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V. Conclusions et Recommandations Pour un FMI plus Efficace, plus Responsable et plus Représentatif

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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64. Le FMI se trouve à un moment important, du fait de la remise en question de sa légitimité et de sa pertinence. Les causes et les solutions ont plusieurs dimensions. On a beaucoup parlé récemment des quotes-parts et du nombre de voix attribuées. Toutefois, une réforme plus large de la gouvernance pourrait aussi contribuer à renforcer la légitimité et l’utilité de l’institution. Il convient de mieux aligner les structures, les règles et les pratiques du FMI sur les besoins des pays membres et de sa mission, ainsi que sur les problèmes qu’il rencontre dans une économie mondialisée. Pour que la structure de gouvernance du FMI dans son ensemble fonctionne bien, chaque organe de gouvernance doit jouer son rôle. Après une présentation des principales conclusions et recommandations, le présent chapitre propose des mesures détaillées pour le CMFI, le Conseil et la Direction.

65. Les conclusions et recommandations générales sont les suivantes:

  • Premièrement, pour renforcer l’efficacité du FMI et faciliter la responsabilisation, il convient de préciser les rôles et les responsabilités de chaque organe de gouvernance en vue de réduire au minimum les doubles emplois et de corriger les déficiences. Les rôles et les responsabilités du CMFI ne sont pas clairs: il s’agit d’un organe consultatif qui n’a pas pour mission d’établir d’orientation stratégique, mais dont les communiqués orientent dans la pratique le programme de travail du FMI. Il y a aussi des doubles emplois et un manque de clarté en ce qui concerne les rôles respectifs du Conseil et de la Direction. Le Conseil examine et approuve presque chaque décision de la Direction. Cette participation au processus décisionnel limite la capacité du Conseil de surveiller la Direction. Il s’agit d’une déficience notable dans la gouvernance du FMI.

  • Deuxièmement, le FMI a besoin d’une participation plus active et systématique des ministres à la formulation des grands objectifs stratégiques et à la surveillance des résultats, afin de renforcer sa légitimité et de lui permettre plus facilement de modifier son rôle et sa mission à mesure que de nouveaux problèmes se posent.

  • Troisièmement, le Conseil perd de son efficacité parce qu’il se concentre trop sur ses fonctions d’administration au détriment de la surveillance. Il convient de le réorienter vers un rôle de surveillance: il serait plus actif dans la formulation de stratégies, le suivi de l’exécution des politiques afin de veiller à que des mesures correctives soient prises en temps voulu, et la surveillance de la Direction. À cet effet, le Conseil devra modifier ses pratiques de travail, pour abandonner ses activités d’administration des affaires courantes, notamment en déléguant davantage aux comités et peut-être à la Direction.

  • Quatrièmement, il convient de mettre en place un dispositif qui rendra la Direction comptable de son action.

A. CMFI et Comité du Développement

66. Il ressort de l’évaluation qu’il est nécessaire de mettre en place un organe directeur de niveau ministériel, qui joue un rôle formel dans la structure du FMI. Cela pourrait se faire en activant le Collège de niveau ministériel qui est prévu dans les Statuts. Le Collège serait un organe décisionnel formel, et non, comme le CMFI, un organe consultatif: ses déclarations auraient donc un statut juridique. Il établirait les objectifs stratégiques ultimes du FMI, prendrait des décisions qui exigent un appui au plus haut niveau politique, telles que la sélection du Directeur général, et pourrait légitimement surveiller l’institution, y compris le Conseil. Les membres de cet organe (le CMFI/Collège) participeraient probablement plus à la conduite du FMI que les membres du CMFI actuel, puisqu’ils partageraient formellement la responsabilité des conséquences de leurs décisions. En tant qu’organe directeur formel, le CMFI/Collège pourrait légitimement exercer des fonctions de surveillance. Les dispositions en matière de vote au Collège permettent de séparer les votes par pays, contrairement à ce qui se passe au Conseil. Cela pourrait renforcer la participation des pays membres, car ils joueraient tous un rôle plus actif dans les principales décisions.

67. Un nouveau CMFI/Collège devrait s’appuyer sur les forces du CMFI et corriger certaines de ses faiblesses. À cet effet, les recommandations ci-après sont formulées:

  • L’organe ministériel devrait avoir pour mission explicite de surveiller le FMI au nom du Conseil des gouverneurs;

  • La procédure de sélection du Président du CMFI/Collège devrait être transparente et inclure tous les pays membres, et il devrait donner tant aux pays développés qu’aux pays en développement une chance de diriger cet organe;

  • Un mandat maximum de cinq ans devrait être établi pour le poste de Président du CMFI/Collège. Cette période devrait être assez longue pour que le président acquière suffisamment d’expérience pour bien s’acquitter de sa tâche;

  • Les réunions du CMFI/Collège devraient se dérouler deux fois par an et les gouverneurs doivent participer plus activement à la formulation de l’ordre du jour qu’ils ne le font aujourd’hui pour le CMFI;

  • Il convient de modifier sensiblement les séances plénières telles qu’elles se déroulent aujourd’hui au CMFI afin que les débats portent davantage sur le fond, peut-être en limitant la participation à certaines séances aux gouverneurs;

  • Le processus décisionnel du CMFI/Collège devrait reposer sur le consensus, comme c’est le cas au CMFI. Le vote ne devrait prendre place que dans des circonstances extraordinaires (conformément au système prévu dans les Statuts), et les décisions concernant des questions importantes devraient être prises à des majorités spéciales.

68. Comité du développement. Le Conseil des gouverneurs devrait aussi préciser les missions et les responsabilités du Comité du développement. Le domaine de compétence de celui-ci devrait être limité à la Banque mondiale, ce qui lui permettrait d’être plus efficace dans ce qui est déjà en fait sa priorité. Le Président du CMFI et le Directeur général continueraient de participer aux réunions du Comité du développement à titre d’observateurs (comme le Président du Comité du développement et le Président de la Banque mondiale aux réunions du CMFI) et pourraient donc intervenir quand se posent des questions présentant un intérêt pour tous.

B. Conseil D’administration

69. Le Conseil devrait s’employer à corriger les principales lacunes de la gouvernance du FMI, en particulier la faiblesse de la surveillance de la Direction et le suivi inefficace de l’exécution des mesures arrêtées. À cet effet, le Conseil devrait en priorité réorienter ses activités vers la surveillance, principalement de la Direction, et vers la représentation en contribuant à la formulation de stratégies et en offrant à tous les pays membres une participation plus égale. Cette réorientation préciserait les rôles respectifs du Conseil et de la Direction: elle conduirait ainsi à une relation plus facile entre ces organes et réduirait les doubles emplois. Les recommandations ci-dessous renforceraient aussi l’efficacité et l’efficience du Conseil, et favoriseraient la transparence. La Réglementation générale devrait préciser le rôle du Conseil en tant qu’organe de surveillance et énoncer les domaines spécifiques de compétence du Conseil; elle devrait être modifiée et mise à jour à cet effet.

70. Le Conseil devrait mettre en place un cadre de responsabilisation de la Direction. Des travaux sont en cours à cet égard: il faudra présenter des propositions précises sur les critères de réalisation, les méthodes à utiliser et la manière dont les évaluations se traduiront par des incitations. Les critères doivent porter essentiellement sur la conduite des affaires courantes du FMI par la Direction (y compris la présidence du Conseil, les consultations avec les autorités, les administrateurs et les parties prenantes, l’exécution du budget et la gestion financière, ainsi que le personnel et les autres questions administratives), ainsi que sur la qualité et les résultats des activités du FMI. Pour que l’évaluation de la Direction soit efficace, il faudra peut-être la déléguer à un comité du Conseil qui rassemblera les vues de tous les administrateurs et soumettra son évaluation à l’ensemble du Conseil lorsqu’elle sera complète. Il faudra peut-être que l’évaluation soit confidentielle pour éviter de compromettre la crédibilité du Directeur général vis-à-vis de l’ensemble des pays membres.

71. Le Conseil devrait accorder plus d’importance à la surveillance de l’exécution des mesures et des stratégies arrêtées et établir des méthodes plus efficaces à cette fin, pour s’assurer en particulier que des mesures correctives sont prises si nécessaire. Les résultats devraient faire partie des informations données en retour à la Direction dans le cadre de l’examen de la qualité de son travail.

72. Pour s’acquitter efficacement de ces tâches de surveillance, le Conseil devrait réduire sa participation directe aux affaires courantes. Le Conseil resterait en partie un organe d’administration, mais il devrait être plus sélectif dans ses interventions, en se concentrant sur les questions systémiques et en déléguant aux comités, et peut-être à la Direction, les décisions sur des questions qui ont peu d’influence sur la politique générale et pour lesquelles existent des précédents et des pratiques établis. En particulier, le Conseil devrait réexaminer son rôle dans la surveillance au titre de l’article IV, auquel il consacre une grande partie de son temps sans guère de valeur ajoutée. Il faudrait envisager de donner à la Direction la responsabilité de certains types de questions nationales non systémiques, par exemple l’approbation des revues des programmes et certaines consultations au titre de l’article IV. Pour établir un ordre de priorité parmi ses activités, le Conseil devrait jouer un rôle plus actif dans l’établissement de son propre programme. Cela exigerait un rôle plus actif et plus systématique des présidents des comités, ainsi que la mise en place de voies de communication entre le Secrétaire du Conseil et le Conseil.

73. Structure et fonctionnement du Conseil. Le Conseil devrait se réunir moins fréquemment. Un Conseil recentré pourrait se réunir une semaine par mois, ce qui donnerait à ses membres plus de temps pour consulter les autorités qu’ils représentent et rassembler les informations nécessaires en vue d’exercer plus d’influence lors des réunions. Si le Conseil devrait rester un Conseil résident, ce dispositif pourrait permettre à certains d’avoir des administrateurs non résidents, ce qui encouragerait peut-être la nomination d’administrateurs de rang plus élevé.

Encadré 2.Un conseil résident ou non résident?

Le rapport d’évaluation a rejeté, après examen, l’idée présentée par certains observateurs d’un Conseil non résident. Il s’agirait de nommer comme administrateurs de hauts fonctionnaires qui seraient mieux placés pour fournir des orientations stratégiques et qui seraient plus à l’écart des affaires courantes et donc mieux en mesure d’exercer une surveillance efficace. Le coût serait plus faible, puisqu’il serait supporté par les autorités correspondantes. L’équipe d’évaluation a examiné l’usage de conseils non résidents dans d’autres organisations intergouvernementales et s’est entretenue avec les autorités de plusieurs pays membres. Il ressort de cet examen qu’après quelques réunions, la plupart des hauts fonctionnaires envoient des fonctionnaires de rang moins élevé à leur place aux réunions. Les administrateurs non résidents sont généralement moins capables de contribuer aux débats stratégiques et aux activités de surveillance, parce qu’ils sont moins bien informés, leur poste au conseil n’étant qu’à temps partiel. Les personnes interrogées ont indiqué — ce qui est sans doute plus inquiétant — que les autorités de certains pays pourraient essayer de reconquérir une présence sur le terrain en intervenant dans la nomination du personnel, comme cela semble avoir été le cas dans d’autres organisations. Enfin, on pourrait considérer qu’un conseil non résident avantage injustement le pays hôte pour ce qui est de l’accès à la Direction et au personnel, et de l’interaction avec ceux-ci.

74. Sélection et mandats des administrateurs. Tous les administrateurs devraient être élus, y compris les cinq administrateurs aujourd’hui nommés, qui représentent les cinq plus gros actionnaires. L’élimination de ces cinq postes pourrait permettre à de nombreux, sinon aux huit, sièges individuels d’accepter d’autres pays. Cela réduirait la charge que constitue la représentation d’un grand nombre de pays dans certains groupes et pourrait donc améliorer la participation et la légitimité.

75. Pour assurer l’efficacité de ses membres, le Conseil devrait établir et publier des descriptions de poste génériques pour les administrateurs, les suppléants, les conseillers principaux et les conseillers. Les administrateurs devraient choisir leurs conseillers et leurs conseillers principaux, peut-être à partir d’une liste fournie par les autorités du ou des pays en droit de pourvoir le poste selon les accords en vigueur dans le groupe. Les administrateurs devraient évaluer annuellement la qualité du travail du personnel de leur bureau, et cette évaluation devrait être partagée avec les autorités du pays d’origine.

76. Le mandat des administrateurs devrait être porté de deux à trois ans (formellement ou informellement). Cela renforcerait la connaissance institutionnelle, la continuité et l’efficacité du Conseil. Il convient de renforcer les programmes d’orientation et de formation des membres du Conseil, afin de réduire au minimum le temps qu’il leur faut pour devenir efficace lorsqu’ils entrent en fonction.

77. Comités du Conseil. Il faut renforcer la structure des comités du Conseil, notamment en créant un Comité pour la politique des ressources humaines et un Comité de vérification des comptes. Tous les comités devraient être présidés par un administrateur, plutôt que par la Direction, ce qui permettrait aux administrateurs de jouer un rôle plus indépendant et plus actif dans la surveillance. Il convient de mettre en place des directives claires pour la sélection des membres et des présidents des comités, tout en se rappelant qu’il est important d’assurer la continuité de la composition d’un comité pour l’efficacité de celui-ci. Les comités devraient chercher à présenter des recommandations qui peuvent être acceptées par l’ensemble du Conseil par défaut d’opposition. Le Conseil devrait évaluer annuellement la qualité du travail des comités (et de leur Président).

78. Conseils indépendants. Il est essentiel que le Conseil reçoive des conseils indépendants sur des questions juridiques de la part du Conseiller juridique du FMI et sur les procédures du FMI de la part du Secrétaire du Conseil. À cette fin, le Conseil devrait jouer un rôle formel dans la sélection, l’évaluation de la qualité du travail et le renvoi de ces responsables. De toute manière, le Conseil et ses comités devraient disposer de ressources leur permettant d’engager des experts extérieurs indépendants, par exemple sur des questions économiques, financières et juridiques. En particulier, il est recommandé qu’un Comité de vérification des comptes inclue des experts extérieurs ayant des qualifications similaires à celles des membres du Comité existant de vérification externe des comptes.

79. Auto-évaluation. Le Conseil devrait établir une méthode d’auto-évaluation régulière, dans le cadre duquel il chercherait à obtenir des informations en retour des autorités, de la Direction et des services du FMI. Cela devrait être un apprentissage, qui permet de recenser les points forts et les points faibles du travail du Conseil dans son ensemble, plutôt qu’un jugement de la qualité du travail des administrateurs individuellement. L’auto-évaluation devrait être facilitée par un consultant extérieur spécialisé, comme c’est le cas dans d’autres organisations internationales et entreprises. Les résultats de l’auto-évaluation seraient confidentiels, et ne seraient transmis qu’aux membres du conseil et au Président du CMFI/Collège.

80. Résumés. L’efficacité du Conseil dépend de la qualité des résumés de ses réunions. Pour améliorer la clarté et la transparence de ces résumés, il est recommandé qu’ils énoncent plus clairement ce qui constitue une décision formelle ou les vues du Conseil, par opposition aux vues de groupes d’administrateurs. Par ailleurs, les points de vue des minorités devraient y figurer de manière plus systématique. Les mots-codes qui sont utilisés pour décrire le degré de soutien à une position parmi les administrateurs doivent être explicités publiquement. Ces changements clarifieraient les orientations du FMI aux yeux des services de l’institution et de la Direction, et encourageraient la responsabilisation. Enfin, les membres du Conseil pourraient faciliter la préparation de bons résumés en ciblant mieux leurs interventions lors des réunions et en veillant à ce que les documents Gray soient distribués au moins 48 heures avant la réunion.

81. Surveillance éthique. Pour renforcer le système de surveillance éthique, le Conseil devrait donner force obligatoire au code de conduite et établir un mécanisme centralisé qui permettrait de recevoir des plaintes anonymes concernant des fautes de ses membres. Des mesures de protection contre des représailles devraient être mises en place pour ceux qui formulent ces plaintes. Les membres du Comité d’éthique devraient recevoir une formation sur leurs responsabilités et sur la manière d’instruire une plainte.

82. Transparence. Bien que le FMI ait accompli des progrès dans la transparence, il devrait encore prendre plusieurs mesures pour mieux aligner ses pratiques sur les meilleures pratiques des organisations internationales. La période standard après laquelle les documents du Conseil sont publiés devrait être fixée à deux ans, une décision explicite étant requise pour un allongement de cette période. Il conviendrait d’examiner et de publier les critères actuels de classification des documents «strictement confidentiels» et «secrets». En outre, il faudrait publier les critères pour la déclassification des documents «strictement confidentiels» et «secrets». Il convient d’utiliser davantage Internet pour faciliter l’accès aux archives.

C. Direction

83. Cadre de responsabilisation. Il ressort du présent rapport d’évaluation que le manque de responsabilisation est le principal problème de gouvernance en ce qui concerne la Direction. Pour corriger cette lacune, il est recommandé de mettre en place un mécanisme clair de responsabilisation du Directeur général, tel que décrit ci-dessus (paragraphe 70).

84. Méthode de sélection du Directeur général. Il faut réformer la procédure de sélection du Directeur général, en tenant compte des principes énoncés dans le projet de rapport conjoint des groupes de travail de la Banque mondiale et du FMI chargés de réexaminer la procédure de sélection du Président et du Directeur général (2000). Les qualifications et l’efficacité probable des candidats doivent être les principaux critères et le poste doit être accessible aux candidats de toute nationalité.

85. Méthode de sélection et responsabilités des Directeurs généraux adjoints. La procédure de sélection du Premier Directeur général adjoint et des Directeurs généraux adjoints devrait ouverte et reposer sur des critères clairement définis. Si la diversité doit être l’un de ces éléments, ces postes ne devraient pas être réservés à une nationalité particulière. Les membres du Conseil et le Département des ressources humaines pourraient faire partie d’un comité qui établit une liste de candidats, mais le Directeur général devrait avoir le dernier mot, afin d’assurer la cohésion de l’équipe de direction. L’efficacité et la responsabilisation seraient renforcées si l’affectation des responsabilités régionales et fonctionnelles parmi les Directeurs généraux adjoints était plus cohérente. Le Directeur général devrait mettre en place une méthode d’évaluation formelle de ses adjoints.

86. Code de conduite et période d’attente. Il faudrait réviser le code de conduite du personnel pour que ses dispositions soient explicitement contraignantes pour le Directeur général, tout en précisant quel mécanisme serait utilisé pour appliquer ce code de manière indépendante et crédible. Lorsqu’ils quittent le FMI, le Directeur général et les Directeurs généraux adjoints devraient être soumis à une période d’attente explicite avant de pouvoir occuper un poste lié aux activités du FMI dans le secteur privé.

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