores que conforman el CMFI y con la claridad de la orientación que brindan17.

34. Deficiencias y limitaciones. La evaluación detectó también deficiencias importantes que le restan valor a la contribución que realiza el CMFI al gobierno corporativo de la institución. Primero, el CMFI no ejerce una supervisión del Directorio ni de la alta gerencia, tarea para la cual carece de cimientos jurídicos como órgano consultivo. Esta es una laguna significativa en el gobierno corporativo global. Segundo, las reuniones del CMFI desempeñan un papel muy limitado como foro para las negociaciones de fondo, algo natural teniendo en cuenta que se trata de un comité consultivo que se reúne unas horas cada seis meses y al cual muchos gobernadores llegan sin estar preparados para negociar. Tercero, la mayoría de los observadores cree que el vínculo entre el CMFI y las reuniones del G-7 y de otros agrupamientos de países incrementa la eficacia del Comité, pero muchas de las partes interesadas piensan que atenta contra el sentido de pertenencia y la rendición de cuentas, y que si estos últimos fueran más fuertes y se viera con más claridad que el CMFI reviste una importancia central para los países del G-7, las delegaciones se prepararían mejor para las reuniones, lo cual realzaría la eficacia del CMFI y del Fondo.

35. Cuestiones de procedimiento. En las entrevistas con participantes del CMFI salieron a la luz una serie de deficiencias de procedimiento. Primero, preocupa el hecho de que el Presidente del Comité pueda ejercer una influencia desproporcionada en el contenido de los comunicados y que otros obstáculos (sobre todo un dominio limitado del idioma inglés) restrinjan la participación de algunos Gobernadores del CMFI (o de sus representantes) en el proceso de redacción. Segundo, el CMFI carece de un proceso abierto y transparente de selección del presidente. Tercero, el formato de las reuniones influye en su valor; los Gobernadores del CMFI entrevistados piensan que las reuniones de desayuno, en las cuales pueden participar únicamente los titulares, son una plataforma valiosa para un intercambio de ideas abierto, franco y de alto nivel, y en algunas ocasiones para negociaciones de fondo. Las sesiones de almuerzo cuentan con una menor concurrencia de ministros, y para algunos gobernadores las sesiones plenarias a menudo son una formalidad poco fructífera. En cuanto a las reuniones de los viceministros del CMFI, las opiniones son encontradas. Para más o menos la mitad de las autoridades resultan valiosas, en tanto que más del 70 por ciento de los actuales y antiguos miembros del Directorio considera que agregan poco valor.

36. Tamaño y costos. Más de la mitad de las autoridades encuestadas considera que el número actual de gobernadores que hay en el CMFI equilibra debidamente la eficacia con la necesidad de representación y legitimidad, algo en lo que coinciden los miembros del Directorio y el personal de alto rango. Las autoridades tampoco consideran que el costo de las reuniones del CMFI sea desproporcionado, especialmente porque las reuniones están programadas para coincidir con reuniones complementarias.

B. El Directorio Ejecutivo

37. Esta sección compara las virtudes y las deficiencias principales del Directorio. Describe que hay tensión entre las funciones de ejecución y de supervisión del Directorio, es decir, entre colaborar con la alta gerencia en los asuntos diarios del FMI por un lado, y desempeñarse como supervisor en nombre de los propietarios de la organización por el otro. Luego analiza la estructura y el funcionamiento del Directorio, revisa las aptitudes y la experiencia de sus miembros y concluye con una discusión sobre asuntos de la rendición de cuentas.

38. Virtudes y deficiencias. Para el FMI, el Directorio es una fuente importante de legitimidad. El sistema de grupos de países ofrece cierto grado de representación a los 185 países miembros, sin la parálisis que se observa en algunas organizaciones internacionales cuyos directorios ofrecen representación universal. El Directorio examina y aprueba prácticamente todas las estrategias y políticas, y desempeña un papel limitado en su elaboración. A menudo es un foro en el cual se debaten las recomendaciones avaladas por el CMFI promoviendo un sentido de pertenencia. Pero el papel que desempeña el Directorio en el gobierno corporativo también adolece de deficiencias. Primero, el Directorio ejerce una supervisión limitada de la alta gerencia y de la institución en general. Segundo, aunque la mayoría de los directores tiene líneas de responsabilidad claras con sus respectivas autoridades, no existe un mecanismo para que el Directorio evalúe su propio desempeño como órgano ni para que reciba la opinión de la Junta de Gobernadores en ese plano. Tercero, el porcentaje del presupuesto administrativo dedicado al Directorio parece elevado en comparación con el de otras organizaciones internacionales.

39. ¿Directorio ejecutivo o supervisor? El Directorio está encargado de llevar a cabo la “gestión de los asuntos del Fondo” y de ejercer el “control general” de la alta gerencia, y desde el comienzo se entendió que ese mandato le concede una función ejecutiva, con una participación considerable en el funcionamiento del FMI día a día. Esta interpretación es congruente con la designación de “Director Ejecutivo” que figura en el Convenio Constitutivo y con la exigencia de que ejerza “sus funciones en sesión permanente.” El FMI probablemente necesitaba un directorio ejecutivo en los primeros tiempos, cuando la institución tenía oficialmente autoridad sobre el sistema de paridad cambiaria y las comunicaciones entre los directores y las autoridades de sus respectivos países eran limitadas. Por esa razón, los directores debían gozar de la confianza de las autoridades y poseer gran experiencia y profundos conocimientos macroeconómicos. Esa función ejecutiva también era posible de cumplir porque había apenas una docena de directores.

40. Aunque oficialmente el Directorio sigue cumpliendo esa misma función ejecutiva, los cambios que experimentaron su mandato y sus operaciones, además de la cantidad de países miembros y de personal técnico18, la complican muchísimo. El Directorio se ha duplicado de contar con 12 miembros a contar con 24 miembros, un número demasiado grande para cumplir una función ejecutiva eficaz según las normas actuales de gobierno corporativo19. En el sector privado, por ejemplo, los directorios ejecutivos rara vez tienen más de 12 integrantes y, aun en el sector de las instituciones sin fines de lucro, hay una tendencia a contar con directorios más pequeños20. En comparación con otras organizaciones internacionales de tamaño parecido, el FMI tiene un directorio relativamente compacto, pero en esas otras organizaciones el directorio desempeña una función de representación y supervisión, más que ejecutiva21. Gracias al avance de las comunicaciones durante las seis últimas décadas, ya no es tan necesario que un directorio desempeñe una función ejecutiva; las autoridades pueden hacer llegar instrucciones a los directores (y directamente a la alta gerencia) de manera prácticamente instantánea desde las capitales donde se encuentren, con lo cual ha disminuido la necesidad de contar con directores capaces de actuar de manera independiente, permitiendo que las autoridades puedan enviar representantes de menor rango.

41. La realidad de hoy requiere que el Directorio juegue un papel de supervisión eficaz. El Directorio tiene una participación apenas limitada en muchas de las funciones que normalmente se asocian a un órgano supervisor, a saber: la supervisión fiduciaria (administración financiera, control de riesgos y prevención de casos de falta de ética y conflicto de intereses) y la supervisión de los recursos humanos y las políticas administrativas. A la vez, a juzgar por otras evaluaciones de la OEI y por estudios preparados para la presente evaluación, el Directorio desempeña una función estrictamente reactiva en lo concerniente a la formulación de estrategias y no lleva a cabo un monitoreo eficaz de la puesta en práctica de las políticas. Su participación en las operaciones cotidianas lo distrae de estas funciones de supervisión necesarias y le dificulta llevarlas a cabo con independencia.

Estructura y funcionamiento del Directorio

42. Tamaño del Directorio y composición. Las variaciones en el tamaño del Directorio sugieren un intercambio entre la eficacia ejecutiva por un lado, y la representación y la legitimidad por el otro. Los dilemas resultantes de este intercambio no son fáciles de resolver y no hay consenso entre los directores sobre el tamaño adecuado de este órgano; la mitad piensa que es demasiado grande, y la otra mitad que es apropiado o demasiado pequeño. Entre el personal de alto rango, una gran mayoría piensa que el Directorio es demasiado grande. Más del 60 por ciento de las autoridades encuestadas opina que el tamaño actual representa un equilibrio correcto entre la eficacia y la representación, pero alrededor de una cuarta parte piensa que debería ser más grande.

43. Comités del Directorio. En la mayoría de las corporaciones públicas y privadas, así como en otras organizaciones intergubernamentales, los directorios crean un sistema de comités que les permite funcionar con más eficacia y eficiencia. Los comités les ofrecen a los directores un foro para debatir medidas de política independientemente de la alta gerencia, considerar cuestiones técnicas en más detalle que durante las sesiones plenarias y supervisar con regularidad las iniciativas nuevas y las políticas acordadas. Actualmente, el Directorio del FMI tiene nueve comités permanentes22. Estos promueven deliberaciones menos formales que las sesiones plenarias del Directorio, pero varios carecen de suficiente independencia respecto de la alta gerencia como para servir de foro abierto de debate entre los directores. Asimismo, existe una renuencia a utilizar los comités para simplificar las deliberaciones del Directorio forjando consensos y zanjando diferencias (pese a que la autoridad decisoria seguiría estando en manos del Directorio en pleno, como lo estipula el Reglamento). Por lo tanto, las deliberaciones de los comités se repiten muchas veces a nivel del Directorio y por ende no contribuyen a la eficacia del Directorio e incluso quizás atenten contra la eficiencia.

44. Uso del tiempo y valor agregado. Los miembros no están completamente satisfechos con el uso que el Directorio hace de su tiempo. Este se reúne casi 400 horas en el curso del año, y alrededor de la mitad de ese tiempo está dedicado a los países miembros (más a las consultas del Artículo IV que a evaluaciones de los programas, sobre todo en los últimos años). Otro 20 por ciento-25 por ciento del tiempo está dedicado a las políticas de la institución, y el resto, a la supervisión multilateral, reuniones informales y deliberaciones de los comités (gráfico 2). Más de tres cuartas partes de los miembros del Directorio piensan que el Directorio tiene una participación insuficiente a la hora de evaluar el desempeño de la alta gerencia y la correspondiente rendición de cuentas. Alrededor de la mitad considera que el Directorio tiene una participación insuficiente en la supervisión multilateral y en la determinación de las prioridades de asistencia técnica, temas a los cuales el Directorio les dedica muy poco tiempo. Mientras que 70 por ciento de los miembros del Directorio opina que este tiene una participación adecuada en las consultas del Artículo IV, apenas 20 por ciento (junto a 15 por ciento del personal técnico) estima que el Directorio aporta “un valor agregado significativo” a dichas consultas; una proporción parecida (y 40 por ciento del personal técnico) piensa que el Directorio aporta “un valor agregado inexistente o negativo”. Quizás eso explique por qué, como se puede observar en el cuadro 1, en promedio apenas cuatro directores asisten a las reuniones sobre las consultas del Artículo IV (apenas tres cuando se las combina con el uso de los recursos del FMI). A juzgar por estas cifras, posiblemente convendría replantear el proceso de supervisión dispuesto en el Artículo IV, o al menos estudiar otras opciones alternativas para que el Directorio pueda hacer sus aportes.

Gráfico 2.Uso del tiempo en las reuniones del Directorio, 2007

Fuente: Basado en datos del Departamento de Secretaría.

Cuadro 1.Asistencia promedio a las reuniones del Directorio, 2006
Tipo de tema debatidoRango del participante
Director

Ejecutivo
Director

Ejecutivo

Alterno
Otro

representante

de la oficina del

Director

Ejecutivo
Temas administrativos/financieros978
Temas de política institucional969
Supervisión multilateral7710
Supervisión bilateral (Artículo IV)4515
Uso de los recursos del FMI/PPME4317
Uso de los recursos del FMI y Artículo IV3417
Fuente: Actas de 2006 del Directorio Ejecutivo.

45. Los miembros del Directorio señalaron que tienen poco control sobre la asignación de su tiempo y muchos se quejaron de la distribución desigual de la carga de trabajo a lo largo del año. Si bien la sección C del Reglamento dispone que el presidente del Directorio convocará a reunión a solicitud de cualquier director, y que al preparar la agenda de cada reunión el Director Gerente incluirá cualquier asunto cuya inserción solicite un director, muchos miembros del Directorio señalaron que esta regla no es fácil de aplicar y que la agenda la decide la alta gerencia y la administra el Departamento de Secretaría. Varios directores manifestaron la inquietud general de que el Secretario, al igual que el Consejero Jurídico, que es designado por el Director Gerente y actúa como director de un departamento, no sea lo suficientemente independiente al asesorar al Directorio.

46. Documentos gray, asistencia y calidad de las deliberaciones. El tiempo total que el Directorio se reúne ha disminuido desde 1999, pasando de unas 600 horas a unas 400 horas por año, lo cual equivale a una reducción promedio de 2,6 horas a 1,6 hora destinadas a cada punto de la agenda (en los temas vinculados a los países, la disminución fue de 1,7 hora a 1 hora). Un factor fundamental detrás de este cambio reside en la proliferación de documentos gray (declaraciones escritas que los directores presentan antes de una reunión, a menudo en lugar de una declaración verbal). Durante el período indicado, el número de documentos gray ha aumentado 400 por ciento, a más de 4.000 por año. La mayor parte de las sillas preparan este tipo de declaración para la mayoría de los debates sobre los países miembros. En la opinión de los miembros del Directorio, el sistema tiene ventajas y desventajas. Los documentos gray les permiten a las autoridades expresarse de manera más directa y le facilita a la alta gerencia dejar constancia de los puntos de vista de los directores en las declaraciones de clausura o las exposiciones sumarias, sobre todo si los documentos circulan con suficiente antelación a la reunión del Directorio. Por otra parte, muchos directores se quejaron durante las entrevistas de que los documentos son demasiado largos, suelen repetir las opiniones vertidas en el informe del personal técnico o en los documentos preparados por otros directores y tienden a examinar cuestiones técnicas que puede manejar mejor el personal técnico, en lugar de cuestiones relativas al cumplimiento con la política del FMI y la congruencia entre países. Aun así, la mayoría de los miembros del Directorio considera que el aumento del número de documentos de la serie gray no disminuye la calidad de las decisiones.

47. Los documentos gray se crearon para promover debates más animados en el Directorio, pero de hecho surtió el efecto contrario. Es posible que también hayan desalentado la presencia de los directores, que ahora envían a personal de menor rango a las reuniones porque no esperan extensos debates además de las declaraciones presentadas por escrito. Por lo general, solo cuatro directores y cuatro directores alternos asistieron a las reuniones sobre temas vinculados a los países miembros en 2006 (Artículo IV y uso de los recursos del FMI), y los otros 16 participantes fueron asesores o asesores principales (cuadro 1). La asistencia de los directores y los directores alternos es mucho más alta cuando las reuniones están dedicadas a políticas institucionales, asuntos administrativos y supervisión multilateral. Estas estadísticas no significan necesariamente que los directores les otorguen poca importancia a las reuniones. De hecho, algunas veces los asesores y los asesores principales pueden provenir de países con un interés mayor en los temas debatidos o sus conocimientos o experiencia pueden ser más relevantes sobre el tema en discusión que los del propio director.

48. Exposiciones sumarias. Las exposiciones sumarias condensan las opiniones y decisiones del Directorio, en particular las concernientes a las consultas del Artículo IV y a la mayoría de las cuestiones de política institucional. Estas exposiciones—preparadas por el Presidente del Directorio con la asistencia del Secretario—transmiten el asesoramiento y las directivas del Directorio a la alta gerencia y al personal técnico. También sirven de base para las notas de información al público, un instrumento importante a través del cual el Fondo comunica sus opiniones al público. Más de cuatro quintas partes de los miembros del Directorio y casi tres cuartas partes del personal de alto rango consideran que las exposiciones “a veces” o “a menudo” son vagas o contradictorias. El análisis de una serie de exposiciones sumarias de los debates sobre consultas del Artículo IV y políticas institucionales revela que a veces es difícil distinguir entre decisiones y opiniones consensuadas, y que las opiniones minoritarias no siempre quedan reflejadas de manera consistente. También hay una falta de claridad sobre las palabras que simbolizan el grado de respaldo otorgado a una postura determinada (p. ej., “varios”, “muchos”, “la mayoría”).

49. Costos del Directorio. En 2007, el presupuesto total del Directorio ascendió a US$59 millones (US$73 millones si se incluye el presupuesto del Departamento de Secretaría). Entre 1998 y 2006, el costo operativo del Directorio osciló entre 5,9 por ciento y 6,4 por ciento del presupuesto administrativo del FMI (gráfico 3). Durante ese período se amplió el personal asignado a las oficinas de los directores. Aunque es difícil hacer una comparación con otras instituciones debido a las diferencias del alcance de las operaciones, estas cifras son algo elevadas frente a las de otras organizaciones internacionales con directorios residentes, pero no son significativamente desproporcionadas23. En el Banco Mundial, el porcentaje es 3 por ciento; en el BID, por ciento; en el BERD, alrededor del 5 por ciento; y en el BAsD, 6,5 por ciento.

Gráfico 3.Presupuesto de las oficinas de los directores ejecutivos como porcentaje del presupuesto administrativo neto del FMI, 1999–2007

Fuente: Oficina de Presupuesto y Planificación, y cálculos del personal técnico de la OEI.

50. Capacidades y rendición de cuentas de los miembros del Directorio. La capacidad del Directorio para ser eficaz depende en parte de las cualidades y la experiencia de los directores y su personal, y de los incentivos que tienen. A continuación se pasa revista a las aptitudes y la experiencia de los directores, la frecuencia de rotación en el Directorio y el marco de rendición de cuentas dentro del cual trabajan los Directores.

51. Calificaciones y aptitudes de los miembros del Directorio. El Directorio no tiene términos de referencia ni descripciones estandarizadas de los cargos de director, director alterno y del personal profesional auxiliar. Una descripción estandarizada les serviría de pauta a las autoridades para la selección de candidatos. Alrededor del 90 por ciento de las autoridades encuestadas manifestó que una de las condiciones fundamentales para ser director es poseer conocimientos de macroeconomía y del sector financiero; otro 75 por ciento opinó que es indispensable tener cualidades de negociador y diplomático. Los miembros del Directorio consideran poseer estas cualidades y el personal técnico está de acuerdo (gráficos 4 y 5). Sin embargo, la evaluación reveló que tanto los directores como el personal técnico consideran que el conocimiento de temas del sector financiero es una de las aptitudes más débiles del Directorio, aunque las autoridades lo consideran una condición fundamental. Estas percepciones quedan confirmadas por un estudio sobre el desempeño del Directorio en integrar la macroeconomía y el sector financiero en la supervisión (Bossone, 2008c) que determinó que la falta de conocimientos sobre el sector financiero fue una de las razones por las cuales el Directorio tuvo tanta dificultad para integrar debidamente la dimensión del sector financiero en el debate sobre las condiciones macroeconómicas.

Gráfico 4.Percepciones que tienen los directores ejecutivos de las aptitudes del Directorio Ejecutivo

(Porcentaje)

Fuente: Encuesta del Directorio efectuada por la OEI, pregunta 2, documento de referencia I.

Gráfico 5.Percepciones que tiene el personal técnico del FMI de las aptitudes del Directorio Ejecutivo (Porcentaje)

Fuente: Encuesta del personal de alto rango del FMI efectuada por la OEI, pregunta 2, documento de referencia I.

52. Existen problemas parecidos debajo del nivel de director. La mayoría de los grupos de países representados en el Directorio no tiene una descripción clara y consensuada del cargo de director alterno y de otros miembros del personal, ni un proceso transparente de selección por mérito. En algunas ocasiones los puestos en la oficina de un director están considerados como una recompensa por servicios prestados con anterioridad, no un nombramiento importante y difícil. De hecho, la mayor parte de los directores participa poco o nada en la selección de su propio personal, y apenas un 15 por ciento dijo tener “amplia latitud” a la hora de seleccionar asesores principales o asesores. Para lidiar con este problema algunos grupos han adoptado descripciones de los cargos y han instituido procesos más transparentes para seleccionar los miembros del Directorio, además de reglas para el funcionamiento de la oficina de su director (véase el anexo 5).

53. Antigüedad y experiencia previa. Los niveles de antigüedad y experiencia institucional previa de los directores ejecutivos parecen haber cambiado poco a lo largo de la última década. La experiencia promedio en años se ha mantenido constante y está acorde con la de otras organizaciones internacionales24. La experiencia previa de directores ejecutivos tampoco ha cambiado mucho; alrededor de 70 por ciento de los directores proviene de bancos centrales, ministerios de Hacienda o tesorerías nacionales (cuadro 2).

Cuadro 2.Experiencia previa de los directores ejecutivos del FMI en diferentes años
Ocupación inmediatamente previa al FMI199620012006
Ministerio de Hacienda/Tesorería6117
Banco central868
Otra dependencia pública524
Personal del FMI332
Función académica011
Sector privado001
Banco Mundial y otras organizaciones internacionales211
Fuente: Basado en datos del Departamento de Secretaría.

54. Rotación. Los directores nombrados por elección desempeñan sus funciones por dos años renovables, en tanto que los directores designados directamente sirven en su cargo hasta que las autoridades nacionales rescindan el nombramiento. En el período 1990-2007, la duración mediana del ejercicio en funciones de los directores (elegidos o designados) fue de 23 meses, o bien de 40 meses si se tiene en cuenta la experiencia como directores alternos. Los directores entrevistados señalaron que se necesita entre seis meses y un año para un director nuevo para comenzar a funcionar a pleno en el cargo. Hasta cierto punto, un mandato más largo les permite a los directores desempeñarse con mayor independencia de la alta gerencia, pero hay quienes opinan que los mandatos muy prolongados pueden llevar a los directores a identificarse demasiado con las opiniones del personal técnico o de la alta gerencia. En comparación con otras organizaciones internacionales, los directores del FMI tienen los mandatos más cortos25. La mediana del Fondo también parece corta si se la compara con la del sector privado, en el cual los expertos recomiendan dos mandatos de tres años cada uno para directores26. La opinión de los directores actuales y antiguos sobre si debe haber mayor o menor rotación se encuentra dividida: 46 por ciento piensa que es adecuada y 43 por ciento, que es excesiva. En cuanto al personal técnico, dos tercios considera que la rotación es adecuada o demasiado infrecuente.

55. Rendición de cuentas de los directores. Los directores individualmente dan cuenta de sus intervenciones y votos ante las autoridades nacionales. Los directores designados pueden ser retirados de su función a voluntad de las autoridades. Los directores que son elegidos por un solo país se encuentran en una situación parecida de escrutinio, aunque al menos teóricamente no pueden perder su puesto entre una elección y otra. Los directores elegidos que representan varios países responden a un régimen diferente de escrutinio e incentivos. La mayoría de los grupos de países tiene acuerdos de rotación que determinan si los directores pueden ser reelegidos o si pueden ejercer un único mandato por dos años, lo cual elimina la reelección como incentivo. En ambos casos, los directores deben sortear los intereses—a veces en conflicto—de las autoridades. En todo caso, para la mayoría de los directores el impacto que puede sufrir su futura carrera de regreso a su país constituye un incentivo para seguir la línea que tracen las autoridades. Los miembros del Directorio se rigen por su propio código de conducta, que es más ambiguo que el código del personal: aquel dispone qué “deberían” hacer los miembros; este, qué “debe” hacer el personal. Actualmente, el Comité de Ética del Directorio no tiene ningún mecanismo específico para aplicar el código.

56. Más de la mitad de los miembros del Directorio señaló que ocasionalmente se le presenta un conflicto entre la función de representante de las autoridades y la función de defensor de los intereses institucionales del Fondo. En entrevistas posteriores, los directores precisaron que ese conflicto surge más que nada en torno a cuestiones administrativas o temas de política institucional de poca importancia. Con todo, cabe preguntarse cómo y si es posible que los directores rindan cuentas individualmente como funcionarios del FMI. Crear un mecanismo con este propósito no sería sencillo. Primero, si bien en la práctica todos los directores tienen clara su función de representación, su condición de funcionarios del FMI es menos clara27. Segundo, no se puede hacer que los directores rindan cuentas por igual de las consecuencias de sus votos ya que estos están ponderados según la cuota de los países correspondiente, lo cual significa distintos grados de responsabilidad para cada director.

C. La alta gerencia: Oficina del Director Gerente

57. Una estructura gerencial centralizada bien conectada con las altas autoridades de las principales economías siempre ha sido uno de los aspectos más sólidos del gobierno corporativo del FMI. El Director Gerente y la mayoría de sus subdirectores han llegado al FMI tras ocupar puestos jerárquicos en sus respectivos países, aportando una experiencia útil y contactos de alto nivel que han beneficiado a la organización, y en general han proveído una dirección firme de un personal técnico disciplinado y capacitado. En términos generales, la alta gerencia ha jugado un papel clave al asegurar la eficacia del FMI. Aun así, no existen mecanismos formales para que la alta gerencia rinda cuentas de su desempeño y del funcionamiento de la institución. Esta ausencia quizás haya contribuido a la impresión de que, en términos generales, el FMI no está obligado a rendir cuentas, y a la correspondiente erosión del respaldo y de la legitimidad.

58. Selección de la alta gerencia. La primera cuestión que suele plantearse cuando se observa a la alta gerencia del Fondo es la falta de transparencia en la selección del Director Gerente. Este cargo sigue estando reservado para un europeo, aunque en las últimas selecciones ha habido más apertura y competencia. El proceso formal de selección en el Directorio está separado de los procesos efectivos de toma de decisiones, que tienen lugar en otra parte que no es el Directorio por medio de un diálogo directo entre los gobiernos europeos y de otros países del G-7. La tradición de que los candidatos sean propuestos por los gobiernos de sus países de origen ha contribuido a “tratos” entre los países para negociar un nombramiento internacional por otro. Esto ha politizado el proceso de selección restándole legitimidad, aun si la persona finalmente seleccionada es el mejor candidato28. De hecho, el Fondo es menos transparente que otras organizaciones internacionales a la hora de seleccionar la alta gerencia.

59. El cargo de Primer Subdirector Gerente tradicionalmente ha sido reservado para un ciudadano estadounidense y por lo menos uno de los cargos de Subdirector Gerente parece estar reservado para cierta región o nacionalidad. Nuevamente, este sistema resta legitimidad a los nombramientos y limita la capacidad del Director Gerente de seleccionar sus subdirectores para asegurar un equipo cohesivo que pueda llevar a cabo las tareas que el Director Gerente quisiera delegar.

60. Flujo de trabajo de la alta gerencia. El Director Gerente desempeña dos funciones: presidente del Directorio y jefe del personal operativo. Como no hay mecanismos de rendición de cuentas, cada Director Gerente tiene libertad de decidir cómo prefiere distribuir el tiempo entre estas funciones, y qué delegar a sus subdirectores. Algunos Directores Gerentes han dedicado una cantidad considerablemente mayor de tiempo a la presidencia y a las consultas con el Directorio; otros han dedicado energía a administrar la organización; otros han optado por viajar a los países miembros para representar activamente al Fondo. Esto ha producido de vez en cuando quejas de Directores que se descuida la labor del Directorio. Al mismo tiempo, en varias entrevistas, las autoridades nacionales señalaron que preferirían tener una mayor interacción directa con la alta gerencia y sobre todo con el Director Gerente, lo cual podría dificultar una mayor asistencia a las reuniones del Directorio.

61. Desde el punto de vista institucional, la distribución de las responsabilidades concernientes a los países miembros y al funcionamiento de la institución entre los Subdirectores Gerentes parece arbitraria. Esto ha llevado a la confusión entre el personal de alto rango sobre las opiniones de la alta gerencia con respecto a países que enfrentan dificultades parecidas o que pertenecen a la misma región, y a veces a una falta de congruencia en la postura que adopta el Fondo. Esto también afecta a la rendición de cuentas, ya que ningún Subdirector Gerente asume la responsabilidad de las opiniones globales del Fondo sobre una región determinada. Las encuestas revelaron un hecho quizá más importante: en ocasiones en que faltaba una buena coordinación dentro de la Oficina del Director Gerente los departamentos esperaban a que determinado Subdirector Gerente se encontrara ausente para someter a aprobación determinados documentos. También podían transcurrir largos períodos sin respuesta ni decisión sobre los documentos.

62. Rendición de cuentas de la alta gerencia. El marco de rendición de cuentas de la alta gerencia es deficiente. En principio, la estipulación del Convenio Constitutivo de que el Director Gerente actúe bajo el “control general” del Directorio brinda una línea de responsabilidad clara, pero en la práctica eso no sucede por varias razones. No hay un proceso formal para que el Directorio evalúe el desempeño del Director Gerente. Aun si lo hubiera, no existen parámetros para hacer esa evaluación, y el Directorio no tiene manera de recompensar ni sancionar al Director Gerente. Como ya se señaló, la selección de este último se convalida en el Directorio como formalidad, y no están especificadas las circunstancias en las que correspondería retirarlo del cargo ni el mecanismo para hacerlo. Todo esto difiere de las prácticas óptimas del sector privado y de las instituciones sin fines de lucro, donde la evaluación del ejecutivo principal es una responsabilidad importante del directorio29. Los miembros del Directorio están firmemente de acuerdo con este diagnóstico: un contundente 80 por ciento de los encuestados piensa que el Directorio “no participa lo suficiente” en la evaluación del desempeño de la alta gerencia, y tres cuartas partes opinan que el Directorio “no participa lo suficiente” en la rendición de cuentas de la alta gerencia por su desempeño.

63. Manejando casos de conflicto de interés. Actualmente el Director Gerente está sujeto al código de mala conducta del personal técnico según su carta de nombramiento, pero esa situación no está especificada en el código mismo. Además, no está claro quién podría aplicarle el código al Director Gerente, ya que los responsables de hacerlo le reportan al Director Gerente. El Primer Subdirector Gerente y los Subdirectores Gerentes, por su parte, sí están sujetos al código de conducta del personal, del cual forman parte. El sistema de gobierno corporativo del Fondo no está bien diseñado para reconocer conflictos de interés efectivos o potenciales, ni problemas éticos, del Director Gerente. No hay ninguna protección para las personas que denuncian casos de mala conducta y, en particular, no hay un mecanismo que resguarde la confidencialidad de quien desee plantear quejas o inquietudes sobre los directores ejecutivos, el Director Gerente y otros funcionarios de alto rango. Aunque el Directorio es responsable, al menos implícitamente, de evaluar los casos de supuesta mala conducta por parte del Director Gerente, no existen procedimientos que expliquen cómo hacerlo. Asimismo, el Director Gerente no está sujeto a ninguna restricción sobre su labor profesional tras abandonar el cargo, una práctica común entre los funcionarios de alto rango de los gobiernos, bancos centrales y empresas del sector financiero.

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