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III. Virtudes y deficiencias del gobierno corporativo del FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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11. En este capítulo se examinan a nivel general las estructuras y las prácticas de gobierno del FMI dentro del marco de las cuatro dimensiones ya enunciadas: eficacia, eficiencia, rendición de cuentas y voz. En general, la evidencia de la evaluación revela que la eficacia es la característica más sólida del gobierno corporativo del FMI. La rendición de cuentas parece ser la más débil, y la voz también es débil. Estas deficiencias implican riesgos para la legitimidad del Fondo, lo cual a su vez influye en su eficacia. En este capítulo y el siguiente (que discute las funciones y el desempeño de los distintos órganos de gobierno) se examinan las complementariedades y las tensiones entre estas dimensiones10.

A. Eficacia

12. Dos virtudes importantes del gobierno corporativo del Fondo respaldan la eficacia de la institución. La primera es una estructura gerencial compacta, con un Director Gerente y tres Subdirectores que trabajan de cerca con el personal de alto rango para dirigir la organización. Esta estructura hace posible que la información circule rápidamente y facilita el control centralizado de la institución, gracias a lo cual coexisten la adaptabilidad y una considerable congruencia.

13. Segundo, otras características fundamentales del gobierno corporativo del Fondo le permiten responder rápidamente cuando debe actuar “apagando incendios” frente a una crisis financiera o de balanza de pagos de un país. Apoyándose en el personal, la alta gerencia tiene modalidades de operación bien ensayadas para elaborar programas que les permiten a los países miembros usar los recursos de la organización: evalúa los problemas, diseña y negocia la condicionalidad y coordina el respaldo financiero con otros acreedores. Los informes del personal técnico sirven para poner al tanto de la situación al Directorio, que evalúa y aprueba paquetes de financiamiento, y para asegurar el respaldo general de los miembros. Este proceso por lo general se lleva a cabo de manera rápida y congruente gracias a un control estricto y centralizado del personal técnico y de sus actividades. En ese sentido, el FMI se destaca entre las demás organizaciones internacionales.

14. La eficacia del FMI para “apagar incendios” del sistema financiero mundial ha sido especialmente notable cuando estalla una crisis sistémica. Para estos casos existen prácticas informales de gobierno que le permiten al Fondo reaccionar con velocidad y flexibilidad en situaciones en las cuales otras organizaciones multilaterales bien podrían paralizarse. El funcionamiento de este gobierno informal varía según la crisis, pero hay ciertas características que han estado presentes en la mayoría de los casos. Al detectarse una crisis, a los mecanismos regulares se les superponen otros mecanismos alternativos de formulación de estrategias, toma de decisiones y ejecución, articulados en torno a una pequeña red de funcionarios públicos de alto rango, por lo general de los países con una participación más activa (a menudo, los Viceministros del G-7). La alta gerencia y el personal técnico del FMI trabajan con estos oficiales para formular estrategias y movilizar fondos o distribuir la carga financiera. Para facilitar las negociaciones, las deliberaciones y las decisiones pasan del Directorio a un grupo más pequeño encargado de formular la política que no está constreñido por el régimen de votación ni por los procedimientos oficiales; ese diálogo tiene lugar a través de conferencias telefónicas y reuniones privadas de las cuales rara vez se llevan actas oficiales. Una vez concertado un acuerdo provisional, el personal técnico del FMI y las partes interesadas ultiman los detalles, y la alta gerencia somete una propuesta al examen y aprobación del Directorio, proceso que contribuye a fomentar un grado de propiedad colectiva sobre la decisión. Gracias a este sistema, el FMI puede diseñar programas y captar un financiamiento voluminoso en una fracción del tiempo que habría necesitado mediante los canales oficiales.

15. Este mecanismo informal de gobierno no está exento de desventajas. Como en medio de una crisis las decisiones se toman fuera de los canales oficiales, la transparencia y la rendición de cuentas ex post quedan excluidas. Además, gran parte de los países miembros no tiene oportunidad de participar en este proceso informal de toma de decisiones hasta que el programa no esté listo para su aprobación.

16. La evaluación encontró otras dos deficiencias. Primero, hay escasa participación ministerial en la actividad del FMI excepto en momentos de crisis sistémica o en materia de política institucional (p. ej., la Iniciativa para los PPME, que despertó especial interés entre los países del G-7). Las funciones clave que requieren una participación política enérgica—p. ej., fijar las metas globales del FMI, llevar a cabo una supervisión de alto nivel—reciben poca atención. En la mayor parte de los casos, el asesoramiento político de alto nivel proviene de afuera del sistema formal del gobierno corporativo; principalmente de los distintos grupos informales conocidos como el G-7, el G-20 y el G-24. El asesoramiento que brindan estos grupos es intermitente y coyuntural, y por eso existe el riesgo de que parezca ilegítimo.

17. Segundo, no hay una división clara de responsabilidades entre la alta gerencia y el Directorio o, en algunos casos, entre el Directorio y el CMFI. En algunos ámbitos se producen duplicaciones y, en otros, lagunas, lo cual resta eficacia y eficiencia y obstaculiza la rendición de cuentas. El Convenio Constitutivo del FMI no hace una diferencia clara entre las responsabilidades del Directorio y las de la alta gerencia al dirigir los asuntos del Fondo, dejando no muy claro qué constituye ofrecer orientación y control y qué sería considerado hacer una gestión tan meticulosa que pudiera rayar en la intromisión. Además, a algunos miembros del Directorio les incomoda el hecho de que el CMFI—especialmente a nivel de los Viceministros—brinde orientación estratégica.

18. Entre tanto, hay lagunas en la provisión del asesoramiento estratégico global, ya que el Directorio tiene un papel más que nada reactivo (por ejemplo, se ocupó principalmente de la evaluación y aprobación de la Estrategia a Mediano Plazo en 2006, dejando su elaboración en manos de la alta gerencia). También desempeña un papel muy pequeño en la fijación de prioridades para la asignación de los recursos de asistencia técnica.

B. Eficiencia

19. El Fondo tiene una estructura gerencial relativamente sencilla. La oficina del Director Gerente está integrada por ocho funcionarios de alto rango y maneja un presupuesto aproximado de US$7 millones (alrededor del 0,7 por ciento del presupuesto administrativo neto de la organización). Las reuniones anuales de los gobernadores y las reuniones semestrales del CMFI están coordinadas con otros eventos en los que coinciden muchas agendas y participantes, lo que resulta en una sinergia y reduce los costos. El Directorio es compacto en comparación con muchos organismos de las Naciones Unidas y algunas organizaciones internacionales grandes11, y en la última década logró acortar el tiempo que dedica a reunirse. Por otra parte, el costo de funcionamiento del Directorio es algo elevado en comparación con los directorios residentes de otras organizaciones intergubernamentales (véase el párrafo 49). Los directores cuentan con un personal de 240, lo que representa más del 9 por ciento del total del personal.

C. Rendición de cuentas

20. La rendición de cuentas probablemente sea el aspecto más débil del gobierno corporativo del FMI. No existen criterios acordados para evaluar los actos de la institución ni mecanismos adecuados para que los países miembros o las partes afectadas exijan una rendición de cuentas a la organización y sus órganos de gobierno. La rendición de cuentas es un problema común entre las organizaciones intergubernamentales que resulta particularmente crucial en el caso del FMI, cuyo accionar puede tener repercusiones profundas. One World Trust, una respetada ONG, comparó cuatro facetas de la rendición de cuentas de 20 organizaciones intergubernamentales. En conjunto, el FMI quedó ligeramente debajo del promedio; su puntaje fue relativamente mejor en transparencia y evaluación que en participación, y quejas y mecanismos de respuesta (One World Trust, 2006, 2007a y 2007b).

21. Como representantes de los propietarios del Fondo, los miembros de la Junta de Gobernadores llevan la responsabilidad global del rumbo y del desempeño de la organización, y también la supervisión del desempeño del Directorio, al cual han delegado muchas de sus facultades. No obstante, esa delegación no exime a los gobernadores de la responsabilidad de dirigir la institución. La rendición de cuentas del Directorio ante la Junta de Gobernadores está implícita en la delegación de facultades especificada en el Convenio Constitutivo y los Estatutos. Sin embargo, nunca se codificó qué se espera del Directorio, y el único mecanismo formal para evaluar su desempeño es su obligación de informar anualmente a la Junta de Gobernadores sobre la situación de la organización y del sistema financiero internacional. Sería difícil juzgar el desempeño de la institución sobre la base de ese informe12. De hecho, la superposición de responsabilidades entre el Directorio y la alta gerencia por un lado, y entre los miembros del Directorio y sus rectores políticos por el otro, desdibuja la línea de responsabilidad y dificulta definir una serie de productos y resultados por los cuales el Directorio podría rendir cuentas.

22. Existe otra laguna a la hora de monitorear la ejecución de las medidas de política, pese a que el Directorio examina cada informe sobre préstamos y supervisión, y revisa periódicamente la ejecución de las medidas de política. Por ejemplo, aún no se han llevado a la práctica debidamente las pautas destinadas a racionalizar la condicionalidad ni aquellas que versan sobre la supervisión del sistema financiero. Tampoco existe actualmente una supervisión adecuada de los temas vinculados a la administración financiera y al conflicto de intereses del Directorio ni de ningún otro órgano representante de los países miembros.

23. Esta valoración de debilidad en la rendición de cuentas la comparten los miembros del Directorio que respondieron a la encuesta; 55 por ciento de la OEI opinó que los mecanismos actuales de rendición de cuentas del Directorio en su conjunto son “deficientes o inexistentes”, y otro 25 por ciento manifestó que existen “mecanismos adecuados pero no se los utiliza lo suficiente”. Las autoridades y el personal de alto rango expresó puntos de vista parecidos.

24. El Director Gerente rinde cuentas ante del Directorio de sus decisiones, desempeño y comportamiento personal. Esta relación emana explícitamente del Convenio Constitutivo, que estipula que el Directorio selecciona al Director Gerente y puede declararlo cesante, y que el Director Gerente desempeña su cargo “bajo la dirección” y sujeto al “control general” del Directorio. Aunque la rendición de cuentas del Director Gerente está mejor especificada que la del Directorio, no tiene gran uso práctico porque tampoco se ha acordado qué se espera de la alta gerencia, no hay un proceso formal para evaluar su desempeño y no hay recompensas ni sanciones más allá de la decisión de renovar o no el nombramiento del Director Gerente por otros cinco años. De hecho, la selección de este último y la renovación de su nombramiento hasta ahora no han sido más que una formalidad en lo que al Directorio concierne, ya que la decisión real la toma un subgrupo de autoridades de los países miembros mediante un proceso carente de transparencia. No es sorprendente que la gran mayoría de sus miembros piense que el Directorio no participa lo suficiente en la rendición de cuentas del Director Gerente13.

25. Se necesitan mecanismos de rendición de cuentas más estrictos para tratar las serias dudas que pesan sobre la legitimidad del FMI. No cabe duda de que un mecanismo mal diseñado de rendición de cuentas puede atentar contra la eficacia si hace que los directores estén menos dispuestos a tomar decisiones difíciles o polémicas, o si hace que los funcionarios del FMI eludan excesivamente el riesgo o terminen midiendo su desempeño mediante cruces en los casilleros de un formulario. Pero si las responsabilidades están mejor definidas y si los criterios de desempeño y los mecanismos de rendición de cuentas son más claros, lo más probable es que la eficacia aumente, no que disminuya. Estos temas se tratan más a fondo en los capítulos IV y V.

D. Voz

26. La presente evaluación aborda dos aspectos del gobierno corporativo del FMI desde el punto de vista de la voz: 1) el grado en que los países miembros pueden lograr que sus opiniones reciban atención y consideración en el proceso decisorio de la institución, y 2) el grado en que otras partes interesadas, entre ellas las legislaturas y la sociedad civil, pueden lograr que sus opiniones reciban atención y consideración en el FMI. Se encontró que ambos aspectos son poco sólidos y deben afianzarse para ganar la confianza de los miembros y su apoyo al FMI, lo cual será importante para sustentar la eficacia de la institución a mediano y largo plazo.

27. Desde el punto de vista de la voz de los países miembros, existen inquietudes en cuanto a la estructura actual del Directorio. El tamaño promedio de los 16 grupos de países en el Directorio es grande en comparación con el de otras organizaciones internacionales14. La representación de tantos países constituye una pesada carga para los directores en términos de tiempo y de los recursos necesarios para consultar a las autoridades sobre las cuestiones que las afectan. Asimismo, puede disminuir la participación de los directores en los debates sobre medidas institucionales y de política, y posiblemente afecte la calidad de la labor que dedican a cada país. Un Directorio más grande permitiría constituir grupos de países más pequeños y representarlos mejor, pero a la vez incrementaría los costos y podría reducir la eficacia. Por otra parte, se ha reclamado la eliminación de los cinco puestos de director designado, y eso plantearía la posibilidad de que los ocho directores que representan a un solo país pasaran a representar varios15.

28. Entre tanto, los directores y las autoridades que representan—especialmente si se trata de países de bajo ingreso—parecen reacios a expresar su desacuerdo con las opiniones de la alta gerencia y del personal técnico por temor a las repercusiones negativas. Nuestras encuestas muestran que un tercio de las autoridades y 36 por ciento de los miembros del Directorio consideran que pueden criticar al personal técnico y a la alta gerencia sin temor a represalias en “contadas ocasiones” o “únicamente en relación con algunos temas”. Esta opinión es más pronunciada entre las autoridades (56 por ciento) y los directores (67 por ciento) de países de bajo ingreso.

29. En cuanto a las voces externas, la transparencia resulta clave para una participación informada. Desde los años noventa el Fondo ha hecho esfuerzos por abrirse más a las opiniones de las partes interesadas no gubernamentales y las legislaturas. Más de la mitad de los miembros del Directorio se reúne con representantes de la sociedad civil al menos en ocasiones especiales, pero apenas 18 por ciento lo hace con regularidad. Mientras que el 40 por ciento de los directores publica algún tipo de informe sobre sus actividades, menos de la cuarta parte comparece ante las legislaturas nacionales con regularidad o incluso en ocasiones especiales.

30. Desde 1996 el Fondo ha aplicado una política de divulgación de documentos considerablemente más liberal, poniendo a disposición electrónicamente más información sobre sus operaciones y sobre las decisiones del Directorio. Pero las políticas y las prácticas en este ámbito pueden ser mejoradas para igualar las mejores prácticas que aplican otras organizaciones internacionales. Los archivos de la institución siguen sujetos a una política restrictiva y el acceso a distancia del material desclasificado presenta obstáculos considerables. Los períodos de embargo de las actas del Directorio y de otros documentos son excesivamente prolongados (una opinión que suscribe alrededor del 40 por ciento de los directores y del personal técnico). No hay criterios transparentes y públicos para la desclasificación de documentos confidenciales y estrictamente confidenciales, una decisión que continúa siendo prerrogativa de la alta gerencia. Por último, las partes interesadas externas argumentan que tienen menos posibilidades de influir en la política institucional porque la documentación pertinente sobre política no se publica antes del debate en el Directorio16.

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